II OSK 2490/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-05-17	
Data wpływu	2020-09-30	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Jurkiewicz
Grzegorz Antas
Robert Sawuła /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	VII SA/Wa 2521/19	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 1186; art. 83 ust. 1 i 2, art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2521/19 w sprawie ze skargi P.H. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 sierpnia 2019 r. nr 1158/19 w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek W. w W. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 19 lutego 2020 r., VII SA/Wa 2521/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę P.H. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (MWINB) z 30 sierpnia 2019 r., nr 1158/19, w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy (dalej: "PINB", "organ I instancji") wpłynęło pismo Wspólnoty Mieszkaniowej [...] (Wspólnota) dotyczące korzystania z lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w Warszawie, niezgodnie z jego przeznaczeniem. W związku z tym organ powiatowy wszczął postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] na studio fryzjerskie w budynku przy ul. [...] w W., a następnie w dniu 20 marca 2019 r. przeprowadzono oględziny przedmiotowego lokalu. W trakcie oględzin ustalono, że lokal znajduje się na trzecim piętrze w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, składa się z 5 pokoi, kuchni, łazienki, toalety i 2 korytarzy. W jednym z pokoi znajduje się materac, a w pozostałych stanowiska fryzjerskie – fotele, umywalki, lustra, regały z artykułami fryzjerskimi. W kolejnym pokoju znajduje się stanowisko recepcji, a także wydzielone szklanymi ściankami umywalki z fotelami. Stwierdzono, że lokal nie nosi znamion lokalu mieszkalnego, a w dniu kontroli nie był użytkowany. Na pytanie PINB w kwestii zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu z mieszkalnego na użytkowy organ administracji architektoniczno-budowlanej poinformował, że do 3 kwietnia 2019 r. nie wpłynęło żadne zgłoszenie dotyczące zamiaru wykonywania prac w lokalu nr [...], a także nie została wydana żadna zgoda w tym zakresie. Ponadto PINB wystąpił do Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej, Okręgowej Inspekcji Pracy oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o zajęcie stanowiska w przedmiotowej sprawie, a organy te stwierdziły, że w niniejszej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania w myśl art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego. W świetle powyższych ustaleń PINB postanowieniem z 19 kwietnia 2019 r., nr IOT/145/2019, wstrzymał użytkowanie pomieszczeń studia fryzjerskiego i nałożył na P.H. obowiązek przedstawienia w terminie 3 miesięcy dokumentów określonych w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego. W dniu 13 maja 2019 r. PINB przeprowadził kolejne oględziny spornego lokalu, podczas których stwierdzono, że w pomieszczeniach lokalu nr [...] nadal prowadzona jest działalność – studio fryzjerskie.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że w konsekwencji PINB decyzją z 19 czerwca 2019 r. nakazał P.H. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w W., pełniącego funkcję studia fryzjerskiego.

Dalej w wyroku VII SA/Wa 2521/19 przywołano, że po rozpatrzeniu odwołania, wniesionego przez P.H., MWINB powołaną na wstępie decyzją z 30 sierpnia 2019 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096 ze zm., K.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2019, poz. 1186, uPb), utrzymał w mocy decyzję nakazową organu I instancji.

W ocenie MWINB w wyniku wykorzystywania znajdującego się w budynku wielorodzinnym lokalu o funkcji mieszkalnej na cele prowadzenia w nim działalności gospodarczej związanej ze świadczeniem usług z zakresu fryzjerstwa niewątpliwie nastąpiła zmiana w zakresie warunków bezpieczeństwa pożarowego, higieniczno-sanitarnych i pracy, co potwierdzają znajdujące się w aktach stanowiska właściwych organów z zakresu ochrony przeciwpożarowej, inspekcji sanitarnej i inspekcji pracy. Stąd też doszło do wzrostu wymagań dla tej części budynku z powodu zmiany kategorii zagrożenia ludzi ZL IV (przewidzianej dla funkcji mieszkalnej) na kategorię zagrożenia ZL III (przewidzianej dla funkcji użyteczności publicznej), zmiany warunków higieniczno-sanitarnych (zmiana funkcji lokalu mieszkalnego na cele studia fryzjerskiego wymaga uprzedniego przeprowadzenia prac dostosowawczych w zakresie przystosowania lokalu do celów użytkowych związanych z obsługą stanowisk przeznaczonych do mycia włosów), zmiany warunków bezpieczeństwa pracy (lokal, w którym znajdują się pomieszczenia pracy powinien spełniać wymagania dotyczące bezpieczeństwa i higieny pracy). Organ odwoławczy wprost stwierdził, że zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu mieszkalnego nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej, bowiem właściciel mieszkania nie dokonał stosownego zgłoszenia w tym zakresie do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. W związku z tym MWINB stwierdził, że organ powiatowy prawidłowo wdrożył postępowanie legalizacyjne przewidziane w art. 71a uPb. W rozpoznawanej sprawie organ powiatowy wydał postanowienie, w treści którego pouczył stronę o konsekwencjach wynikających z niezastosowania się do nałożonych nim obowiązków. Jednakże z protokołu kontroli organu powiatowego z 13 maja 2019 r. oraz pisma Wspólnoty wynika, że nie zastosowano się do obowiązku wstrzymania zmienionego samowolnie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] na cele studia fryzjerskiego. W ocenie MWINB niezastosowanie się do obowiązku wstrzymania użytkowania musiało skutkować zastosowaniem sankcji określonej w omawianym przepisie.

Wyrokując w sprawie VII SA/Wa 2521/19 kolejno wskazano, że skargę na decyzję MWINB do WSA w Warszawie wniósł P.H., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją rozstrzygnięcia, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, jednocześnie zarzucając organowi naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. przez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy i nieprawidłowe ustalenie, że:

a) lokal nie nosi znamion typowej funkcji mieszkaniowej, podczas gdy skarżący w lokalu na co dzień mieszka, a w mieszkaniu znajduje się odrębna urządzona sypialnia, w pełni wyposażona kuchnia i prywatna (nie do użytku klientów) łazienka, zaś brak jest w przepisach prawa wytycznych, które uprawniałyby organ do stwierdzenia, że przedmiotowy lokal nie miał "typowej funkcji mieszkaniowej",

b) funkcja lokalu ograniczona jest do mieszkaniowej jedynie na podstawie wpisu do księgi wieczystej i wydruku fragmentu aktualnego wykazu zabytków ujętych w gminnej ewidencji zabytków m. st. Warszawy, podczas gdy rejestry te ze względu na cel któremu służą, nie mogą stanowić podstawy ustalenia funkcji lokalu w postępowaniu administracyjnym o zmianę sposobu użytkowania, gdyż jedynie sposób użytkowania lokalu określony w projekcie budowlanym, pozwoleniu na budowę lub pozwoleniu na użytkowanie może stanowić punkt odniesienia dla oceny ewentualnej zmiany w tym zakresie,

- art. 107 § 1 pkt 7 K.p.a. w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 uPb przez jedynie przepisanie zwrotów używanych w opiniach zgromadzonych w sprawie i niewyjaśnienie skarżącemu jakie konkretnie (z podaniem dokładnych przepisów prawa) warunki sanitarne i pracy uległy zmianie wskutek prowadzenia w lokalu działalności gospodarczej w formie atelier fryzjerskiego,

- art. 84 K.p.a. przez jego niezastosowanie i niepowołanie biegłych w celu dokonania oceny czy otwarcie działalności gospodarczej w postaci atelier fryzjerskiego miało wpływ na warunki pożarowe, sanitarne czy pracy, podczas gdy w niniejszej sprawie pojawiły się wiadomości wymagające specjalnej wiedzy i wyłącznie osoby legitymujące się odpowiednimi kwalifikacjami (wykształceniem, uprawnieniami, doświadczeniem zawodowym) po zgromadzeniu całego materiału dowodowego w sprawie są w stanie stwierdzić i wytłumaczyć, czy nastąpiła zmiana warunków pożarowych, sanitarnych i pracy po otwarciu takiej działalności, a w przypadku gdyby opinie z Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej m. st. Warszawy, z Okręgowej Inspekcji Pracy, czy od Państwowego Powiatowego Inspektoratu Sanitarnego w Warszawie były traktowane przez organy administracji publicznej jako opinie biegłych - naruszenie art. 84 K.p.a. przez uznanie, że osoby podpisujące w ich imieniu opinie mogą być uznane za biegłych, podczas gdy brak jest jakichkolwiek informacji na temat posiadanych przez te osoby kwalifikacji,

- art. 71a ust. 2 uPb , co doprowadziło do zastosowania art. 71a ust. 4 tej ustawy, przez ich zastosowanie, podczas gdy materiał zgromadzony w sprawie wskazuje, że organ nie ustalając wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych w niniejszej sprawie, przedwcześnie nakazał skarżącemu wstrzymanie użytkowania lokalu nr [...] i nałożył obowiązek przedstawienia odpowiednich dokumentów,

- przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (rozp. MI 2002), w tym najprawdopodobniej przepisów Działu VI [Bezpieczeństwo pożarowe] w zakresie zmiany kategorii zagrożenia ludzi z ZL IV na ZL III, podczas gdy przepisy tego rozporządzenia znajdują zastosowanie do budynków istniejących w dniu wejścia tego rozporządzenia wyłącznie w razie uznania takich budynków za zagrażające życiu ludzi na podstawie odrębnych przepisów (§ 207 ust. 2 cyt. rozporządzenia).

W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę oddalił.

W motywach tego wyroku sąd pierwszej instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie skarżący nie dokonał procedury zgłoszeniowej, wobec czego prawidłowo organy przyjęły, że do zmiany sposobu użytkowania doszło w sposób samowolny. Sąd wojewódzki wskazał, że skoro po 2009 r. doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu, to organ I instancji prawidłowo, w świetle art. 71a ust. 1 pkt 1-2 uPb, wstrzymał jego użytkowanie i nałożył obowiązek przedłożenia w dokumentacji, o której mowa na podstawie art. 71 ust. 2 uPb.

Dalej sąd zwrócił uwagę, że zarówno kontrola przeprowadzona w dniu 13 maja 2019 r. jak i pismo Wspólnoty potwierdziły, że skarżący nie zastosował się do obowiązku wstrzymania zmienionego sposobu użytkowania, co skutkowało obligatoryjnym zastosowaniem przez organ normy art. 71a ust. 4 uPb i nakazaniem przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł P.H. – zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuca naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325, Ppsa) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. polegające na:

a. ustaleniu, że lokal nr [...] "nie nosi znamion typowej funkcji mieszkaniowej", podczas gdy skarżący w lokalu na co dzień mieszka, w mieszkaniu znajduje się odrębna urządzona sypialnia, w pełni wyposażona kuchnia i prywatna (nie do użytku klientów) łazienka, a brak jest w przepisach prawa również wytycznych, które uprawniałyby organ do stwierdzenia jakoby przedmiotowy lokal nie miał "typowej funkcji mieszkaniowej";

b. ustaleniu w oparciu o treść księgi wieczystej, a być może również częściowo w oparciu o wykaz zabytków ujętych w gminnej ewidencji zabytków m. st. Warszawy, że przedmiotowy lokal był lokalem mieszkalnym, podczas gdy rejestry te ze względu na cel, dla którego powstały i są prowadzone nie mogą stanowić podstawy ustalenia funkcji lokalu w postępowaniu administracyjnym o zmianę sposobu użytkowania, gdyż funkcja taka może być odczytana jedynie z projektu budowlanego, pozwolenia na budowę albo pozwolenia na użytkowanie, co wydaje się potwierdzać, zignorowana przez WSA w Warszawie, utrwalona linia orzecznicza sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego;

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 9, 11 i 107 § 1 pkt 5) K.p.a. polegające na przyjęciu, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji oraz decyzji PINB sprowadzające się do nakazania skarżącemu kasacyjnie "przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w W. pełniącego obecnie funkcję studia fryzjerskiego" jest sformułowane wystarczająco precyzyjnie i jasno, podczas gdy rozstrzygnięcie to nie wskazuje, na czym ma polegać owo przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu, a tym samym skarżący nie może mieć pewności, jakiego rodzaju ingerencja w obecny wygląd lokalu nr [...] będzie dopuszczalna w ramach przymusowego wykonania zarządzonego w trakcie ewentualnego postępowania egzekucyjnego w administracji.

3. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 uPb polegające na podaniu jedynie ogólnego odniesienia do norm i przepisów prawnych świadczących rzekomo o zmianie warunków w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy oraz higieniczno-sanitarnych, podczas gdy organy administracji publicznej powinny działać na podstawie i w granicach prawa i wskazanie tylko konkretnych przepisów, a nie całych rozporządzeń, w których skarżący kasacyjnie ma chyba odszukać odpowiednie normy prawnej i dostosować je do swojej sprawy, daje w pierwszej kolejności skarżącemu kasacyjnie, a następnie i rozpoznającym sprawę sądom możliwość weryfikacji prawidłowości rozstrzygnięcia co do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części;

4. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 84 § 1 K.p.a. polegające na niepowołaniu biegłych w celu dokonania oceny czy otwarcie działalności gospodarczej w postaci atelier fryzjerskiego w lokalu nr [...] miało wpływ na warunki pożarowe, sanitarne czy pracy, podczas gdy w niniejszej sprawie pojawiły się wiadomości wymagające specjalnej wiedzy i wyłącznie osoby legitymujące się odpowiednimi kwalifikacjami (wykształceniem, uprawnieniami, doświadczeniem zawodowym) po zgromadzeniu całego materiału dowodowego w sprawie są w stanie stwierdzić i wyjaśnić, czy i ewentualnie dlaczego nastąpiła zmiana warunków pożarowych, sanitarnych i pracy po otwarciu takiej działalności;

5. prawa materialnego; tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 71a ust. 4 w zw. z art. 71a ust. 1 uPb polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu i nakazaniu skarżącemu kasacyjnie przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu nr [...]; podczas gdy wskutek braków w materiale dowodowym; w szczególności braku decyzji o pozwoleniu na budowę budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w W. jak i jakiegokolwiek dowodu na podjętą przez organy administracji publicznej choćby próbę jej zdobycia; niemożliwe jest określenie pierwotnego (projektowanego), lecz także i ostatniego legalnego sposobu użytkowania tego lokalu, która to okoliczność jest niezbędna do przesądzenia o jakiejkolwiek zmianie sposobu użytkowania;

6. prawa materialnego, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Ppsa w zw. z § 330 w zw. z § 2 ust. 1 i § 207 ust. 2 rozp. MI 2002, polegające na jego niezastosowaniu i ustaleniu, że przepisy powyższego aktu prawnego znajdują zastosowanie przy ocenie zmiany sposobu użytkowania części budynku wzniesionego na początku XX wieku, podczas gdy pobieżna tylko analiza tych przepisów prowadzi do jednoznacznego wniosku o niemożności stosowania przepisów tego rozporządzenia do budynków wzniesionych przed jego wejściem w życie (2002 r.), jeżeli nie został on uznany na podstawie odrębnych przepisów za zagrażający życiu ludzi, a przyjmując nawet zastosowanie przepisów tego rozporządzenia do budynków istniejących w dniu jego wejścia w życie, to w zakresie zmiany sposobu użytkowania § 2 tego aktu prawnego ogranicza takie zastosowanie do zmiany sposobu użytkowania całego budynku, a nie tylko jego części jaką jest lokal nr [...];

7. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 81a § 1 K.p.a. polegające na rozstrzygnięciu na niekorzyść skarżącego kasacyjnie wszelkich wątpliwości wynikających z niemożności przedstawienia przez organ administracji publicznej decyzji o pozwoleniu na budowę budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w W., w której mieści się należący do skarżącego kasacyjnie lokal nr [...], w tym w szczególności uznaniu wyłącznie funkcji mieszkalnej tego lokalu, podczas gdy zobowiązane do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego organy nadzoru niemal "na siłę" próbowały znaleźć jakikolwiek punkt odniesienia dla wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania.

Z uwagi na powyższe strona skarżąca kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temuż sądowi. Ponadto wnosi o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych zarówno za zastępstwo przed WSA w Warszawie jak i przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Jednocześnie wniesiono o przeprowadzenie rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w rozpoznawanej sprawie żaden z organów administracji publicznej nie podjął jakichkolwiek kroków, aby w aktach sprawy znalazła sią decyzja o pozwoleniu na budowę budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w W. Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie jest zatem możliwe ustalenie, jakie przeznaczenie było projektowane dla lokalu nr [...], a w konsekwencji nie można z całkowitą pewnością ocenić, czy rozpoczęcie w przedmiotowym lokalu nr [...] działalności gospodarczej polegającej na świadczeniu usług fryzjerskich stanowiło zmianę projektowanego i zatwierdzonego sposobu użytkowania lokalu.

Postanowieniem z 20 października 2020 r. NSA wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

W trakcie rozprawy strona skarżąca kasacyjnie podtrzymując zarzuty i wnioski skargi kasacyjnej podnosiła, że niewystarczające było – gdy idzie o ustalenie charakteru przedmiotowego lokalu – opieranie się wyłącznie na treści aktu notarialnego nabycia tegoż lokalu przez skarżącego. W budynku jest więcej podobnych lokali, w których prowadzona jest działalność gospodarcza.

Pełnomocnik Wspólnoty wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej wywodząc, że działalność skarżącego stanowi obciążenie dla instalacji elektrycznej nieprzystosowanej dla takiej działalności/ Lokal znajduje się w strefie wyłącznie mieszkalnej, klienci skarżącego korzystają z klatki schodowej mieszkańców, windy, działalność fryzjerska wymaga uwzględnienia obowiązku przestrzegania innych przepisów, np. sanitarnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 259) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

W ocenie Sądu skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

A. Przywołany w skardze kasacyjnej przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa stanowi jedną z podstaw uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny, gdy jej przedmiotem jest – jak w przedmiotowej sprawie – decyzja administracyjna. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa ma charakter ogólny i wynikowy, określa oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, wskazującego na jedną z przesłanek uwzględnienia skargi m. in. na decyzję administracyjną, skoro w tej sprawie skargę oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa, a nie uwzględniono jej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, powinna wskazać konkretne przepisy postępowania administracyjnego, którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji. W dalszej kolejności winna zaś przekonać sąd kasacyjny, że uchybienia wskazanych przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych – mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie z art. 174 pkt 2 Ppsa.

B. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej, sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że MWINB nie naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wojewódzki należycie przeanalizował zebrane w sprawie dowody i słusznie doszedł do wniosku, że organ odwoławczy nie popełnił błędu przyjmując, że zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie wskazywał, iż lokal nie nosił znamion lokalu mieszkalnego, a w trakcie przeprowadzonych w dniu 20 marca 2019 r. oględzin nie był użytkowany. Powyższe znajduje potwierdzenie w materiale zdjęciowym załączonym do protokołu oględzin, który dowodzi, że tylko jeden z pokoi użytkowany był na cele mieszkalne, a w pozostałych pokojach znajdowały się urządzone stanowiska fryzjerskie – fotele, umywalki, lustra, regały z artykułami fryzjerskimi. W kolejnym pokoju znajdowało się stanowisko recepcji, a także wydzielone szklanymi ściankami umywalki z fotelami. Słusznie także przyjęły organy administracyjne, że znajdujący się w budynku mieszkalnym, wielorodzinnym przy ul. [...] w Warszawie na III piętrze lokal nr [...] jest lokalem mieszkalnym, na co wskazują informacje ujawnione w treści księgi wieczystej KW nr [...]. Z zamieszczonego tam opisu lokalu wynika, że w jego skład wchodzi pięć pokoi, kuchnia, łazienka, toaleta, przedpokój, korytarz, przy czym do lokalu przynależy pomieszczenie alkowy. Z informacji ujawnionych w księdze wieczystej wynika ponadto, że P.H. nabył ten lokal mieszkalny na podstawie umowy kupna-sprzedaży zawartej w dniu 29 czerwca 2018 r. w formie aktu notarialnego Repertorium A nr [...]. Poza tym ze znajdującego się w aktach I instancji wydruku fragmentu aktualnego wykazu zabytków ujętych w gminnej ewidencji zabytków m.st. Warszawy wynika, że obiekt budowlany położony przy ul. [...] w Warszawie (o nazwie historycznej "Kamienica [...]") oznaczony jest jako dom. Wbrew temu co podnosi skarżący kasacyjnie w skardze kasacyjnej, w aspekcie treści art. 75 K.p.a. nie ma ograniczeń, aby wypis z księgi wieczystej stanowił dowód w postępowaniu administracyjnym.

Nadto, z informacji ujawnionych w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, wynika, że stałym miejscem wykonywania przez P.H. działalności gospodarczej jest lokal nr [...] przy ul. [...] w W. Ponadto na stronie internetowej www. [...], znajdują się informacje dotyczące przeniesienia działalności z ul. [...], zamieszczony jest cennik świadczonych usług oraz zespół osób świadczących usługi z zakresu fryzjerstwa i wizażu składający się z 11 osób pracujących w przedmiotowym lokalu.

Zarówno organ II instancji, jak i sąd wojewódzki należycie rozważyły zebrane dowody i trafnie uznały na ich podstawie, że niezastosowanie się do obowiązku wstrzymania użytkowania przedmiotowego lokalu mieszkalnego, skutkować musiało zastosowaniem sankcji, o której mowa w art. 71a ust. 4 uPb.

C. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej rozstrzygnięcie decyzji sformułowane jest w sposób jasny i nie ulega wątpliwości, że dotyczy ona nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego, pełniącego obecnie funkcję studia fryzjerskiego, zgodnie z przywołanym w osnowie decyzji art. 71a ust. 4 uPb. Przy czym z uzasadnienia decyzji niezbicie wynika, że powyższe podyktowane było tym, że nie zastosowano się do obowiązku wstrzymania samowolnie sposobu użytkowania ww. lokalu mieszkalnego nr [...] na cele fryzjerskie. Takie sformułowanie decyzji nie nastręcza wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia decyzji i jego wykonalności. W związku z powyższym nie można mówić o naruszeniu przez sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 9, 11 i 107 § 1 pkt 5 K.p.a.

D. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 uPb. Wskazując na ramy prawne sprawy wskazać należy, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 uPb, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 71 ust. 2 uPb).

Dokonując wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 uPb, należy odwołać się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 listopada 2015 r., II OSK 540/14, zgodnie z którym zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest podjęcie w nim takiej działalności, do której mają po prostu zastosowanie inne normy z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź dotyczące wielkości lub układu obciążeń, aniżeli normy, które miały zastosowanie względem dotychczasowego sposobu użytkowania. Za trafnością tej interpretacji przemawia sposób sformułowania przepisu, a także jego istota. Przyjęta bowiem przez ustawodawcę formuła "podjęcie działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego.." itp.) (w przeciwieństwie do formuły, np. "podjęcie działalności zwiększającej ryzyko pożarowe") wskazuje na zamierzone odwołanie się ustawodawcy do pewnych norm ("warunków"), które mogą mieć zastosowanie do nowo podjętej działalności. Należy też pamiętać, że celem reglamentacji prawa budowlanego jest zapewnienie zgodności obiektów budowlanych z przepisami (zob. art. 4 uPb). Zasadne jest zatem reglamentowanie nowego sposobu użytkowania obiektu ze względu na podjęcie działalności, do której mają zastosowanie inne (względem dotychczasowego sposobu użytkowania) normy wynikające z przepisów prawa - z reguły z zakresu bezpieczeństwa, czy techniczne. Z powyższego wynika wyraźnie, że zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności, związanej z jego użytkowaniem, wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi lub jego części, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego użytkowania (vide: wyrok NSA z 5 lutego 2020 r., II OSK 748/18, LEX nr 2798932).

W rozpatrywanej sprawie w wyniku rozpoczęcia wykorzystywania znajdującego się w budynku wielorodzinnym lokalu o funkcji mieszkalnej na cele prowadzenia w nim działalności gospodarczej związanej ze świadczeniem usług z zakresu fryzjerstwa, niewątpliwie nastąpiła zmiana w zakresie warunków bezpieczeństwa pożarowego, higieniczno-sanitarnych i pracy, co potwierdzają znajdujące się w aktach stanowiska właściwych organów z zakresu ochrony przeciwpożarowej, inspekcji sanitarnej i inspekcji pracy. Stąd też doszło do wzrostu wymagań dla tej części budynku z powodu zmiany kategorii zagrożenia ludzi ZL IV (przewidzianej dla funkcji mieszkalnej) na kategorię zagrożenia ZL III (przewidzianej dla funkcji użyteczności publicznej), zmiany warunków higieniczno-sanitarnych (zmiana funkcji lokalu mieszkalnego na cele studia fryzjerskiego wymaga uprzedniego przeprowadzenia prac dostosowawczych w zakresie przystosowania lokalu do celów użytkowych związanych z obsługą stanowisk przeznaczonych do mycia włosów), zmiany warunków bezpieczeństwa pracy (lokal, w którym znajdują się pomieszczenia pracy powinien spełniać wymagania dotyczące bezpieczeństwa i higieny pracy). Organ odwoławczy zasadnie zatem stwierdził, a sąd pierwszej instancji trafnie to zaaprobował, że zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu mieszkalnego nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej, bowiem właściciel mieszkania nie dokonał stosownego zgłoszenia w tym zakresie do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Podnoszone zaś przez stronę skarżącą kasacyjnie kwestie związane z tym, że organy administracji publicznej w swoich stanowiskach miały jedynie ogólnie odnosić się do norm i przepisów prawnych świadczących o zmianie warunków w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy oraz higieniczno-sanitarnych, bez wskazania konkretnych przepisów prawnych, są chybione, albowiem wystarczające jest już to, że z tych stanowisk jasno wynika, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 uPb. Co więcej, były to stanowiska (podkr. Sądu) właściwych organów z zakresu ochrony przeciwpożarowej oraz inspekcji pracy, zaś powołany przez stronę skarżącą w ramach tego zarzutu art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. odnosi się do decyzji administracyjnej.

E. Nie można zgodzić się też z zarzutem (pkt 4. skargi kasacyjnej), że w sprawie organy nadzoru budowlanego winny zwrócić się o wydanie opinii biegłego, który powinien ustalić, czy, i ewentualnie w jakim zakresie, doszło do zmiany warunków, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 uPb. Stanowisko Okręgowej Inspekcji Pracy w Warszawie z 8 kwietnia 2019 r. oraz pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z 26 kwietnia 2019 r. są w tej sprawie wystarczającymi dowodami organów wyspecjalizowanych. Rodzaj działalności skarżącego w przedmiotowym lokalu oraz znajdujące się w nim urządzenia, przy uwzględnieniu fachowej wiedzy organu nadzoru budowlanego, nie wymagały powołania biegłego w warunkach przedmiotowej sprawy.

F. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 71a ust. 4 w zw. z art. 71a ust. 1 uPb polegającego na jego niewłaściwym zastosowaniu i nakazaniu skarżącemu kasacyjnie przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu nr [...]. Zgodnie z art. 71a ust. 1 uPb w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia, 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części; 2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2. W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71a ust. 4 uPb).

W postępowaniu w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego niezbędne jest ustalenie, czy podjęta w obiekcie budowlanym działalność spowodowała zmianę warunków: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Konieczne zatem jest nie tyle ustalenie, jakie są aktualnie warunki prowadzonej w obiekcie budowlanym działalności i czy zgodne są one z obowiązującymi przepisami, co określenie czy zmiana sposobu użytkowania doprowadziła do zmiany wskazanych wyżej warunków. Wymaga to zestawienia warunków wcześniejszych z aktualnymi, porównania ich i określenia, czy uległy one zmianie.

Takiej kontroli dokonały organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie, a sąd wojewódzki prawidłowo zaakceptował ich ustalenia. Jak bowiem wynika z akt sprawy, skarżący nabył aktem notarialnym lokal mieszkalny nr [...] znajdujący się na 3 piętrze w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w Warszawie,. Również w księdze wieczystej KW prowadzonej dla powyższego lokalu wskazano przeznaczenie lokalu jako mieszkalne. W tym miejscu podnieść należy, że nie ma racji skarżący kasacyjnie wskazując, że brak decyzji o pozwoleniu na budowę ww. budynku powoduje brak możliwości określenia pierwotnego, lecz także i ostatniego sposobu użytkowania tego lokalu. Powyższe źródła są wystarczające dla potwierdzenia tego, że ww. lokal ma przeznaczenie mieszkalne. Tym samym nielegalna zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu mieszkalnego na studio fryzjerskie doprowadziła bezsprzecznie do zmiany warunków użytkowania tego lokalu, tj. w zakresie warunków bezpieczeństwa pożarowego, higieniczno-sanitarnych i pracy. Stąd też doszło do wzrostu wymagań dla tej części budynku z powodu zmiany kategorii zagrożenia ludzi, zmiany warunków higieniczno-sanitarnych, zmiany warunków bezpieczeństwa pracy. W takiej sytuacji, organ nadzoru budowlanego zobowiązany był wydać decyzję na podstawie art. 71a ust. 4 uPb, nie dysponując w tym zakresie uznaniem administracyjnym.

G. Wbrew zarzutowi wymienionemu w pkt 6. skargi kasacyjnej, należy przyznać rację sądowi pierwszej instancji, że zmiana sposobu użytkowania, a więc zmiana stanu prawnego lokalu, spowodowała, że zastosowanie znajdują przepisy rozp. MI 2002, tak jak miałyby zastosowanie w przypadku rozbudowy czy przebudowy budynku. Zgodnie bowiem z § 2 ust. 1 tego rozporządzenia jego przepisy stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków. Nadto, próżno szukać w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w odniesieniu do stawianego zarzutu odpowiedzi jakie – zdaniem skarżącego kasacyjnie – przepisy winny mieć zastosowanie.

H. W okolicznościach tej sprawy nie zasługiwała na uwzględnienie argumentacja skarżącego, w ramach której podnosi w skardze kasacyjnej, że z uwagi na zaistniałe w tej sprawie wątpliwości wynikające z niemożności przedstawienia przez organ administracji publicznej decyzji o pozwoleniu na budowę, w tym w szczególności uznaniu wyłącznie funkcji mieszkalnej tego lokalu, organ powinien uwzględnić dyspozycję art. 81a § 1 K.p.a. poprzez rozstrzygnięcie na korzyść skarżącego niedających się usunąć w tej sprawie wątpliwości co do stanu faktycznego. Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że przepis art. 81a § 1 K.p.a. uzupełnia zawartą w art. 7 K.p.a. zasadę prawdy obiektywnej, która zobowiązuje organ do ustalenia wszelkich okoliczności faktycznych relewantnych w sprawie w sposób niebudzący wątpliwości, zaś na gruncie tej sprawy, z przyczyn szczegółowo omówionych powyżej, brak jest podstaw do przyjęcia, że pozostały w niej niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego uzasadniające podjęcie przez organu rozstrzygnięcia opartego na treści przepisu art. 81a § 1 K.p.a. Stąd podstawa kasacyjna odwołująca się do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 81a § 1 K.p.a. nie uzasadniała uwzględnienia skargi kasacyjnej.

I. Z powyżej przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, jako niemającą usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 Ppsa.

J. Wniosek uczestnika postępowania Wspólnoty [...] w W. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego został oddalony, albowiem w przepisach Ppsa brak jest podstawy prawnej, która umożliwiałaby uwzględnienie tego wniosku uczestnika, obowiązuje w tym zakresie reguła ogólna z art. 199 Ppsa – pokrywania kosztów własnego udziału w procesie.