Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 września 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 443/20 w sprawie ze skargi W.P. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 14 lutego 2020 r. nr 102/2020 w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w sprawie nakazu wykonywania rozbiórki oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 4 września 2020 r., II SA/Kr 443/20 oddalił skargę W.P. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) z 14 lutego 2020 r., nr 102/2020, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a., a także art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: p.b., w wyniku rozpatrzenia odwołania W.P. uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) z 8 sierpnia 2019 r., nr 99/2019 i orzekł o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji MWINB z 31 maja 2016 r., nr 439/2016 oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z 22 marca 2016 r., znak SB.5160.31.2015.MG, którą PINB na podstawie art. 48 ust. 1 p.b. nakazał odwołującemu rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji mieszanej – częściowo żelbetowej, częściowo murowanej oraz drewnianej o wymiarach w rzucie ok. 18,30 m x 12,00 m, posadowionego na działkach nr ew. [...] i [...] w miejscowości K.

Skarżący W.P. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię tego przepisu na skutek uznania, że decyzja PINB z 22 marca 2016 r. nie stała się w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy bezprzedmiotowa, pomimo że skarżący utracił władztwo nad rzeczą objętą nakazem rozbiórki, co miało wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na powyższy zarzut skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącego na uzasadnionej podstawie.

Przypomnieć należy, że poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją z 14 lutego 2020 r. MWINB odmownie rozpatrzył wniosek skarżącego z 25 marca 2019 r. o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakładającej na skarżącego jako inwestora obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego usytuowanego na działkach nr ew. [...] i [...] w miejscowości K. Stwierdzając, że w stosunku do decyzji PINB objętej żądaniem zgłoszonym przez skarżącego toczyło się postępowanie odwoławcze wskutek wniesienia od niej odwołania przez stronę i została ona utrzymana w mocy decyzją z 31 maja 2016 r., MWINB dokonując korekty rozstrzygnięcia organu I instancji, które ograniczało się do odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji PINB z 22 marca 2016 r., orzekł o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji, jak i decyzji MWINB z 31 maja 2016 r., jako decyzji ostatecznej załatwiającej wskazaną sprawę w toku instancji. Podstawę prawną wydania tejże decyzji stanowi art. 162 § 1 k.p.a. Zgodnie z nim, organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony, jak też gdy została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. Wskazane postępowanie nadzwyczajne ma charakter samodzielny i u jego podstaw leży ograniczanie trwałości decyzji ostatecznych w czasie. Celem omawianej instytucji prawnej jest stworzenie procesowego mechanizmu potwierdzania (ustalania, weryfikacji) materialnego wygaszania decyzji. Chodzi w istocie o ścisłe powiązanie prawa materialnego, w tej części, w której określa ono przypadki wygaszania decyzji administracyjnej bądź też czyni decyzję bezprzedmiotową, z prawem procesowym, którego rola powinna polegać na usuwaniu z obrotu prawnego decyzji materialnie wygaszonych, ale pozostających w obiegu w swoim formalnym wymiarze (por. A. Matan, Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej, Warszawa 2020, s. 22).

Przypisanie Sądowi I instancji w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. jest nieuzasadnione, albowiem w zaskarżonym wyroku została przeprowadzona prawidłowa kontrola sprawy zainicjowanej zgłoszonym przez skarżącego wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcia nakazu rozbiórki. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że w rozpoznawanej sprawie MWINB zasadnie uznał, iż stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z 31 maja 2016 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji PINB z 22 marca 2016 r. nie nakazuje żaden przepis prawa, a równocześnie nie został zamieszczony w nakazie rozbiórki warunek, przez co wyłączną przesłanką stwierdzenia wygaśnięcia tego nakazu na wniosek skarżącego mogłoby być ustalenie, że wnioskiem została objęta decyzja bezprzedmiotowa, a przy tym przesądzenie o tym leży w interesie społecznym (interesie strony). Tymczasem, wbrew odmiennej ocenie skarżącego, również ta kwestia została w sprawie przez MWINB prawidłowo rozważona, ponieważ organ ten trafnie sprzeciwił się uznaniu, że nałożony na skarżącego nakaz rozbiórki obiektu budowlanego usytuowanego na działkach nr ew. [...] i [...] w miejscowości K. stał się bezprzedmiotowy z uwagi na wskazywaną niemożność jego spełnienia przez skarżącego.

W piśmiennictwie przyjmuje się, że celem wydania aktu administracyjnego jest spowodowanie określonych zmian w sytuacji prawnej jego adresata (adresatów) przez ukształtowanie stosunku administracyjnego, dla którego elementami charakterystycznymi będą: przedmiot, podmiot oraz obowiązki i uprawnienia stron. Prawomocność aktu administracyjnego powoduje, że zostają utrwalone skonkretyzowane aktem stosowania prawa administracyjnoprawne materialne stosunki prawne, co nadaje im moc wiążącą niezbędną do wywoływania określonych w nim skutków w obrocie prawnym. W tym kontekście bezprzedmiotowość decyzji jako warunek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji łączyć trzeba z elementami stosunku administracyjnoprawnego ukształtowanego decyzją, czyli z jego przedmiotem, podmiotami oraz treścią – uprawnieniami i obowiązkami wynikającymi z decyzji. Jeśli dochodzi do ustania któregokolwiek z podanych elementów stosunku administracyjnoprawnego, jego skutkiem jest bezprzedmiotowość decyzji (por. T. Woś, Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej – art. 162 k.p.a., PiP 1992, z. 7, s. 51).

Stanowisko wiążące w niniejszej sprawie bezprzedmiotowość nakazu rozbiórki z utratą przez skarżącego wynikającego ze stosunku obligacyjnego prawa do nieruchomości, na której został zlokalizowany samowolnie wybudowany w 2013 r. obiekt budowlany, pozostaje nieuprawnione. Skarżący wyjaśnił, że dotychczasowi właściciele nieruchomości dokonali jej zbycia, co prowadziło do wygaśnięcia umowy użyczenia z 5 lipca 2013 r., której skarżący pozostawał dotąd stroną, tym niemniej trafnie Sąd I instancji przyjął, iż okoliczność ta nie może być traktowana jako równoważna ustaniu obowiązku rozbiórki wynikającego z decyzji MWINB z 31 maja 2016 r. Wszystkie kwestie zaznaczone we wniosku strony pozostają bez znaczenia z punktu widzenia dyspozycji art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., jako że dotyczą sposobu egzekwowania (wykonywania) spornego nakazu, a nie istnienia wynikającego z niego obowiązku prawnego, który nie może w sprawie budzić jakichkolwiek wątpliwości.

W świetle art. 48 ust. 1 p.b. właściwy organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie, albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. W przypadku niezastosowania się do tego nakazu następuje wdrożenie przewidzianych przez przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r. poz. 2505) środków przymusu, które mają doprowadzić do wykonania nałożonego na zobowiązanego obowiązku. Samowola budowlana jest zdarzeniem prawnym o charakterze ciągłym. Powstaje w chwili rozpoczęcia budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę i trwa przez cały czas jej prowadzenia aż do chwili jej likwidacji. Za odrzuceniem stanowiska prezentowanego przez skarżącego przemawia regulacja zawarta w art. 52 p.b., zgodnie z którą czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48 p.b., jest obowiązany na swój koszt dokonać inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym zauważa się, że zmiany prawne, które nastąpiły po zakończeniu postępowania ostateczną decyzją o rozbiórce, nie powodują wygaśnięcia nałożonego nią obowiązku, a tym samym bezprzedmiotowości decyzji, powinny być one natomiast wzięte pod uwagę w toku postępowania egzekucyjnego, poprzez m.in. uwzględnienie przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego (por. wyrok NSA z 2 grudnia 2021 r., II OSK 96/19; wyrok NSA z 8 maja 2019 r., II OSK 1488/17; wyrok NSA z 29 listopada 2018 r., II OSK 78/17; wyrok NSA z 17 września 2013 r., II OSK 956/12). Nie cechuje się błędem w tych warunkach ta uwaga Sądu I instancji, która wskazuje na to, że wynikający z decyzji obowiązek rozbiórki nie jest obowiązkiem o charakterze osobistym związanym wyłącznie z adresatem tej decyzji. Jeżeli adresatem nakazu rozbiórki stał się inwestor z uwagi na stwierdzenie, że jakkolwiek nie pozostaje on właścicielem nieruchomości, to przysługujący mu tytuł prawny daje mu możliwość wykonania rozbiórki, przejście prawa własności nieruchomości na inną osobę powoduje, iż likwidacja samowoli budowlanej obciążą jej nowego nabywcę, jeżeli zdarzenie to skutkuje zniesieniem uprawnienia adresata decyzji do wykonania robót rozbiórkowych. To ostatnie zastrzeżenie ma związek z tym, że obowiązek rozbiórki w pierwszym rzędzie zasadniczo zawsze powinien obciążać tę osobę, która dopuściła się naruszenia prawa, samowolnie realizując obiekt budowlany niepodlegający procedurze legalizacyjnej i skierowanie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego do nowego właściciela nieruchomości zdejmowałoby odpowiedzialność za samowolę budowlaną z faktycznego sprawcy samowoli, narażając właściciela na dodatkowe i nieuzasadnione koszty (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2023 r., II OSK 151/20).

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.