Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant: starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U.L., M.L., E. A., L.L., W.W., A. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 271/22 w sprawie ze skargi U.L., M.L., E. A., L.L., W.W., A. L. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 2 grudnia 2021 r. nr 3336/2021 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego solidarnie na rzecz U.L., M.L., E. A., L.L., W.W., A. L. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2022 r. (sygn. akt I SA/Wa 271/22), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę: U.L., M. L., L.L., E. A., W.W. i A. L. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 2 grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Z motywów w/w wyroku wynikało, że umową sprzedaży, zawartą w formie aktu notarialnego z dnia 3 sierpnia 1973 r. (Rep. A-II-Nr [...]), Skarb Państwa nabył od C. L. nieruchomość położoną w [...] w dzielnicy [...], oznaczoną jako działka nr [...] w obrębie [...] /nr rej. [...]/ o powierzchni [...] m2.

Pismem z dnia 30 kwietnia 2005 r., C.L. wystąpił o zwrot części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej część dawnej działki nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...]m kw. (cyt.): "leżącej po przeciwnej stronie ulicy [...]", która jest własnością [...], na której znajduje się "parking bez trwałej lokalizacji dzierżawiony od Miasta [...] przez prywatną firmę". Jednocześnie w treści tego pisma wnioskodawca poinformował, że (cyt.): "wcześniejszą decyzją Urzędu odmówiono zwrotu przedmiotowej nieruchomości, jednakże - wobec nowego brzmienia art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - wnioskowany grunt powinien być bezsprzecznie zwrócony na rzecz byłego właściciela".

Decyzją z dnia 9 czerwca 2021 r. nr 225/2021, Starosta [...] orzekł o odmowie zwrotu na rzecz spadkobierców C. L. części wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...], Dzielnica [...] przy [...], aktualnie oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako części działek ewidencyjnych z obrębu [...]: nr [...]cz. (KW nr [...]), nr [...] cz. (KW nr [...]), nr [...] cz. (KW nr [...]), a stanowiącej część dawnej działki nr [...] z dawnego obrębu [...], pochodzącej z dawnej księgi wieczystej "[...] hip. nr [...]. dawny nr [...]" i ze zbioru dokumentów Zd. nr 6271.

Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej, na skutek odwołania wniesionego przez: L. L., W.W., A. L., E.A., M.L. i U. L., Wojewoda Mazowiecki, decyzją z dnia 2 grudnia 2021 r. uchylił decyzję Starosty [...] z dnia 9 czerwca 2021 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zaakcentował, że istota rozpoznawanej sprawy sprowadzała się do oceny, czy na przeszkodzie rozstrzygania o niniejszym wniosku, dotyczącym zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej aktualnie jako części działek o numerach ewidencyjnych: [...] z obrębu [...], nie stała norma, wynikająca z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., a formułująca jedną z przestanek nieważności decyzji administracyjnej z uwagi na naruszenie zakazu ponownego orzekania w tej samej sprawie.

Wojewoda odwołał się w tym miejscu do dołączonych do pisma Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu [...] z dnia 7 lipca 2020 r. mapy sytuacyjnej i wykazu synchronizacyjnego, wykonanych przez geodetę uprawnionego K.C. i stwierdził, że postępowanie w przedmiocie zwrotu nieruchomości nabytej od C. L. aktem notarialnym z dnia 3 sierpnia 1973 r., oznaczonej jako części działek ew. nr [...] z obrębu [...],[...], zostało zakończone prawomocną decyzją Starosty Powiatu [...] z dnia 5 września 2002 r. nr [...]. Powołana wyżej decyzja znajdowała się zaś w obrocie prawnym, a co oznaczało niedopuszczalność ponownego rozpatrywania niniejszej sprawy (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Podjęte w tym zakresie decyzje administracyjne dotknięte byłyby bowiem wadą nieważności, jako dotyczące sprawy uprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną.

Zdaniem Wojewody, zarówno sprawa zakończona decyzją Starosty Powiatu [...] z dnia 5 września 2002 r., jak i sprawa zakończona opisaną na wstępie decyzją Starosty [...] z dnia 9 czerwca 2021 r., były tożsame przedmiotowo oraz podmiotowo. Dotyczyły bowiem tej samej nieruchomości i tego samego roszczenia byłego właściciela, a następnie jego spadkobierców.

Nadto, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, dotyczącego wykładni art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Wojewoda wskazał, że w tym przypadku w pierwszej kolejności należało położyć nacisk na ustalenie, zawartej w tym przepisie, przesłanki jaką stanowił zwrot: "cel wywłaszczenia nie został zrealizowany". Dopiero bowiem na drugim etapie (i w razie niespełnienia pierwszej przesłanki) należało ustalać, czy celu nie zrealizowano (cyt.): "pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna". Dopiero więc, gdy w chwili dokonywania oceny okoliczności sprawy, cel wywłaszczenia nie został na danej nieruchomości zrealizowany, organ administracji mógł zastosować przesłanki z art. 137 ust. 1 pkt 1 lub 2 cyt. ustawy. W konsekwencji zatem zastosowania tego rodzaju wykładni prawa Wojewoda przyjął, że jeśli w chwili złożenia przez byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości wniosku o jej zwrot cel wywłaszczenia został już na niej zrealizowany, to wówczas nie było podstaw do jej zwrotu, nawet jeśli realizacja celu nastąpiła zdecydowanie później niż przed upływem 10 lat od dnia wywłaszczenia. Przyjęcie powyższego stanowiska doprowadziło w dalszej kolejności organ wojewódzki do wniosku, że treść normatywna art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami - w odniesieniu istotnym dla rozpatrywanej sprawy - na skutek nowelizacji wspomnianej ustawy (dokonanej ustawą zmieniającą, która weszła wżycie z dniem 22 września 2004 r.) i w zakresie wynikającym z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. (sygn. akt P 38/11), nie uległa zmianie. Dlatego też organ odwoławczy uznał, wbrew stanowisku strony wnioskującej, iż wejście w życie nowego brzmienia punktu 2 ustępu 1 art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie skutkowało ukształtowaniem się nowej sprawy administracyjnej na skutek złożenia nowego wniosku z dnia 30 kwietnia 2005 r. o zwrot tej samej nieruchomości.

W rezultacie więc - w ocenie Wojewody - sprawa zwrotu nieruchomości, która została rozstrzygnięta ostateczną decyzją Starosty Powiatu [...] z dnia 5 września 2002 r., jak i sprawa rozstrzygnięta opisaną na wstępie decyzją Starosty [...] dnia 9 czerwca 2021 r., były w pełni tożsame. W związku z tym, skoro ostateczna decyzja z dnia 5 września 2002 r. zachowywała powagę rzeczy osądzonej, to – jak wywodził Wojewoda - nie zachodziła prawna możliwość rozpoznania nowego wniosku z dnia 30 kwietnia 2005 r. Powyższe oznaczało zatem, że wobec wszczęcia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, postępowanie to należało umorzyć na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a.

Na wyżej przedstawioną decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 2 grudnia 2021 r. U.L., M. L., L.L., E. A., W.W. i A. L , wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucili organowi naruszenie:

1) art. 105 § 1 k.p.a. - poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy oraz błędne uznanie przez Wojewodę Mazowieckiego, że rozpatrzenie przedmiotowej sprawy jest niedopuszczalne wobec istnienia tożsamości sprawy ze sprawą administracyjną już prawomocnie zakończoną, co skutkowało niezasadnym umorzeniem postępowania w sprawie, podczas gdy w niniejszej sprawie rozpatrywanej przez Wojewodę Mazowieckiego nie zachodziła tożsamość przedmiotowa ze sprawą prawomocnie zakończoną,

2) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. -poprzez umorzenie postępowania w I instancji w całości z uwagi na występowanie jednej z przesłanek nieważności decyzji administracyjnej, to jest zakazu ponownego orzekania w tej samej sprawie, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie taka przeszkoda prawna nie zachodziła i brak było podstaw faktycznych oraz prawnych do umorzenia postępowania przez organ II instancji,

3) art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. to jest zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zobowiązującej organ odwoławczy do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, w sytuacji gdy Wojewoda Mazowiecki zaniechał merytorycznego rozpoznania sprawy w II instancji, mimo, że w sprawie nie zachodziły przeszkody w prowadzeniu postępowania administracyjnego,

4) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie, pomimo braku postaw faktycznych i prawnych do wydania takiego rozstrzygnięcia oraz pomimo nie występowania w sprawie przeszkody w postaci tożsamości sprawy ze sprawą już ostatecznie zakończoną, co skutkuje osłabieniem zaufania uczestników postępowania do organów administracji publicznej,

5) art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.), który przyznaje każdemu prawo do skutecznego środka odwoławczego do właściwego organu państwowego w sytuacji, gdy zostały naruszone prawa i wolności zawarte w ww. Konwencji,

6) art. 78 Konstytucji RP, wobec braku merytorycznego rozpoznania sprawy przez Wojewodę Mazowieckiego jako organ II instancji oraz wobec bezpodstawnego umorzenia postępowania z naruszeniem konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania, gwarantującej każdej stronie postępowania prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji,

7) art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez orzeczenie o umorzeniu postępowania w I instancji, w sytuacji gdy brak było podstaw prawnych i faktycznych do wydania takiego rozstrzygnięcia przez Wojewodę Mazowieckiego, które to orzeczenie godzi w konstytucyjną ochronę prawa własności.

Powyższym zarzutom towarzyszyła obszerna argumentacja zawarta w uzasadnieniu skarg. Wskazując zaś na nią, skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wnosił o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania – Spółdzielnia [...] z siedzibą w [...] wnosiła o oddalenie skargi.

Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie była ona zasadna.

Sąd Wojewódzki stwierdził bowiem: iż (cyt.): "Obie sprawy (tj. sprawa zakończona decyzją ostateczną Starosty Powiatu [...]z 5 września 2002 r. oraz sprawa rozstrzygnięta decyzją Starosty [...] z 9 czerwca 2021 r.) są tożsame przedmiotowo. Dotyczą bowiem tej samej nieruchomości i tego samego roszczenia byłego właściciela (a następnie jego spadkobierców) o zwrot nieruchomości, która została wywłaszczona na podstawie aktu notarialnego z 3 sierpnia 1973 r., Rep. A-II-Nr [...]. Powyższe jednoznacznie wynika z treści objętej powołanym aktem notarialnym mapy sytuacyjnej zawierającej wykaz synchronizacyjny z rozliczeniem w aktualnych działkach ewidencyjnych. Mapa ta została sporządzona przez geodetę uprawnionego P.C. w dniu 11 lutego 2020 r. (tom V, k. 59, 60 akt administracyjnych). Wobec powyższego, zawarta w skardze argumentacja, że działki objęte decyzją Starosty [...] z 9 czerwca 2021 r. to inne działki powstałe podczas podziałów geodezyjnych, stanowiąca w istocie polemikę z opracowaniem geodezyjnym sporządzonym przez uprawnionego geodetę, nie mogła mieć wpływu na prawidłowość stanowiska organu o tożsamości przedmiotowej obu spraw.

Wbrew zarzutom skargi w niniejszej sprawie zachodzi również tożsamość podmiotowa. Tego rodzaju tożsamość ma miejsce wówczas gdy sprawa dotyczy tych samych podmiotów, z zastrzeżeniem, że tożsamość podmiotowa jest zachowana, gdy prawa strony są zbywalne i dziedziczne i wejdą w nie jej następcy prawni. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Adresatem praw i obowiązków wynikających z decyzji Starosty [...] z 5 września 2002 r. był C. L., a adresatami praw i obowiązków wynikających z decyzji Starosty [...] z 6 października 2020 r. są spadkobiercy C.L., którzy po jego śmierci wstąpili w jego miejsce do toczącego się na jego wniosek postępowania. Tym samym podniesiona w skardze argumentacja o innym zakresie podmiotowym obu spraw okazała się niezasadna".

W ocenie Sądu, organ odwoławczy dokonał również prawidłowej oceny w zakresie tożsamości sprawy z uwagi na zmianę stanu prawnego w zakresie przesłanki zbędności określonej w art. 137 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. w brzmieniu obowiązującym od dnia 22 września 2004 r. i wyjaśnieniu tego zagadnienia Sąd Wojewódzki poświęcił znaczną część własnych wywodów, zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, U.L., M. L., L.L., E. A., W.W. i A. L. zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ n wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a to:

1. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z póżn. zm., dalej również jako "p.u.s.a.) - poprzez bezzasadne oddalenie skargi, podczas gdy prawidłowa ocena prawna sprawy oraz prawidłowe wykonanie przez WSA w Warszawie obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej powinny były doprowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia 2 grudnia 2021 r. (znak: [...]), zgodnie z wnioskiem skargi, a co odpowiada również zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 łit. c) p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., które błędnie nie zostały przez WSA zastosowane, mimo naruszenia przepisów prawa procesowego, jak i materialnego, jakich dopuścił się Wojewoda Mazowiecki przy wydawaniu ww. decyzji nr [...]z dnia 2 grudnia 2021 r. - poprzez bezzasadne zaniechanie merytorycznego rozpoznania sprawy i dokonania ustaleń faktycznych niezbędnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy,

2. art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 136 § 2 k.p.a., art.7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. - poprzez bezzasadne oddalenie skargi, będące skutkiem uznania prawidłowości oceny prawnej wyrażonej w decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia 2 grudnia 2021 roku oraz podzielania przez Sąd ustaleń faktycznych i oceny stanu faktycznego, dokonanych przez Wojewodę Mazowieckiego, ' przy jednoczesnym niedostrzeżeniu przez Sąd I Instancji istotnych naruszeń przepisów praiva procesowego przy wydawaniu decyzji przez Wojewodę Mazowieckiego polegających na tym, że:

(a) nie został dopełniony obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, gdyż Wojewoda Mazowiecki zaniechał precyzyjnego ustalenia, czy w chwili złożenia przez C. L. wniosku o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości z dnia 30 kwietnia 2005 r., cel wywłaszczenia został już zrealizowany na całej powierzchni nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, czy tylko na jej części, mimo, że Skarżący w toku całego postępowania podnosili szereg zastrzeżeń i zarzutów właśnie co do spełnienia się tej kluczowej dla rozpoznania sprawy przesłanki,

(b) nie zostało przeprowadzone przez Wojewodę Mazowieckiego prawidłowe i wnikliwe postępowanie dowodowe w zakresie ustalenia kiedy nastąpiła realizacja celu wywłaszczenia, a jeśli nastąpiła to na jakim dokładnie obszarze nieruchomości i w jaki sposób został zrealizowany cel wywłaszczenia w odniesieniu do poszczególnych fragmentów wywłaszczonej nieruchomości C.L., a mimo to WSA podzielił arbitralne ustalenia Wojewody Mazowieckiego o zrealizowaniu celu wywłaszczenia na całej nieruchomości objętej wnioskiem zwrotowym i to przed nowelizacją z dnia 22 września 2004 r. -

skutkiem czego była nieprawidłowa ocena prawna Sądu wskazująca na nieistotność dla niniejszej sprawy zmiany przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami przyjętej w 2004 r. i ustanowienia nowych przesłanek z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., podczas gdy Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdza, organ administracji (sąd administracyjny) stosuje przesłankę prawną z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w przypadku ustalenia, że w dniu złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości cel wywłaszczenia nie został zrealizowany

toteż wobec błędnych i nieprecyzyjnych ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie przez organy administracji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie był uprawniony do uznania, że w niniejszej sprawie zachodziła tożsamość przedmiotowa sprawy rozstrzyganej, ze sprawą już ostatecznie zakończoną, a wobec braku podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego zasadnym było uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] oraz nałożeniem na organ obowiązku prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co uzasadnia postawienie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., który błędnie nie został przez WSA w Warszawie zastosowany; a także odpowiada zarzutowi naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. poprzez nienależyte wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej,

Przedmiotowe naruszenia przepisów prawa procesowego miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby WSA w Warszawie dostrzegł zaniechania Wojewody Mazowieckiego w zakresie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, uznałby że Wojewoda Mazowiecki bezzasadnie odstąpił od merytorycznego rozpoznania sprawy, wydając wadliwą decyzję w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie.

3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. - poprzez oddalenie przez WSA w Warszawie skargi przy jednoczesnym braku wszechstronnej i pogłębionej analizy przez Sąd I Instancji zgromadzonego materiału dowodowego, skutkujące błędnymi ustaleniami faktycznymi polegającymi na:

a) bezrefleksyjnym powieleniu przez WSA w Warszawie wątpliwych ustaleń faktycznych decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia 2 grudnia 2021r., które w zakresie ustalenia realizacji celu wywłaszczenia na całej wywłaszczonej nieruchomości C. L. były arbitralne, a przy tym sprowadzały się do powielenia ustaleń faktycznych zawartych w decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia 5 września 2002 r., które nie powinny posłużyć jako podstawa faktyczna decyzji Wojewody Mazowieckiego, zobowiązanego do wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego sprawy w dacie złożenia wniosku o zwrot, to jest w dniu 30 kwietnia 2005 r.:

b) bezpodstawnym i nie popartym wszechstronną analizą materiału dowodowego ustaleniu przez WSA w Warszawie, że ustalenia faktyczne zawarte w decyzji Wojewody Mazowieckiego są w pełni prawidłowe oraz, że nie budzi wątpliwości realizacja celu wywłaszczenia na całości nieruchomości objętej wnioskiem C.L. o zwrot,

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. - poprzez powierzchowne i lakoniczne odniesienie się przez WSA w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów skargi dotyczących braków przy ustalaniu przez Wojewodę Mazowieckiego stanu faktycznego sprawy, podczas gdy, jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym pod sygn. akt I OSK 249/07 wyroku z 23 czerwca 2008 r.: "zobowiązanie sądu administracyjnego do rozstrzygnięcia sprany w jej granicach, a nie tylko w ramach sformułowanych zarzutów wniosków skargi wskazuje, czy sąd ten obowiązany jest szczególnie skrupulatnie ocenić zarzuty skargi, co na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. wymaga odzwierciedlenia tej oceny w sporządzonym przez niego uzasadnieniu wyroku, a uchybienie temu obowiązkowi stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy",

5. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. - poprzez oddalenie przez WSA w Warszawie skargi wynikające z bezzasadnego uznania, że w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy niedopuszczalne było merytoryczne rozpoznanie sprawy przez Wojewodę Mazowieckiego, wobec istnienia tożsamości sprawy ze sprawą administracyjną już ostatecznie rozstrzygnięta, podczas gdy w niniejszej sprawie nie zachodziła prawna przeszkoda uniemożliwiająca rozpoznanie wniosku C. L. z dnia 30 kwietnia 2005 r.. powodująca bezprzedmiotowość postępowania;

II. prawa materialnego, poprzez ich niewłaściwą wykładnię oraz niewłaściwie zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a mianowicie:

1. art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm. dalej też jako "u.g.n.") - poprzez błędną wykładnię tego przepisu i jego niezastosowanie w sprawie, wynikające z przyjęcia przez WSA w Warszawie, że przepis ten w stanie faktycznym sprawy, w brzmieniu nadanym mu przez ustawę z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492 z późn. zm. "dalej też jako "nowelizacja, u.g.n. z 2004 r.) nie zawierał nowej treści normatywnej względem art. 137 u.g.n. stanowiącego podstawę prawną decyzji Starosty Powiatu [...] nr [...], podczas gdy bezsprzecznym jest, że przepis ten kreował nowe przesłanki materialnoprawne rozstrzygnięcia, które powinny zostać uwzględnione przez Wojewodę Mazowieckiego i WSA w Warszawie przy wydawaniu rozstrzygnięć, a które to przesłanki uniemożliwiały uznanie tożsamości stanu prawnego obowiązującego w dacie decyzji Starosty Powiatu [...] nr [...] z dnia 5 września 2002 r. ze stanem prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji Starosty [...] numer [...]z dnia 9 czerwca 2021 r. (znak: [...]),

2. art. 1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 roku Protokołu Nr 1 ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 roku (Dz.U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175) do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) - poprzez pozbawienie Skarżących kasacyjnie prawnie uzasadnionego oczekiwania uzyskania efektywnego korzystania z nieruchomości, będącej własnością ich spadkodawcy, objętej wnioskiem o zwrot (por, uzasadnienie decyzji Europejskiego Trybunatu Praw Człowieka z dnia 27 stycznia 2000 r., nr 33752/96, UEX nr 41130, orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 23 listopada 2000 roku w sprawie nr 25701/94 - Case of the Fomer King of Greece and Others vs. Greece — dostępne na stronie internetowej Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasbourgu — www.echrcoe.int, w którym Trybunał stwierdził, je dokonane w latach 60-tych XX wieku wywłaszczenie byłego króla Grecji z jego majątku prywatnego bez odszkodowania jest niezgodne z normami międzynarodowymi i narusza podstawowe prawa obywatelskie; tak samo Trybunał w Strasbourgu w orzeczeniu z lutego 2001 roku w sprawie Dan Brumarescu vs. Rumunia),

3. art. 31 ust. 3 w zw. z art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP - poprzez niesłuszne i niezgodne z tzw. zasadą proporcjonalności uznanie przez Sąd I instancji prawidłowego rozpoznania sprawy przez Wojewodę Mazowieckiego i zachodzenia w podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego, podczas zaskarżone rozstrzygnięcie de facto odbiera Skarżącym kasacyjnie możliwość skutecznego dochodzenia przysługujących im roszczeń, stanowiąc naruszenie słusznego interesu stron

i pozbawiając Skarżących kasacyjnie gwarantowanych im Konstytucją RP praw

i wolności, w tym prawa własności czy prawa do słusznego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość,

4. art. 78 Konstytucji RP, wobec zaakceptowania przez WSA w Warszawie braku pełnego i wszechstronnego rozpoznania sprawy przez Wojewodę Mazowieckiego oraz braku wnikliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również wobec uznania przez Sąd prawidłowości umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie, które miało miejsce z naruszeniem konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania, gwarantującej każdej stronie postępowania prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji,

5. art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP - poprzez uznanie przez WSA w Warszawie prawidłowości umorzenia postępowania w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy brak było podstaw prawnych i faktycznych do wydania takiego rozstrzygnięcia przez Wojewodę Mazowieckiego, które to orzeczenie godzi w konstytucyjną ochronę prawa własności.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Ponadto skarżący wnosili o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

W piśmie procesowym z dnia 4 września 2022 r. uczestniczka postępowania – Spółdzielnia [...] w [...] wnosiła o oddalenie skargi kasacyjnej wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. Oświadczyła przy tym, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2024, poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych.

Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego i istotnym naruszeniu przepisów postępowania.

W ocenie składu orzekającego, zarzut oparty na przepisie art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. należało uznać za uzasadniony.

Przedmiotowa sprawa, jak wyjaśniono to na wstępie, dotyczyła wniosku C. L. z dnia 30 kwietnia 2005 r. o zwrot części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej część dawnej działki nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m kw., (cyt.): "leżącej po przeciwnej stronie ulicy [...]", która jest własnością [...], na której znajduje się "parking bez trwałej lokalizacji dzierżawiony od Miasta [...] przez prywatną firmę". Powyższe żądanie wiązało się bowiem z faktem, iż umową sprzedaży, zawartą w formie aktu notarialnego z dnia 3 sierpnia 1973 r. (Rep. A-II-Nr [...]) – Skarb Państwa nabył - w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) - od C. L. nieruchomość położoną w [...] w Dzielnicy [...], oznaczoną jako działka nr [...] w obrębie [...]/nr rej. [...]/ o powierzchni [...] m2. Istotne przy tym było, że powyższy wniosek zwrotowy nie był pierwszym i jedynym tego rodzaju wnioskiem składanym przez byłego właściciela nieruchomości wywłaszczonej oraz, iż w związku z tym zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca (decyzja Starosty [...] z dnia 9 czerwca 2021 r.) nie były jedynymi rozstrzygnięciami dotyczącymi zwrotu części dawnej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w obrębie [...] /nr rej. [...] o powierzchni [...] m2.

Ponadto, z uwagi na fakt, że Wojewoda Mazowiecki, decyzją z dnia 2 grudnia 2021 r. nr [...], uchylił merytoryczną decyzję Starosty [...] z dnia 9 czerwca 2020 r. i orzekł o umorzeniu postępowania pierwszej instancji ( gdyż uznał, że decyzja Starosty została wydana w warunkach naruszających zasadę powagi rzeczy osądzonej) w zaistniałej sytuacji przedmiotem oceny winno być przede wszystkim zbadanie, czy stanowisko organu wojewódzkiego o konieczności umorzenia postępowania, wszczętego w/w wnioskiem, było istotnie uprawnione.

W sprawie nie było sporne, że na powyższy pogląd Wojewody składało się uznanie, iż w analizowanym przypadku zachodziła tożsamość przedmiotowa i podmiotowa obecnie prowadzonego postępowania (które w pierwszej instancji kończyła decyzja Starosty [...] z dnia 9 czerwca 2021 r.) z postępowaniem zakończonym decyzją Starosty Powiatu [...] z dnia 5 września 2002 r. nr [...] o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej część dawnej działki nr [...] z dawnego obrębu [...], oznaczonej jako części działek ew. nr [...] z obrębu [...], części działek ew. nr [...] z obrębu [...] oraz część działki ew. nr [...] z obrębu [...]. Ponadto, zdaniem Wojewody, oba w/w postępowania toczyły się także - w realiach rozpoznawanej sprawy - w warunkach tożsamości stanu prawnego, mimo późniejszej nowelizacji art. 137 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w zakresie przesłanki zbędności), a która weszła w życie dnia 22 września 2004 r.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Wojewody, Sąd Wojewódzki – jak wyżej to nadmieniono - przyjął, że skarga, wniesiona na tę decyzję przez skarżących, nie była zasadna ponieważ (cyt.): " Wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, jak również stanowisku organu I instancji, nie jest dopuszczalne ponowne prowadzenie postępowania, które zmierzałoby do powtórnej oceny możliwości zwrotu nieruchomości". Sąd Wojewódzki uznał bowiem, że (cyt.): "Obie sprawy (tj. sprawa zakończona decyzją ostateczną Starosty Powiatu [...] z 5 września 2002 r. oraz sprawa rozstrzygnięta decyzją Starosty [...] z 9 czerwca 2021 r.) są tożsame przedmiotowo. Dotyczą bowiem tej samej nieruchomości i tego samego roszczenia byłego właściciela (a następnie jego spadkobierców) o zwrot nieruchomości, która została wywłaszczona na podstawie aktu notarialnego z 3 sierpnia 1973 r., Rep. A-II-Nr [...]. Powyższe jednoznacznie wynika z treści objętej powołanym aktem notarialnym mapy sytuacyjnej zawierającej wykaz synchronizacyjny z rozliczeniem w aktualnych działkach ewidencyjnych. Mapa ta została sporządzona przez geodetę uprawnionego P.C. w dniu 11 lutego 2020 r. (tom V, k. 59, 60 akt administracyjnych). Wobec powyższego, zawarta w skardze argumentacja, że działki objęte decyzją Starosty [...] z 9 czerwca 2021 r. to inne działki powstałe podczas podziałów geodezyjnych, stanowiąca w istocie polemikę z opracowaniem geodezyjnym sporządzonym przez uprawnionego geodetę, nie mogła mieć wpływu na prawidłowość stanowiska organu o tożsamości przedmiotowej obu spraw".

W związku z powyższym skład orzekający pragnie zauważyć, że zgodnie z treścią art. 141 § 1 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Po myśli zaś art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Tymczasem, jak wynika z treści zaskarżonego wyroku, Sąd Wojewódzki znaczną część, zawartych w nim własnych ocen i wniosków, poświęcił głównie wyjaśnieniu zagadnień prawnych, w tym zwłaszcza kwestii tożsamości spraw pomimo zaistnienia, wspomnianej wyżej zmiany treści art. 137 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie jednak praktycznie nie wyjaśnił, dlaczego uznał, że pogląd organu wojewódzkiego o tożsamości przedmiotowej obecnie prowadzonego postępowania z postępowaniem zakończonym decyzją Starosty Powiatu [...] z dnia 5 września 2002 r. nr [...], uznał za uzasadniony.

Jak wynika z wyżej zacytowanej wypowiedzi Sądu I instancji, do takiego wniosku Sąd Wojewódzki doszedł bo stwierdził, że (cyt.): "nie jest dopuszczalne ponowne prowadzenie postępowania, które zmierzałoby do powtórnej oceny możliwości zwrotu nieruchomości", jednakże w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie wyjaśnił dlaczego uznał, iż w analizowanej sytuacji taki stan faktyczny miał istotnie miejsce. W omawianym bowiem zakresie Sąd praktycznie powtórzył tylko to, na co wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wojewódzki. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał bowiem jedynie, że tożsamość prowadzonego postępowania z postępowaniem zakończonym decyzją Starosty Powiatu [...] z dnia 5 września 2002 r. (cyt.): "jednoznacznie wynika z treści objętej powołanym aktem notarialnym mapy sytuacyjnej zawierającej wykaz synchronizacyjny z rozliczeniem w aktualnych działkach ewidencyjnych. Mapa ta została sporządzona przez geodetę uprawnionego P.C.w dniu 11 lutego 2020 r. (tom V, k. 59, 60 akt administracyjnych)".

Biorąc powyższe pod uwagę, skład orzekający pragnie w tym miejscu zauważyć, że: po pierwsze, nie bardzo wiadomo, jaki akt notarialny, który (jak twierdził Sąd) obejmował mapę sytuacyjną miał w tym przypadku na myśli Sąd Wojewódzki a po drugie, nawet, jeśli wspomnianą mapę utożsamić z mapą sytuacyjną, sporządzoną przez geodetę uprawnionego P.C. w dniu 11 lutego 2020 r. to trudno uznać, że powyższa wypowiedź zawierała rzetelne wyjaśnienie spornego w tym przypadku zagadnienia.

Podkreślić bowiem w tym miejscu wypada, że skarżący podnosili, iż wspomniany wyżej wykaz synchroniczny jedynie potwierdzał, że działki, objęte decyzją Starosty Powiatu [...] z dnia 5 września 2002 r. oraz decyzją Starosty [...] z dnia 9 czerwca 2021 r. pochodziły z dawnej działki nr [...] (wykazanej w dawnej księdze wieczystej "[...] hip. nr [...], dawny nr [...]" i ze zbioru dokumentów Zd nr 6271), ale wiadomym było, że wywłaszczona nieruchomość, stanowiąca dawniej własność C. L., obejmowała zdecydowanie większy obszar (pow. [...]ha) aniżeli łączny obszar działek objętych czy to decyzją Starosty Powiatu [...] z dnia 5 września 2002 r., czy to decyzją Starosty [...] z dnia 9 czerwca 2021 r. Stąd brak było pewności, że ww. decyzje administracyjne obejmowały ściśle określony, identyczny przedmiotowo obszar dawnej nieruchomości wywłaszczonej (identyczne części dawnej działki nr [...] z obrębu [...]). Powyższe zaś nabierało dodatkowego jeszcze znaczenia w sytuacji, w której wnioski C. L., inicjujące ww. dwa postępowania administracyjne, czyli wniosek o zwrot z dnia 15 kwietnia 2002 r. oraz wniosek o zwrot z dnia 30 kwietnia 2005 r. nie określały precyzyjnie, jakich konkretnie działek ewidencyjnych (części dawnej nieruchomości) dotyczyły. Oba przy tym wnioski określały ich przedmiot w sposób jedynie opisowy bez precyzyjnego wskazania numerów działek ewidencyjnych objętych tymi wnioskami. Jednocześnie decyzja Starosty Powiatu [...] z dnia 5 września 2002 r. i decyzja Starosty [...] z dnia 9 czerwca 2021 r. nie wymieniały takich samych numerów działek ewidencyjnych. Decyzja Starosty [...] z dnia 9 czerwca 2021 r. dotyczyła części działek ewidencyjnych o numerach: [...]cz., [...]cz. i [...] cz. natomiast w decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia 5 września 2002 r. orzeczono odnośnie zwrotu: części działek ewidencyjnych o numerach: [...] z obrębu rębu [...].

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślano też, że operat autorstwa geodety uprawnionego – P. C.nie wyjaśniał, skąd wzięła się działka nr [...] i w jakiej pozostawała ona relacji względem dawnych działek ewidencyjnych o numerach: [...] z obrębu [...] (wymienionych w decyzji Starosty nr [...]). Nie wiadomo także co się stało z działką nr [...] i nr [...]. W rezultacie więc skarżący zwracali uwagę, że jest rzeczą prawdopodobną, iż działki nr [...]oraz [...]stanowiły różne działki, powstałe na skutek podziałów geodezyjnych.

Z tej przyczyny skarżący podnosili, iż zaskarżony wyrok został wydany bez wnikliwej analizy zgromadzonego materiału dowodowego i z tym poglądem zgadza się skład orzekający. Przy takim bowiem zróżnicowaniu treści decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia 5 września 2002 r. i decyzji Starosty [...] z dnia 9 czerwca 2021 r. samo praktycznie jedynie powołanie się na istnienie mapy sytuacyjnej, zawierającej wykaz synchronizacyjny a sporządzonej przez geodetę P.C. dniu 11 lutego 2020 r., nie mogło być uznane za wyjaśnienie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wprawdzie skarga, wniesiona do Sądu Wojewódzkiego, nie zawierała tak szczegółowo wyartykułowanej argumentacji, jaka została przedstawione w skardze kasacyjnej, tym niemniej, skoro Sąd Wojewódzki nie był związany zarzutami zawartymi w skardze, to powyższy brak wszechstronnego wyjaśnienia przedmiotowej sprawy, dowodził także istotnego naruszenia przez zaskarżony wyrok art. 134 § 1 p.p.s.a.

W tej sytuacji skład orzekający – jak wyżej wspomniano - uznał, że skarga kasacyjna w zakresie art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. okazała się uzasadniona a to oznaczało, że w takiej sytuacji ocenę pozostałych zarzutów - na tym etapie sprawy – należało uznać za co najmniej przedwczesną.

Ponownie rozpoznając skargę wniesioną w tej sprawie, Sąd Wojewódzki winien dokładnie uzasadnić swoje stanowisko, zwracając przy tym szczególną uwagę na wyjaśnienie, występującego w zaskarżonej decyzji poglądu o tożsamości przedmiotowej niniejszego postępowania z postępowaniem zakończonym decyzją Starosty Powiatu [...] z dnia 5 września 2002 r. .

Oceniając pod w/w kątem zaskarżoną decyzję, Sąd jednocześnie odniesie się także do stanowiska skarżących, dotyczącego braku tożsamości obu w/w postępowań z uwagi na brak tożsamości wszystkich stron, które w tych postępowaniach brały udział. Skarżący podkreślali bowiem, że o ile istotnie adresatem praw i obowiązków, wynikających z decyzji Starosty [...] z dnia 5 września 2002 r., był: C. L., a adresatami praw i obowiązków wynikających z decyzji Starosty [...] z dnia 9 czerwca 2021 r. – byli jego spadkobiercy, o tyle krąg pozostałych uczestników obu postępowań był już różny.

Z tych powodów zatem, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na art. 203 pkt 1 p.p.s.a.