II GSK 706/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-06-27	
Data wpływu	2024-04-05	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Joanna Kabat-Rembelska
Wojciech Kręcisz /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Sawczuk	
Symbol z opisem	6037 Transport drogowy i przewozy	
Hasła tematyczne	Kara administracyjna	
Sygn. powiązane	III SA/Lu 402/23	
Skarżony organ	Dyrektor Izby Administracji Skarbowej	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 1634; art. 3 § 1 i § 2 pkt 2, art. 141 § 4, art. 134 § 1, art. 133 § 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 nr 0 poz 1857; art. 22 ust. 3, art. 22 ust. 2a; Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant asystent sędziego Paweł Cholewski po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 listopada 2023 r. sygn. akt III SA/Lu 402/23 w sprawie ze skargi G. Sp. z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie z dnia 31 maja 2023 r. nr 0601-IGC.4823.11.2023 w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków wynikających z ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję, 3. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie na rzecz G. Sp. z o.o. w W. 4300 (cztery tysiące trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 listopada 2023 r., sygn. akt III SA/Lu 402/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę G. Sp. z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie z dnia 31 maja 2023 r., nr 0601-IGC.4823.11.2023, w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 12 stycznia 2021 r. funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej przeprowadzili w Worońcu kontrolę pojazdu marki Renault o nr rej. [...] wraz z naczepą o nr rej. [...], przewożącego 32.000 litrów oleju napędowego na podstawie zgłoszenia przewozu [...] z dnia 12 stycznia 2021 r. Podmiotem wysyłającym była firma P. Spółka Akcyjna w W. Przewoźnikiem i podmiotem odbierającym była G. Sp. j. w W.

W wyniku kontroli ww. zgłoszenia i dokumentów towarzyszących transportowi stwierdzono brak danych lokalizatora GPS o numerze [...] przypisanego do obsługiwanego zgłoszenia. O zaistniałej sytuacji zawiadomiono kierowcę, który zainstalował zapasowy lokalizator o nr [...], co odnotowano w korekcie zgłoszenia. Nowy lokalizator wskazywał poprawną lokalizację, wobec czego zezwolono na kontynuowanie transportu. Kontrolę udokumentowano w protokole kontroli nr MKR2021010868 z dnia 12 stycznia 2021 r.

W związku ze stwierdzonym naruszeniem organ I instancji w ramach czynności wyjaśniających ustalił, że urządzenie ZSL nr [...] zostało przypisane do ww. zgłoszenia SENT z dnia 12 stycznia 2021 r. o godz. 10:24, jako lokalizator podstawowy i nie przekazywało do systemu SENT GEO danych globalizacyjnych w okresie realizacji ww. zgłoszenia. Natomiast lokalizator o nr [...] został przypisany do tego zgłoszenia jako zapasowy 12 stycznia 2021 r. o godz. 16:56 i rozpoczął przekazywanie danych do systemu w tym samym dniu o godz. 17:05.

Decyzją z dnia 3 grudnia 2021 r. organ I instancji nałożył więc na stronę skarżącą karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za niedopełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 10a ust. 1 ustawy SENT w zgłoszeniu przewozu nr [...] z dnia 12 stycznia 2021 r.

Spółka wniosła odwołanie od powyższej decyzji.

Postanowieniem z dnia 28 stycznia 2022 r. organ II instancji stwierdził niedopuszczalność odwołania. W ocenie organu odwoławczego prowadzenie postępowania i doręczenie decyzji stronie zamiast reprezentującemu ją pełnomocnikowi spowodowało, że decyzja organu I instancji z dnia 3 grudnia 2021 r., jako wadliwie doręczona, nie weszła do obrotu prawnego.

Postanowieniem z dnia 28 marca 2022 r. organ ponownie wszczął z urzędu wobec skarżącej postępowanie i decyzją z dnia 1 sierpnia 2022 r. (ponownie) nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za niedopełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 10a ust. 1 ustawy SENT.

Po rozpatrzeniu wniesionego przez stronę odwołania, decyzją z dnia 3 października 2022 r., Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W wyniku rozpoznania wniesionej przez skarżącą skargi na wymienioną decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 12 stycznia 2023 r., sygn. akt III SA/Lu 539/22, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Naczelnika Lubelskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Białej Podlaskiej z dnia 1 sierpnia 2022 r., uchylił postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie z dnia 28 stycznia 2022 r. nr 0601-IGC.48.264.2021 oraz postanowienie Naczelnika Lubelskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Białej Podlaskiej z dnia 28 marca 2022 r. o wszczęciu postępowania.

Następnie, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia 28 lutego 2023 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia 3 grudnia 2021 r.

W relacji do treść art. 10a ust. 1 ustawy SENT wyjaśnił, że jakkolwiek podmiot wysyłający dokonał zgłoszenia przewozu towaru w systemie SENT, to jednak w trakcie kontroli pojazdu stwierdzono brak danych z lokalizatora GPS o numerze [...] przypisanego do obsługiwanego urządzenia. O zaistniałej sytuacji zawiadomiono kierowcę, który powziął próby rozwiązania problemu. Po dłuższym czasie kierowca zainstalował zapasowy lokalizator o nr [...], co odnotowano w korekcie zgłoszenia. Ustalono następnie, że nowy lokalizator wskazuje poprawną lokalizację, czyli parking w Worońcu. W związku z powyższym zezwolono na kontynuowanie transportu, zaś w uwagach do protokołu kierowca wyjaśnił, że rozpoczął przewóz w M. o godz. 11:32., a sam przewóz trwał ok. 50 minut.

Organ odwoławczy podniósł również, że z notatki służbowej z dnia 28 stycznia 2021 r. wynika, że w momencie zatrzymania pojazdu do kontroli, lokalizator nr [...] umieszczony w kontrolowanym pojeździe nie był widoczny w dostępnych systemach monitorowania lokalizacji pojazdu (sent, geo-sent). Kierowca w toku kontroli oświadczył, że w kabinie kontrolowanego pojazdu znajduje się urządzenie do śledzenia lokalizacji przez aplikacje wykorzystywane do celów przewozu SENT, jednak nie posiada informacji, w którym miejscu ono się znajduje. Kierowca okazał telefon z zainstalowaną aplikacją, która według jego wiedzy miała współpracować wraz z zainstalowanym na stałe w pojeździe lokalizatorem GPS i wyjaśnił, że komunikaty wyświetlane w aplikacji wskazywały na prawidłowe działanie systemu, a wskazany w aplikacji "pasek" wyświetlał się w kolorze zielonym, co wskazywało poprawne działanie aplikacji. Dodatkowo, na telefonie kierowcy znacznik lokalizacji pojazdu (ikona) wskazywał aktualną pozycję pojazdu na mapie.

W odpowiedzi na zapytanie organu, Departament Zwalczania Przestępczości Ekonomicznej Ministerstwa Finansów poinformował pismem z dnia 14 kwietnia 2021 r., że urządzenie ZSL nr [...] zostało przypisane do zgłoszenia SENT o godz. 10:24, jako lokalizator podstawowy i nie przekazywało do systemu SENT GEO danych geolokalizacyjnych w okresie realizacji ww. zgłoszenia. Lokalizator [...] został zaś przypisany do zgłoszenia jako zapasowy o godz. 16:56 i rozpoczął przekazywanie danych do systemu w tym samym dniu o godz. 17:05, a zakończył 13 stycznia 2021 r. o godz. 17:00. W dniu 13 stycznia 2021 r. w godz. 12:22-14:05 została odnotowana ponad godzinna przerwa w przekazywaniu danych pomiędzy wskazanymi w tej informacji lokalizacjami oddalonymi od siebie odcinkiem drogowym o długości ok. 40 km., a ponadto, że od dnia 12 stycznia 2021 r. do dnia 13 stycznia 2021 r. nie odnotowano wadliwego działania systemu SENT GEO, które mogłoby wpłynąć na przyjmowanie danych od operatorów ZSL lub lokalizatorów Mobilnych Aplikacji Kierowcy.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie wyjaśnił również, że przepisy ustawy SENT wymagają, aby do zgłoszenia podany był prawidłowy numer lokalizatora oraz aby przewoźnik zapewnił przesyłanie aktualnych danych geolokalizacyjnych podczas trwania przewozu. Obowiązek przewoźnika nie ogranicza się jedynie do wyposażenia pojazdu w lokalizator, ale przede wszystkim dotyczy nadzoru nad wykonywanym transportem. Zgłaszanie do rejestru niepełnych danych, a w szczególności nie podanie danych geolokalizacyjnych nie pozwala – zdaniem organu – na skuteczne typowanie do kontroli drogowych, przeprowadzania kontroli i uniemożliwia nadzór nad towarami "wrażliwymi".

Odwołując się do Instrukcji rejestracji usługi ZSL, urządzeń GPS i wypełniania zgłoszeń przewozu w zakresie modułu SENT-GEO oraz Instrukcji użytkownika – podłączenie urządzeń ZSL do SENT GEO podniósł, że niezastosowanie się do powyższych reguł powoduje niedopełnienie obowiązku wynikającego z art. 10a ustawy SENT, zaś okoliczność, że w trakcie kontroli kierowca podjął próbę rozwiązania problemu nie zwalnia przewoźnika z odpowiedzialności, albowiem od chwili rozpoczęcia przewozu o godz. 11:32 do rozpoczęcia kontroli o godz. 12:30 lokalizator podstawowy wskazany w zgłoszeniu SENT nie przekazywał danych do systemu, zaś przepis art. 10c ustawy SENT nie zwalnia przewoźnika od odpowiedzialności za brak przekazywania danych geolokalizacyjnych pojazdu w sytuacji trwającej krócej niż godzinę niesprawności lokalizatora albo zewnętrznego systemu lokalizacji.

Dyrektor Izby Administracji w Lublinie stwierdził, że nie ma podstaw do odstąpienia od nałożenia na stronę kary pieniężnej, ani z uwagi na ważny interes przewoźnika, ani interes publiczny. W trakcie prowadzonego postępowania strona nie wykazała, że uiszczenie nałożonej kary pieniężnej w kwocie 10.000 zł doprowadziłoby do zagrożenia egzystencji prowadzonej przez nią firmy oraz zagrażałoby bytowi strony. Pomimo wezwania organu strona nie wskazała i nie udokumentowała ważnego interesu przewoźnika. Spółka nie przesłała jakichkolwiek dokumentów potwierdzających fakt, że istniała groźba utraty płynności finansowej, brak możliwości regulowania zobowiązań, czy znaczne zadłużenie. Strona nie posiada zaległości w opłacaniu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, ani też zaległości podatkowych, zatrudnia pracowników i terminowo opłaca składki. Naczelnik Lubelskiego Urzędu Skarbowego w Białej Podlaskiej nie udzielał spółce pomocy de minimis, ani pomocy publicznej. W ciągu ostatnich 5 lat (do dnia 31 grudnia 2020 r.) nie było prowadzone wobec spółki postępowanie egzekucyjne. W okresie od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia 8 kwietnia 2022 r. spółka była beneficjentem pomocy publicznej o wartości brutto 20 628,85 zł (4 604,12 euro). Zdaniem organ, zgromadzone dokumenty nie wskazują na to, aby spółka mogła być postawiona w stan likwidacji, a nałożona kary pieniężnej, aby zagroziła płynności finansowej.

Organ odwoławczy podniósł także, że w interesie publicznym jest, aby każdy przedsiębiorca przestrzegał przepisów prawa. W sytuacji takiej, jak w rozpatrywanej sprawie, przewoźnik mając dostęp do strony internetowej [...] i możliwość sprawdzenia działania lokalizatora, jednak nie zareagował. Nie również znaczenia, czy stwierdzone naruszenie miało czy też nie miało wpływu na dochody Skarbu Państwa.

Organ odwoławczy wyjaśnił również, że w rozpatrywanej sprawie nie ma zastosowania art. 165b § 1 ustawy – Ordynacja podatkowa.

Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że jest ona zgodna z prawem, a skarga skarżącej spółki podlega oddaleniu.

W ocenie Sądu I instancji, organy zasadnie uznały, że skarżący nie dopełnił ciążącego na nim – a wynikającego z art. 10a ust. 1 ustawy SENT – obowiązku zapewnienia przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego zgłoszeniem na całej trasie przewozu towaru objętego zgłoszeniem.

Z protokołu kontroli, zgłoszonych przez kierowcę uwag do protokołu oraz sporządzonej przez kontrolującego notatki urzędowej wynika, że w dniu 12 stycznia 2021 r. urządzenie ZSL nr [...] zostało przypisane do zgłoszenia [...] z dnia 12 stycznia 2021 r. o godz. 10:24 jako lokalizator podstawowy. W toku kontroli funkcjonariusze stwierdzili, że lokalizator GPS przypisany do obsługiwanego zgłoszenia nie był widoczny w dostępnych systemach monitorowania lokalizacji pojazdu (sent, geo-sent), co oznacza, że nie przesyłał danych geolokalizacyjnych, o czym poinformowano skarżącą. Kierowca podjął próby rozwiązania stwierdzonego problemu, jednak ostatecznie zainstalował zapasowy lokalizator o nr [...], co odnotowano w korekcie zgłoszenia. Zapasowy lokalizator został przypisany do zgłoszenia o godz. 16:56 i rozpoczął przekazywanie danych do systemu o godz. 17:05. Z danych Departamentu Zwalczania Przestępczości Ekonomicznej Ministerstwa Finansów przekazanych w piśmie z dnia 14 kwietnia 2021 r. wynika zaś, że w okresie realizacji zgłoszenia, urządzenie ZSL nr [...] nie przekazywało do systemu SENT GEO danych geolokalizacyjnych, zaś lokalizator [...] rozpoczął przekazywanie danych do systemu dopiero o godz. 17:05 tego dnia, a zakończył 13 stycznia 2021 r. o godz. 17:00, przy czym w dniu 13 stycznia 2021 r. w godz. 12:22-14:05 została odnotowana ponad godzinna przerwa w przekazywaniu danych.

Zdaniem Sądu I instancji, okoliczności te świadczą o tym, że skarżący nie zapewnił przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych skontrolowanego środka transportu na całej trasie przewozu towaru objętego zgłoszeniem. Dane dostarczone przez Departament Zwalczania Przestępczości Ekonomicznej Ministerstwa Finansów, wygenerowane na podstawie systemu SENT GEO BI, potwierdzają okoliczności wynikające z protokołu kontroli, uwag kierowcy i notatki służbowej kontrolującego i nie pozostawiają pola dla jakichkolwiek wątpliwości.

Zdaniem Sądu I instancji, oceny tych okoliczności nie podważa argument, że kierowca pozostawał w przekonaniu, że przewóz jest realizowany zgodnie z przepisami, ponieważ aplikacja wskazywała na prawidłowe działanie systemu, pasek w aplikacji wyświetlał się w kolorze zielonym oraz ikona pojazdu wskazywała aktualną pozycję pojazdu na mapie. Kara za naruszenie obowiązku przewidzianego w art. 10c ust. 1 ustawy SENT, jest bowiem niezależna od winy podmiotu odpowiedzialnego, wymierzana jest za obiektywnie stwierdzony fakt naruszenia przepisów ustawy. Sąd podniósł, że w przepisie art. 10a ust. 1 ustawy SENT chodzi o faktyczne przekazywanie danych, a nie przekonanie przedsiębiorcy czy kierowcy o prawidłowości przekazu. Sam fakt wyposażenia pojazdu w geolokalizator nie jest wystarczający do uznania, że przedsiębiorca zapewnił prawidłową realizację obowiązków nałożonych ustawą SENT. Urządzenie musi zostać włączone, trasa rejestrowana, a pojazd możliwy do lokalizacji w każdym momencie przejazdu. Ponadto nie tylko kierowca, ale również przewoźnik ma możliwość weryfikacji prawidłowości systemu SENT w zakresie przesyłania danych geolokalizacyjnych wraz z monitorowaniem aktualnej pozycji lokalizatora GPS. Istnieje także możliwość śledzenia poprawności działania urządzenia poprzez stronę internetową w systemie SENT-GEO.

Zdaniem Sądu I instancji nie można było uznać, że kierowca został właściwie przeszkolony z obsługi urządzenia, gdyż jak wynika ze zgromadzonego materiału w ogóle nie wiedział gdzie w pojeździe znajduje się urządzenie lokalizujące i przez kilka godzin nie był w stanie rozwiązać problemu.

Podniósł również, że od odpowiedzialności za powstałe naruszenie nie zwalnia jej również art. 10c ustawy SENT, gdyż odpowiedzialność przewoźnika z tytułu naruszenia art. 10a ust. 1 ustawy SENT jest odpowiedzialnością odrębną względem odpowiedzialności kierowcy z art. 10c ust. 1 tej ustawy.

W ocenie Sądu I instancji, organy administracji prawidłowo oceniły również brak możliwości odstąpienia od nałożenia kary w rozpoznawanej sprawie. Sąd podniósł w tej kwestii, że jak wynika z pisma Departamentu Zwalczania Przestępczości Ekonomicznej Ministerstwa Finansów z dnia 14 kwietnia 2021 r., w okresie od 12 stycznia 2021 r. do 13 stycznia 2021 r. nie odnotowano wadliwego działania systemu SENT GEO, które mogłoby wpłynąć na przyjmowanie danych od operatorów ZSL lub lokalizatorów Mobilnych Aplikacji Kierowcy – a zatem art. 22 ust. 2b ustawy SENT nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie.

Zdaniem Sądu I instancji organy wyjaśniły także zasadność przesłanek, którymi kierowały się odmawiając zastosowania art. 22 ust. 3 ustawy SENT.

Podkreślił, że odstąpienie od wymierzenia kary jest oparte na uznaniu administracyjnym, co wynika z użytego sformułowania "może". Oznacza to, że organ administracji ma swobodę wyboru rozstrzygnięcia w zakresie odstąpienia od nałożenia kary. Ograniczone zastosowanie uznania administracyjnego nie oznacza jednak zupełnego pomięcia istoty kontroli pod względem legalności tego rodzaju rozstrzygnięć. Sądowa kontrola stanowiska organu pod względem legalności sprowadza się do oceny, czy organ w sposób prawidłowy przeprowadził proces wydania decyzji uznaniowej, czy uwzględnił wszystkie przepisy, czy materiał dowodowy został zebrany w całości, czy pojęcia nieostre zostały prawidłowo zinterpretowane, czy nie pominięto istotnych elementów przy ustalaniu stanu faktycznego oraz czy wybrał rozwiązanie przewidziane przepisem prawa materialnego. W okolicznościach niniejszej sprawy, w ocenie Sądu I instancji, nie można było organowi zarzucić uchybień w tym zakresie.

Sąd I instancji uznał, że organy obu instancji szczegółowo przeanalizowały i oceniły sytuację finansowo-ekonomiczną oraz majątkową skarżącej w oparciu o dostępne dokumenty i informacje organów. Dokonana przez organy analiza zgromadzonych dokumentów prowadziła do wniosku, że kondycja finansowa skarżącej spółki była wówczas dobra. Dochód spółki systematycznie wzrastał, spółka rozwijała się, sukcesywnie zatrudniając nowych pracowników. Skarżąca nie podważyła ustaleń organu w tym zakresie. Pomimo wezwania do przedłożenia informacji i dokumentów potwierdzających ważny interes strony lub interes publiczny, nie udostępniła żadnych dokumentów i informacji. Nie wykazała również żadnych innych nadzwyczajnych zdarzeń losowych wpływających na jej sytuację majątkową, która uzasadniałby całkowite odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej.

Organy dokonały również dogłębnej analizy przesłanki interesu publicznego, a w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy należycie wyjaśniły, że w sprawie nie zaistniały takie okoliczności, które mieściłyby się w pojęciu interesu publicznego. Dokonując analizy tej przesłanki organ nie stwierdził, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia zasady proporcjonalności. Sąd podzielił przy tym stanowisko organu, że postępowanie podmiotu, który nie przekazywał danych lokalizacyjnych do systemu SENT GEO na całej trasie, mając na uwadze cel ustawy, nie może być postrzegane jako zgodne z interesem publicznym. Uznał, że naruszenie, którego dopuściła się skarżąca ma kluczowe znaczenie dla systemu monitorowania. Brak informacji o bieżącym położeniu środka transportu uniemożliwia ciągłość monitorowania. Zdaniem Sądu I instancji nie jest wykluczone, że w tym okresie gdy pojazd nie podlega monitoringowi, może dojść do naruszenia prawa mającego wpływ na kluczowe podatki (VAT, akcyza), jako obrót poza ewidencją, a to ma bezpośredni wpływ na dochody budżetu. Naruszenie to jest istotne z perspektywy działania całego systemu monitorowania i wbrew twierdzeniom skarżącej nie może być sprowadzane wyłącznie do nieistotnego uchybienia formalnego. Oceny tej nie zmienia również okoliczność dokonania legalnego przewozu, który po około godzinie czasu od jego rozpoczęci został poddany kontroli a następnie został zgłoszony przez podmiot wysyłający towar oraz brak uszczuplenia należności Skarbu Państwa.

Stwierdzone nieprawidłowości świadczą, zdaniem Sądu, o niedbałości, czy braku należytej staranności w prowadzeniu swoich interesów przez spółkę. Sąd stwierdził w tej mierze, że Skarżąca, jako profesjonalny przedsiębiorca powinna tak zorganizować odbiór towaru, aby wypełniać obowiązki przewidziane w przepisach prawa. Tymczasem, mimo możliwości nie upewniła się przed rozpoczęciem przewozu co do poprawności przesyłanych danych geolokalizacyjnych. Skarżąca nie dochowała należytej staranności w prowadzeniu swoich spraw i swym zachowaniem naruszyła podstawowe cele ustawy o SENT.

W konsekwencji Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że brak nałożenia kary za stwierdzone w niniejszej sprawie uchybienie stanowiłby zachwianie zasady proporcjonalności i stawiałby skarżącą w pozycji uprzywilejowanej względem innych podmiotów. Ustalony stan faktyczny nie jest zdaniem Sądu skutkiem ponadprzeciętnych okoliczności, natomiast konieczność prawidłowego wypełniania obowiązków nałożonych ustawą o SENT jest powszechnie znana podmiotom, do których jest skierowana.

Sąd I instancji uznał również, że nie zasługują na uwzględnienie pozostałe zarzuty skargi. W szczególności, za bezpodstawny uznał zarzut naruszenia art. 26 ust. 5 ustawy SENT w związku z art. 145 § 1 i § 2 Ordynacji podatkowej, poprzez pominięcie pełnomocnika przy doręczaniu pism w prowadzonej sprawie. Podniósł, że kwestia ta została prawomocnie rozstrzygnięta wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 stycznia 2023 r., sygn. akt III SA/Lu 539/22.

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpiła Skarżąca spółka, zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy:

( art. 3 § 1, § 2 pkt 2 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedokonanie kontroli działalności organu administracji oraz sporządzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie niekompletnego uzasadnienia skarżonego wyroku, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w praktyce uniemożliwia Skarżącemu ocenę i kontrolę toku rozumowania Sądu I instancji, a co za tym idzie, pozbawia Stronę możliwości polemizowania z jego oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy, uniemożliwiając również kontrolę instancyjną wydanego rozstrzygnięcia, co przejawia się w szczególności w ograniczeniu się przez Sąd I instancji do dokładnego powielenia w uzasadnieniu skarżonego wyroku stanowiska prezentowanego przez organy podatkowe w toku postępowania podatkowego i nieodniesienie się do stanowiska i zarzutów Strony skarżącej przedstawionych w skardze, w szczególności w przedmiocie braku podstaw do nałożenia kary pieniężnej na Spółkę;

( art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy przez Sąd I instancji i nieustalenie okoliczności kluczowych dla jej rozstrzygnięcia, co przejawia się przede wszystkim w niedostrzeżeniu naruszenia zasady zaufania do organów podatkowych i kierowanie się wyłącznie fiskalnym interesem Skarbu Państwa.

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy:

( art. 22 ust. 3 w związku z art. 22 z ust. 2a ustawy o SENT poprzez jego błędną wykładnię i nieuzasadnione nałożenie kary w sytuacji, gdy istniała przesłanka do odstąpienia od jej wymierzenia, a ze stanu faktycznego sprawy wynika, że ujawnione nieprawidłowości nie stanowiły naruszenia przepisów ustawy przez Spółkę;

( art. 24 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 6 ust. 3 pkt 1 lit. d ustawy o SENT poprzez nieuzasadnione nałożenie kary pieniężnej w sytuacji, w której nie doszło do uszczuplenia wpływów do budżetu państwa, a więc zaakceptowanie przez Sąd I instancji wydania przez organy podatkowe decyzji sprzecznej z celami i założeniami ustawy SENT;

( art. 24 ust. 3 w związku z art. 26 ust. 3 ustawy o SENT poprzez błędne dokonanie wykładni pojęcia interesu publicznego jedynie przez pryzmat profiskalnych interesów Skarbu Państwa z pominięciem zasady proporcjonalności, bezpieczeństwa i zaufania do organów państwowych, czego skutkiem było nieodstąpienie od nałożenia kary pieniężnej w wyniku niedostrzeżenia okoliczności faktycznych sprawy.

Odpowiadając na skargę kasacyjną organ administracji wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepianych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów (dalej – "ustawa SENT") w zakresie odnoszącym się do naruszenia polegającego na niezapewnieniu przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu, którym wykonywano przewóz 32.000 litrów oleju napędowego objęty zgłoszeniem SENT [...] stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – najogólniej rzecz ujmując – wynika, że według Sądu I instancji, przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne – wobec ich prawidłowości – uzasadniały przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny odnośnie do zaktualizowania się przesłanek przypisania stronie naruszenia obowiązku, o którym stanowi art. 10a ust. 1 ustawy SENT, a w konsekwencji nałożenia na stronę, na podstawie art. 22 ust. 2a tej ustawy, kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł. Zwłaszcza, że – zdaniem Sądu I instancji – organy administracji bez naruszenia prawa oceniły również, że w rozpatrywanej sprawie nie zaktualizowały się przesłanki stosowania art. 22 ust. 3 ustawy SENT.

Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku uzasadniają twierdzenie, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie, jakkolwiek – jak podniesiono na wstępie – nie wszystkie spośród tych zarzutów zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważają bowiem zarzuty z pkt I. tiret pierwsze i tiret drugie petiutum skargi kasacyjnej, których wspólnym mianownikiem jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stawiany w powiązaniu, odpowiedni z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. oraz z art. 134 § 1 p.p.s.a.

W odpowiedzi na te zarzuty trzeba przede wszystkim ponieść, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu naruszenia wymienionego przepisu prawa zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09) lub sporządzone jest w taki sposób, że nie jest możliwa kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, albowiem funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku sądu administracyjnego I instancji nie dość, że zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., to również analiza przedstawionych w nim argumentów nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia.

W tym też kontekście, wobec konstrukcji omawianych zarzutów kasacyjnych wymaga wyjaśnienia, że zupełnie inną kwestią jest siła przekonywania argumentów zawartych w uzasadnieniu orzeczenia. Brak przekonania skarżącej strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa – którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych – czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, że uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dlatego – co należy podkreślić – polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem poprzez zarzut jego naruszenia nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani też stanowiska sądu odnośnie do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np. wyroki NSA z dnia: 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13).

Powyższe nie pozostaje bez wpływu na wniosek, że zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważa również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., w którego rozumieniu granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego wyznacza i zarazem określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia (zob. np. wyroki NSA z dnia: 26 maja 1998 r., sygn. akt II SA 915/97; 15 stycznia 2005 r., sygn. akt II GSK 321/07). W świetle uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie ma podstaw, aby twierdzić – abstrahując już nawet od tego, co trzeba podnieść w odpowiedzi na omawiany zarzut, że sąd administracyjny nie przeprowadza ustalań faktycznych w sprawie, lecz kontroluje prawidłowość ich przeprowadzenia przez organ, co wynika z istoty sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej oraz ustanowionej na gruncie art. 133 § 1 zasady orzekania na podstawie akt sprawy – – że rozpoznając sprawę ze skargi na decyzję w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, Sąd I instancji nie uwzględnił znaczenia konsekwencji wynikających z przywołanego przepisu prawa. Mianowicie, że nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy, co gdyby istotnie nastąpiło, mogłoby stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną (zob. np. wyrok NSA z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 2349/17; wyrok NSA z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3805/18). Ze skargi kasacyjnej nie wynika jednak, aby strona skarżąca wykazała zaistnienie którejkolwiek z wymienionych powyżej sytuacji lub sytuacji rodzajowo im podobnej, która mogłaby uzasadniać twierdzenie, że Sąd I instancji naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a.

Jeżeli również podkreślić, że Sąd I instancji kontrolował objęty jego kognicją akt (art. 1 § 1 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.) pod względem jego zgodności z prawem (art. 1 § 2 p.u.s.a.), zaś oddalając skargę na decyzję w przedmiocie kary pieniężnej z całą pewnością nie stosował środka nieprzewidzianego ustawą (art. 3 § 1 w związku z art. 151 p.p.s.a.), to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że podstawy oceny odnośnie do naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. nie może stanowić sam fakt wydania rozstrzygnięcia, które nie koresponduje z oczekiwaniami strony skarżącej.

Zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważają również zarzuty naruszenia przepisów art. 24 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 6 ust. 3 pkt 1 lit. d) ustawy SENT oraz przepisów art. 24 ust. 3 w związku z art. 26 ust. 3 tej ustawy (odpowiednio pkt II tiret drugie oraz tiret trzecie petitum skargi kasacyjnej).

Jeżeli z okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, aż nadto jasno i wyraźnie wynika – co znajduje potwierdzenie w jej aktach – że stronie skarżącej nie przypisano naruszenia polegającego na niewykonaniu obowiązku, o którym jest mowa w art. 8 ust. 1 ustawy SENT – a mianowicie niedokonania obowiązku aktualizacji zgłoszenia – które podlega karze nakładanej na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 1 tej ustawy z uwzględnieniem – na etapie poprzedzającym jej nałożenie – przepisu art. 24 ust. 3 tejże ustawy oraz jej art. 26 ust. 3 w sytuacji zaktualizowania się przesłanek odstąpienia od nałożenia kary, to nie sposób jest twierdzić, że wymienione przepisy prawa – podobnie, jak i przepis art. 6 ust. 3 pkt 1 lit d) wymienionej ustawy, który dotyczy obowiązku przesłania zgłoszenia do rejestru oraz wymogów tego zgłoszenia i jego uzupełnienia przez przewoźnika – mogły stanowić adekwatne wzorce kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji, że zostały naruszone przez Sąd I instancji przez ich błędną wykładnię – której Sąd ten nie przeprowadzał, a to wobec oczywistej wręcz jej zbędności – oraz przez niewłaściwe ich zastosowanie.

Nie jest również tak, że o braku zgodności z prawem zaskarżonego wyroku należałoby wnioskować na tej podstawie, że – jak podnosi strona na gruncie zarzutu z pkt II tiret pierwsze petitum skargi kasacyjnej, co nie wyczerpuje wszystkich stawianych w nim kwestii spornych, o czym mowa dalej – ze stanu faktycznego sprawy wynika – czego Sąd I instancji miałby nie dostrzec lub co niezasadnie miałby pominąć – że "[...] ujawnione nieprawidłowości nie stanowiły naruszenia przepisów ustawy przez Spółkę", co miałoby znajdować swoje uzasadnienie przede wszystkim w argumencie z treści art. 10c ustawy SENT (s. 5 skargi kasacyjnej), a w konsekwencji prowadzić do wniosku o błędnej wykładni i siłą rzeczy o niewłaściwym zastosowaniu art. 22 ust. 2a przywołanej ustawy.

W odpowiedzi na powyższe trzeba przede wszystkim podkreślić, że przedmiot rozpatrywanej sprawy, a tym samym zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie i koniecznych do ustalenia w nim faktów wyznaczał – a to, wobec stwierdzenia nieprzekazywania, w trakcie całej trasy przewozu towaru objętego zgłoszeniem, aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego tym zgłoszeniem – przepis art. 22 ust. 2a w związku z art. 10a ust. 1 ustawy SENT, nie zaś przepis art. 10c ust. 1 tej ustawy. Co jest przy tym, aż nadto jasne i oczywiste, penanalizowane na gruncie przywołanej regulacji prawnej naruszenia są różne i odrębne od siebie, o czym wnioskować należy na tej podstawie, że o ile pierwsze z nich polega na naruszeniu obowiązku zapewnienia przez przewoźnika, w trakcie całej trasy przewozu towaru objętego zgłoszeniem, przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego tym zgłoszeniem, co podlega – w razie wykazania zaistnienia tego naruszenia – karze pieniężnej w wysokości 10.000 zł nakładanej na przewoźnika, od której uwalnia niedostępność rejestru (art. 22 ust. 2b ustawy) oraz mogą, lecz nie muszą uwolnić okoliczności uzasadnione ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym (art. 22 ust. 3 ustawy), o tyle drugie z nich, jak wynika z kolei z art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy SENT, polega na naruszeniu przez kierującego pojazdem – a nie przez przewoźnika, co trzeba podkreślić – obowiązku, o którym mowa w art. 10c ust. 1 przywołanej ustawy, a mianowicie obowiązku niezwłocznego zatrzymania w przypadku stwierdzenia trwającej dłużej niż godzinę niesprawności lokalizatora albo zewnętrznego systemu lokalizacji, co podlega karze grzywny w wysokości od 5.000 do 7.500 zł nakładanej na kierującego pojazdem.

Za uzasadniony trzeba więc uznać wniosek, że nie dość, że różna jest treść obowiązków, o których odpowiednio jest mowa w art. 22 ust. 2a w związku z art. 10a ust. 1 ustawy SENT oraz w art. 32 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 10c ust. 1 tej ustawy, to różni są również ich adresaci, a co więcej, że różne są także reżimy odpowiedzialności za naruszenie tychże obowiązków.

Wbrew więc, stanowisku strony skarżącej oraz formułowanym przez nią oczekiwaniom, z punktu widzenia rekonstrukcji znamion deliktu, o którym jest mowa w art. 22 ust. 2a w związku z art. 10a ust. 1 ustawy SENT, a w konsekwencji oceny odnośnie do prawidłowości ustaleń stanowiących podstawę wnioskowania, że dane zachowanie wyczerpuje znamiona wymienionego deliktu, obojętny jest czas trwania niesprawności lokalizatora albo zewnętrznego systemu lokalizacji oraz to, czy doszło do zatrzymania pojazdu w związku z tą niesprawnością – co wymaga jednocześnie, jak stanowi art. 10c ust. 1 ustawy SENT, stwierdzenia przez kierującego pojazdem stanu niesprawności lokalizatora albo zewnętrznego systemu lokalizacji aktualizującego obowiązek zatrzymania pojazdu, czego jednak, jak wynika z akt sprawy, kierujący pojazdem nie stwierdził – albowiem delikt ten polega na naruszeniu obowiązku zapewnienia przez przewoźnika, w trakcie całej trasy przewozu towaru objętego zgłoszeniem, przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego zgłoszeniem, z zastrzeżeniem wynikającym z niedostępność rejestru (art. 22 ust. 2b ustawy SENT).

Jeżeli z okoliczności stanu faktycznego sprawy, których skarga kasacyjna nie podważa, wynika – co znajduje swoje odzwierciedlenie, między innymi, w protokole z kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu 12 stycznia 2021 r. oraz w danych uzyskanych z systemu SENT-GEO, którego funkcjonalności nie były zakłócone, co wynika z informacji zawartej w piśmie z dnia 14 kwietnia 2021 r. – że zainstalowany w kontrolowanym pojeździe i przypisany do zgłoszenia SENT [...] (w dniu 12 stycznia 2021 r. o godz. 10:24), jako podstawowy, lokalizator nr [...] nie był widoczny w dostępnych systemach monitorowania lokalizacji pojazdu (sent; geo-sent), co następnie spowodowało, że o godzinie 16:56 do wymienionego zgłoszenia SENT został przypisany, jako zapasowy, lokalizator [...], który rozpoczął przekazywanie danych do systemu w tym samym dniu o godz. 17:05, to za uprawniony należało uznać wniosek, że zaktualizowały się przesłanki przypisania stronie naruszenia, o którym stanowi art. 10a ust. 1 ustawy SENT, a w konsekwencji wniosek, że brak jest podstaw, aby zasadnie można było podważyć prawidłowość podejścia Sądu I instancji do rozumienia oraz zastosowania w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy przepisu art. 22 ust. 2a tej ustawy.

Wobec zaktualizowaniu się przesłanek przypisania stronie wymienionego naruszenia, siłą rzeczy – wobec treści art. 22 ust. 2a ustawy SENT – w rozpatrywanej sprawie aktualizowały się również podstawy stosowania ust. 3 art. 22 tej ustawy. Warunkiem koniecznym realizacji kompetencji określonych w tym przepisie prawa jest bowiem uprzednie zaktualizowanie się przesłanek stosowania art. 22 ust. 2a, co znajduje swoje potwierdzenie w argumencie z systematyki wewnętrznej art. 22 oraz konwencji językowej, którą na jego gruncie operuje ustawodawca. Innymi słowy, etap postępowania prowadzonego na podstawie art. 22 ust. 3 w relacji do etapu poprzedzającego, o którym mowa w ust. 1 – 2a, służy sprawdzeniu, bo taki jest jego cel oraz funkcja, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za odstąpieniem od nałożenia kary pieniężnej.

W tym też kontekście nie sposób jest odmówić racji stronie skarżącej w zakresie, w jakim na gruncie zarzutu z pkt I. tiret pierwsze petitum skargi kasacyjnej podnosi zarzut naruszenia art. 22 ust. 3 ustawy SENT przez jego błędną wykładnię, w tym poprzez ograniczenie rozumienia pojęć "interesu publicznego" oraz "interesu przewoźnika", którymi na jego gruncie operuje ustawodawca do aspektu ekonomicznego, a w konsekwencji – jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej – przez jego niewłaściwe zastosowanie, jako wzorca kontroli legalności zaskarżonej decyzji, a to wobec nieuwzględnienia wszystkich istotnych – zdaniem spółki – okoliczności rozpatrywanego przypadku.

Odnosząc się do oceny stanowiska strony skarżącej w punkcie wyjścia przypomnienia wymaga, że kompetencje organu administracji kształtowane przepisem art. 22 ust. 3 ustawy SENT zostały oparte na konstrukcji uznania administracyjnego, albowiem w warunkach nim określonych "organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej", zaś same dyrektywy korzystania z tak określonej kompetencji zostały opisane przy wykorzystaniu pojęć niedookreślonych i nieostrych – "przypadek uzasadniony", "ważny interes przewoźnika", "interes publiczny" – co prowadzi do wniosku, że na regulowanym tym przepisem prawa etapie postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, organowi administracji publicznej pozostawiono "luz decyzyjny" – jak określa się to w opisie wyboru konsekwencji prawnych normy prawa materialnego w decyzyjnym modelu stosowania prawa – a etap postępowania prowadzonego na podstawie wymienionego przepisu prawa w relacji do etapu poprzedzającego (o którym jest mowa w ust. 1 – 2a) służy – co ponownie należy zaakcentować – sprawdzeniu – bo takie są jego cel oraz funkcje – czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za odstąpieniem od nałożenia kary pieniężnej.

Nie oznacza to jednak – co wymaga szczególnego zaakcentowania – że działanie podejmowane na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy SENT, a więc działanie w warunkach uznania, oznacza jego dowolność.

Przy tym z całą pewnością, o zakresie przyznanego "luzu decyzyjnego" – zwłaszcza, jeżeli nie przede wszystkim, w sensie mającym uzasadniać szerokie podejście do ograniczania pola możliwości stosowania instytucji odstąpienia od nałożenia sankcji administracyjnej – nie sposób jest wnioskować na tej podstawie, że przesłanki stosowania przywołanego przepisu prawa zostały określone w przedstawiony powyżej sposób, a mianowicie przy wykorzystaniu pojęć niedookreślonych i nieostrych.

Podejmowany w takich warunkach akt stosowania prawa, w którego rezultacie nie musi, ale może dojść do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, w relacji do niedookreślonych (nieostrych) pojęć "uzasadnionego przypadku", "ważnego interesu przewoźnika", "interesu publicznego" – jako rezultatów działań (racjonalnego) prawodawcy, który świadomie posługując się określonymi środkami techniki prawodawczej zmierza w ten sposób do realizacji zamierzonych celów – wymaga zachowania określonego standardu działania, który wiąże się więc z potrzebą zajęcia jednoznacznego i zindywidualizowanego okolicznościami rozpatrywanego przypadku stanowiska wobec tychże pojęć. Mianowicie, stanowiska zawierającego uargumentowaną i wiążącą propozycję jego (ich) rozumienia na gruncie – co ponownie trzeba podkreślić – rozpatrywanego przypadku, co innymi słowy wiąże się z kwalifikowaniem lub oceną określonych faktów (zdarzeń, zachowań, zjawisk), jako podpadających albo niepodpadających pod daną normę prawną oraz, jako objętych albo nieobjętych zakresem normowania i zastosowania danej normy prawnej.

Uwzględniając powyższe trzeba stwierdzić, że proponowane przez Sąd I instancji podejście stanowi konsekwencję zbyt wąskiej wykładni przywołanego przepisu prawa, przez co prowadzi do nieuzasadnionego ograniczania zakresu jego zastosowania. W odniesieniu do wymienionych pojęć, podstaw ku temu – w tym zwłaszcza podstaw, aby rozumienie pojęcia "ważnego interesu przewoźnika" ograniczać, jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, do sytuacji nadzwyczajnych (zob. s. 15 – 16), czy też kondycji finansowej (ekonomicznej) podmiotu, wobec którego jest prowadzone postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej (s. 14 – 15) – przywołany przepis prawa, ani nie daje, ani też nie tworzy. Podobnie, jak i nie uzasadnia, aby użyte na jego gruncie pojęcie "interesu publicznego" rekonstruować przez pryzmat podejścia orzecznictwa sądowego do instytucji ustanowionych w art. 67a i art. 67b ustawy – Ordynacja podatkowa, albowiem w relacji do przedmiotu, celów i funkcji regulacji podatkowych, zdecydowanie inne są cele i funkcje regulacji wprowadzających sankcje administracyjne. Co więcej – a nie jest to również bez znaczenia – w omawianym zakresie nie można nie uwzględniać znaczenia konsekwencji wynikających z redakcji art. 22 ust. 3 ustawy SENT oraz konwencji językowej, którą na jego gruncie operuje ustawodawca. Operowanie funktorem "lub" prowadzi bowiem do wniosku, że odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej nie zostało oparte na konkurencyjnych, lecz równoważnych podstawach, a co więcej, że zarówno "ważny interes przewoźnika", jak i "interes publiczny" może stanowić samodzielną podstawę stosowania wymienionego przepisu prawa.

Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że skarga kasacyjna nie bez usprawiedliwionych podstaw zarzuca naruszenie art. 22 ust. 3 ustawy SENT, jako wzorca kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Jeżeli z konwencji językowej stosowanej dla potrzeb redakcji wypowiedzi normatywnej zawartej w ust. 3 art. 22 ustawy SENT, wprost i jednoznacznie wynika, że ważny interes przewoźnika lub interes publiczny ma być rozpatrywany w relacji do danego przypadku, który musi być przy tym uzasadniony, a więc innymi słowy, że odstąpienie od nałożenia sankcji administracyjnej jest motywowane przypadkiem uzasadnionym jego okolicznościami oraz relacją w jakiej pozostaje do ważnego interesu przewoźnika lub interesu publicznego, to za uprawniony należy uznać wniosek, że ocena odnośnie do zaktualizowania się przesłanki "przypadku uzasadnionego" (ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym), nie może pomijać tego koniecznego aspektu oceny, który wiąże się z potrzebą rozpoznawania omawianej przesłanki po pierwsze relacji do celów ustawy SENT, zaś po drugie – co ponownie trzeba zaakcentować – w relacji do okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy.

Jeżeli bowiem, (przypadek) uzasadniony, to między innymi, (przypadek) logiczny, zrozumiały, słuszny, usprawiedliwiony, zasadny, odpowiedni, właściwy, racjonalny, rozsądny oraz sensowny, to za uprawniony należy uznać wniosek, że ocena odnośnie do zaktualizowania się przesłanki "przypadku uzasadnionego" (ważnym interesem podmiotu, wobec którego toczy się postępowanie lub interesem publicznym), nie dość, że nie może ograniczać się do aspektu dotyczącego kondycji finansowej (ekonomicznej) wymienionego podmiotu, to również nie może pomijać tego koniecznego aspektu oceny, który wiąże się z potrzebą rozpoznania omawianej przesłanki, a mianowicie przypadku uzasadnionego interesem publicznym, w relacji do rzeczywistych celów ustawy SENT, którymi nie są cele fiskalne, oraz – co po raz kolejny trzeba podkreślić – w relacji do okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, a w tym kontekście z potrzebą uwzględniania konsekwencji wynikających z zasady proporcjonalności. Zwłaszcza w tym jej aspekcie, który odnosi się do tzw. przesłanki niezbędności, której źródłem – w relacji do istoty oraz przedmiotu rozpatrywanej sprawy – jest art. 2 Konstytucji RP. Zastosowanie zasady proporcjonalności w odniesieniu do sankcji bezwzględnie oznaczonej (administracyjnej kary pieniężnej w określonej wysokości) wymaga więc rozważenia, czy wymierzenie kary pieniężnej w określonej wysokości będzie przydatne i niezbędne do realizacji celów danej regulacji prawnej.

Ocena odnośnie do celowości nałożenia kary administracyjnej oraz odnośnie do braku interesu w odstąpieniu od jej nałożenia musi uwzględniać zdecydowanie szerszą perspektywę.

Nie może ograniczać się do motywowania jej – jako wiodącym, czy też jednym z wiodących – argumentem odnoszącym się do oceny kondycji finansowej (ekonomicznej) podmiotu, wobec którego toczy się postępowanie (s. 14 – 15 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Zwłaszcza, że operowanie tego rodzaju "dyrektywą" wyboru, a w istocie rzeczy "kryterium" mającym decydować o stosowaniu art. 22 ust. 3 ustawy SENT, prowadzi do swoistego rodzaju różnicowania statusu przedsiębiorców w postępowaniach o nałożenie kary pieniężnej. Z całą pewnością bowiem, wobec funkcji sankcji administracyjnej w postaci kary pieniężnej w wysokości bezwzględnie określonej, która nie podlega miarkowaniu, a także wobec zobiektywizowanego charakteru odpowiedzialności administracyjnej, motywowanie braku odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej kondycją finansową adresata decyzji powoduje, że w tożsamej lub analogicznej sytuacji z udziałem innego przewoźnika, którego kondycja ekonomiczna (finansowa) jest słaba – a więc, słabsza w porównaniu z kondycją ekonomiczną strony skarżącej – motywacja tego rodzaju prowadziłaby do wniosku o zasadności odstąpienia od nałożenia kary z uwagi na "ważny interes przewoźnika", prowadząc jednocześnie do tej refleksji, że w rozpatrywanej sprawie oraz w relacji do porównywalnego stanu faktycznego innej sprawy, sytuacja strony skarżącej jest gorsza, albowiem jej kondycja ekonomiczna (finansowa) jest dobra, a przy tym lepsza od kondycji ekonomicznej innego przewoźnika, którego pozycja procesowa tym samym jest (byłaby) lepsza, a to w związku z tym, że jego kondycja ekonomiczna jest słabsza i tym samym gorsza od kondycji ekonomicznej strony skarżącej. Powyższe – jak należałoby stwierdzić – sprzeciwia się więc argumentacji, która ocenę o braku zaktualizowania się przesłanki ważnego interesu podmiotu, wobec którego toczy się postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie ustawy SENT motywuje jego dobrą kondycją ekonomiczną – "[...] kondycja finansowa spółki jest dobra. Dochód [...] systematycznie wzrasta, spółki rozwija się [...]" (s. 15 uzasadnienia zaskarżonego wyroku); "potwierdzeniem bardzo dobrej kondycji finansowej Spółki jest wzrost zysku finansowego [...]. Dobre wskaźniki ekonomiczne pozwalają zakładać dalszy rozwój przedsiębiorstwa" (s. 24 i n. uzasadnienia zaskarżonej decyzji) – zwłaszcza, że "pobrzmienia w niej echo" pokusy realizacji celu fiskalnego.

Ocena odnośnie do zaktualizowania się przesłanki "przypadku uzasadnionego" (ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym) – co ponownie trzeba podkreślić – nie może pomijać tego koniecznego jej aspektu, który wiąże się z potrzebą rozpoznawania omawianej przesłanki w relacji do okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy.

Podobnie, jak i nie może pomijać tego koniecznego aspektu tej oceny, który wiąże się z potrzebą rozpoznawania omawianej przesłanki w relacji do celów ustawy SENT, co w tym też kontekście nie może ograniczać się do argumentacji sugerującej, że odstąpieniu od nałożenia kary miałyby sprzeciwiać się celom tej ustawy.

W świetle powyższego należy więc podważyć prawidłowość podejścia Sądu I instancji – i zarazem organów administracji publicznej – do rozumienia art. 22 ust. 3 ustawy SENT oraz zastosowania tego przepisu prawa w okolicznościach stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, które nie zostały ocenione, ani też rozważone w sposób, w jaki należałoby tego oczekiwać.

Jakkolwiek faktem jest, że w rozpatrywanej sprawie stwierdzono nieprzekazywanie aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu wskazanego w przywołanym powyżej zgłoszeniu SENT, to jednak nie można było tracić z pola widzenia tej istotnej okoliczności, że w toku postępowania strona przedstawiła znajdujące się w jej dyspozycji – a uzyskane od dostawcy systemu GPS (I. S.A.) – wydruki obrazujące pozycję kontrolowanego pojazdu w dniu wykonywanego przewozu, z których wynika, że przewóz rozpoczął się w dniu 12 stycznia 2021 r. o godz. 11:32:39 i zakończył o godz. 12:26:23. Kontrola drogowa rozpoczęła się zaś o godz. 12:30:00.

Nie jest to bez znaczenia, gdy – w tym wobec wskazanej aktywności strony skarżącej oraz towarzyszących temu intencji, a ponadto wobec wyjaśnień kierowcy, który podał, że aplikacja zainstalowana w jego telefonie, która miała współpracować z lokalizatorem GPS na stałe zamontowanym w pojeździe, wskazywała prawidłowe działanie systemu, a ikona lokalizacji pojazdu wskazywała jego aktualną pozycję na mapie (zob. protokół kontroli, notatkę urzędową z dnia 28 stycznia 2021 r.) – podkreślić, że wymienione wydruki obrazujące pozycję kontrolowanego pojazdu w dniu wykonywanego przewozu oraz trasę i czas jego trwania mogłyby stanowić – gdyby rzecz jasna nie zostały pominięte, lecz wykorzystane, po uprzednim oczywiście ich zweryfikowaniu przez organy administracji publicznej – przydatne narzędzie służące prześledzeniu ex post danych obrazujących przemieszczanie się pojazdu oraz wykonywanego nim przewozu towarów wrażliwych, co wobec niezakwestionowania w toku przeprowadzanej kontroli zgodności zgłoszenia SENT ze stanem faktycznym mogłoby prowadzić do wniosku, że realizacja celów ustawy SENT nie została zniweczona. W konsekwencji zaś do wniosku, że wobec przedstawionego rozumienia art. 22 ust. 3 tej ustawy, do zbioru stanów faktycznych objętych zakresem jego normowania można byłoby również zaliczyć stan faktyczny rozpatrywanej sprawy. "Historycznemu odtworzeniu" na podstawie wymienionych wydruków faktów obrazujących wykonywanie kontrowanego przewozu towarów wrażliwych oraz takiej możliwość prześledzenia tego przewozu (trasy, dystansu, czasu trwania), jakkolwiek już tylko ex post oraz przy potwierdzenia przydatności i rzetelności tak uzyskanych danych geolokalizacyjnych środka transportu, nie sprzeciwiałby się bowiem – w tym, wobec niezakwestionowania kontroli zgodności zgłoszenia SENT ze stanem faktycznym – interes publiczny rozpatrywany w relacji do celów ustawy SENT.

W tym też kontekście oraz w korespondencji do powyżej przedstawionych argumentów, z punktu widzenia aktualizacji przesłanki "ważnego interes przewoźnika" lub przesłanki "interesu publicznego" oraz wzajemnej relacji tych przesłanek, nie sposób jest nie zwrócić uwagi i na to, że z uzasadnienia kontrowanego wyroku, ani też z zaskarżonej decyzji nie wynika, aby przedmiotem jakiejkolwiek refleksji Sądu I instancji oraz organów administracji publicznej było zagadnienie odnoszące się do swoistego rodzaju "okoliczności łagodzących", których istnienie mogłoby wynikać z analizy i oceny prowadzonej przez stronę działalności oraz przestrzegania adresowanych do niej na gruncie ustawy SENT obowiązków w relacji do skali tej działalności (liczby przewozów) oraz dotychczas – tj. przed dniem 12 stycznia 2021 r. – przeprowadzonych kontroli (ich liczby), ich wyników, w tym zwłaszcza w relacji do stwierdzonych naruszeń oraz nałożonych kar. Jakkolwiek z zaskarżonej decyzji wynika, że przewozy towarów wrażliwych wykonywane przez spółkę były przedmiotem kontroli, to jednak nie wynika z niej, aby w ich rezultacie ujawniono jakiekolwiek nieprawidłowości (s. 25), co nie może być pozbawione znaczenia w sytuacji eksponowania przez stronę, że jest to pierwsze przypisane jej naruszenie przepisów ustawy SENT. W tym też kontekście nie sposób jest nie ustrzec się i tej refleksji, że brak jest przekonujących podstaw, aby kategorycznie można było przyjąć, że okoliczność braku dostatecznej wiedzy kierowcy kontrolowanego pojazdu o miejscu zamontowania w nim (podstawowego) lokalizatora GPS stanowi "okoliczność obciążającą" stronę skarżącą, albowiem wobec równoczesnego wyposażenia kierowcy w aplikację zainstalowaną w jego telefonie i współpracującą z lokalizatorem podstawowym, brak wiedzy kierowcy o miejscu zainstalowania tego lokalizatora może prowadzić do biegunowo przeciwnych wniosków, niż formułowane przez Sąd I instancji (zob. s. 11 – 12 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).

Trzeba więc stwierdzić, że potrzeba rozważenia "okoliczności łagodzących" nie jest również bez znaczenia z punktu widzenia oceny odnośnie do prawidłowości stosowania art. 22 ust. 3 ustawy SENT.

Zwłaszcza, że – jak podkreślono powyżej – ocena odnośnie do celowości nałożenia kary administracyjnej oraz odnośnie do braku interesu publicznego w odstąpieniu od jej nałożenia musi uwzględniać – abstrahując już nawet od podniesionej powyżej kwestii odnoszącej się do możliwości "historycznego" odtworzenia danych geolokalizacyjnych środka transportu, którym był wykonywany kontrolowany przewóz – szerszą perspektywę, która wobec funkcji sankcji administracyjnej w postaci kary pieniężnej w wysokości bezwzględnie określonej, która nie podlega miarkowaniu oraz wobec zobiektywizowanego charakteru odpowiedzialności administracyjnej, nie będzie pomijała okoliczności takich, jak przywołane powyżej, a co za tym idzie nie będzie pomijała potrzeby rozważenia, czy z punktu widzenia interesu publicznego oraz zasady proporcjonalności – wobec tychże okoliczności – wymierzenie kary pieniężnej będzie przydatne i niezbędna dla zapewnienia realizacji celów ustawy.

W rekapitulacji przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że omawiany zarzut skargi kasacyjnej został oparty na usprawiedliwionych podstawach i zasadnie podważył zgodności z prawem zaskarżonego wyroku.

W związku z powyższym, zaskarżony wyrok Sądu I instancji podlegał uchyleniu.

Wobec tego również, że istotę rozpatrywanej sprawy należało uznać za dostatecznie wyjaśnioną, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., rozpoznał skargę spółki na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów, która w świetle przedstawionych argumentów była uzasadniona – podejście organu administracji do zagadnienia stosowania w rozpatrywanej sprawie art. 22 ust. 3 ustawy SENT było bowiem nie mniej deficytowe – co w konsekwencji skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji i powoduje, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ administracji publicznej będzie zobowiązany uwzględnić przedstawione powyżej oceny prawne i formułowane na ich podstawie wnioski.

Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. oraz art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.