II OSK 1967/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-03-21	
Data wpływu	2022-09-06	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Anna Żak /przewodniczący/
Grzegorz Antas
Grzegorz Czerwiński /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 386/22	
Skarżony organ	Rada Miasta~Prezydent Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2021 nr 0 poz 741; art. 14 ust. 8, art. 15 ust. 2 pkt 10, art. 28 ust. 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2021 nr 0 poz 777; art. 46 ust. 1-2, art. 48; Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych - t.j.
Dz.U. 2016 nr 0 poz 283; § 7, § 8 i § 10; Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 147 § 1, art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Żak Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Paulina Jaszczuk po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Kraków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 386/22 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
UZASADNIENIE`

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 26 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 386/22, po rozpoznaniu skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako skarżąca lub Spółka) na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 15 marca 2017 r. nr LXVI/1635/17 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Lema- Park [...], stwierdził nieważność części tekstowej skarżonej uchwały w zakresie § 4 ust. 1 pkt 24 oraz § 7 ust. 6 pkt 2 oraz orzekł o kosztach postępowania.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Skarżąca wniosła skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zaskarżając ją w części tj. w zakresie § 4 ust. 1 pkt 24 oraz § 7 ust. 6 pkt 2 tej uchwały. Skarżąca zarzuciła naruszenie wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego tj. Konstytucji RP, ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej "u.p.z.p."), ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 777, dalej "ustawa o wspieraniu rozwoju") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie co doprowadziło w jej ocenie do pominięcia regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej dla tworzenia aktów prawa miejscowego. Zdaniem Spółki, przejawiało się to tym, że wprowadzono w uchwale rozwiązania zakazujące lub znacznie utrudniające realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm., dalej "u.g.n."), na całym terenie objętym m.p.z.p. Ustalono nieostre, uznaniowe pojęcia odnoszące się do zasad lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej służące świadczeniu usług telekomunikacyjnych w technologii mobilnej, m.in. stacji bazowych telefonii komórkowej. Naruszono zasady sporządzania planu miejscowego poprzez wprowadzenie zaskarżonych zapisów, które wprost uniemożliwiają, jak również mogą uniemożliwiać lokalizowanie na całym terenie obowiązywania Uchwały inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu u.g.n. także w sytuacji, gdy taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Naruszono art. 46 ust. 1-2 ustawy o wspieraniu rozwoju w zw. z art. 113 ust. 3 pkt 5 P.t. oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u,p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 670, dalej "ustawa o informatyzacji") poprzez przekroczenie władztwa planistycznego gminy skutkujące sprzecznym z prawem ograniczeniem rozwoju bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej na całym terenie objętym Uchwałą, jak również przyjęciem Uchwały w zaskarżonej części z naruszeniem zasady neutralności technologicznej, w sposób zagrażający realizacji przez Spółkę swoich zobowiązań przetargowych względem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej "Prezes UKE"). Nadto nie zastosowano przepisów art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 162, dalej "P.p.") w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz, 576, dalej "Pt") co doprowadziło do wadliwego uznania, że dopuszczalne jest ustalanie nieostrych i uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym Uchwałą, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych.

W ocenie Spółki, zaskarżone postanowienia Uchwały naruszają wywodzoną z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju regulację o braku możliwości wprowadzania w planach zakazów uniemożliwiających lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, oraz zakazującej przyjmowania rozwiązań uniemożliwiających lokalizowania takiej inwestycji, jeżeli jest ona zgodna z przepisami odrębnymi. Omawiany przepis statuuje preferencje planistyczne dla inwestycji telekomunikacyjnych na terenach objętych planem, czyli ogranicza władztwo planistyczne gminy w zakresie, w jakim kształtuje ona zasady lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. W konsekwencji w planie nie można ustanawiać zakazów lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Skarżąca wskazała, że § 7 ust. 6 pkt 2 uchwały jest niezgodny z prawem albowiem ustanawia zakaz lokalizacji wolnostojących masztów na całym terenie oraz pośrednio zakaz lokalizowania infrastruktury telekomunikacyjnej dedykowanej telefonii mobilnej bowiem dopuszczenie jej w obszarze oznaczonym symbolem U.2, U.3 i U.4 w istocie oznacza jedynie obszar 5 % Planu. Dodatkowo omawiany przepis nakazuje, aby lokalizacja i kształtowanie stacji bazowych odbywało się z uwzględnieniem osi widokowych, zaś anteny lokalizowane na budynkach nie stanowiły dominanty. Skarżąca podkreśliła, że nie ma żadnego przepisu, z którym lokalizacja urządzeń technicznych z zakresu łączności publicznej, jak również anten wolnostojących czy tych na budynkach, byłaby sprzeczna. Poza tym rozwiązania przyjęte w skarżonych przepisach Uchwały skutkują faktycznie wyeliminowaniem możliwości lokalizacji jakichkolwiek inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej służących świadczeniu usług w telefonii mobilnej na ok. 95 % terenu objętego Planem. Na terenie objętym zakazem nie występuje zabudowa podlegająca w całości ochronie konserwatorskiej. Z istoty swojej, aby stacje bazowe telefonii komórkowej mogły prawidłowo funkcjonować, muszą górować nad otoczeniem. Wskazano, że inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie może być ograniczana istniejącym stanem zabudowy i korzysta z preferencji inwestycyjnych.

Zarzucono Uchwale sporządzenie jej z naruszeniem zasady prawidłowej i rzetelnej legislacji. Organ uchwałodawczy gminy ustanawia bowiem ograniczenia w możliwości lokalizowania na terenie objętym planem stacji bazowych telefonii komórkowej, w szczególności poprzez odniesienie się do pojęć nieostrych takich jak pojęcie "dominanty" czy "osi widokowych". Spółka, zauważa, że co prawda pojęcie "dominanty" zostało zdefiniowane w Uchwale, ale definicja ta nie spełnia wymagań stawianych definicjom. Przedmiotowa definicja odnosi się w praktyce tylko i wyłącznie do inwestycji z zakresu telekomunikacji, a nie do jakichkolwiek innych inwestycji. Ponadto "dominanta" i "osie widokowe" stanowią elementy informacyjne planu, nie stanowią zaś ustaleń planu. Jedyną dominantą wyznaczoną na rysunku planu i w § 8 ust. 12 Uchwały jest hala widowiskowo-sportowa. Tym samym regulacje Uchwały są wewnętrznie sprzeczne. Wieloznaczne pojęcia takie jak "dominanta", "osie widokowe", czy "kształtowanie stacji bazowych" w istocie uzależniają możliwość lokalizowania stacji bazowych od uznania organów administracji, pozostając w sprzeczności z zasadami prawidłowej legislacji.

Skarżąca uważa, że Uchwała rażąco narusza art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju w zw. z art. 2, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 14 ust. 8, art. 4 ust.1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., gdyż racjonalnie stanowione prawo powinno być jasne, precyzyjne, w szczególności w zakresie określania praw i obowiązków adresatów oraz zrozumiałe i jednoznaczne dla każdego. Uchwała w zaskarżonej części powoduje także bezprawne ograniczenie skarżącej możliwości prowadzenia na terenie objętym m.p.z.p. działalności telekomunikacyjnej pozwalającej na świadczenie usług bezprzewodowych za pomocą stacji bazowych wykorzystujących technologię połączeń radiowych, jak również dyskryminuje ją w stosunku do przedsiębiorców świadczących usługi telekomunikacyjne w technologii stacjonarnej. Jest to regulacja niedopuszczalna w świetle postanowień rangi konstytucyjnej, na co wskazywał m.in. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 6 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 978/20. Skarżąca podnosi, że taki stan rzeczy jest sprzeczny także z przewidzianą przez prawodawstwo unijne zasadą neutralności technologicznej. Niejasne są także przesłanki przyjęcia w Uchwale zaskarżonych postanowień, gdyż skarżona Uchwała nie zawiera dokładnego uzasadnienia.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie. Rada zakwestionowała wykazanie przez skarżącą w skardze naruszenia jej interesu prawnego zaskarżoną uchwałą, co miałoby wskazywać na niedopuszczalność skargi z powodu braku legitymacji do jej wniesienia. Spółka nie wykazała bowiem przepisów w kontekście których następuje ograniczenie lub uniemożliwienie prowadzenia działalności przez Spółkę.

Zdaniem Rady art. 46 ust. 1 i ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju nie może być interpretowany jako ograniczający władztwo planistyczne i pozbawiający gminę prawa kształtowania przestrzeni przez wprowadzenie zakazów czy ograniczeń zabudowy takimi urządzeniami. Powyższy przepis nie daje przedsiębiorcom komunikacyjnym uprawnienia do kształtowania polityki przestrzennej na obszarze gminy. Obszar objęty granicami planu znajduje się w centralnej części miasta, obejmującej Park [...] oraz Ogród [...], znajdują się na jego obszarze także hala widowiskowo-sportowa [...], tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej oraz tereny zabudowy usługowej. W załączniku graficznym do Uchwały na rysunku planu zostały oznaczone osie widokowe wzdłuż ul. [...] oraz powyżej al. [...] w kierunku Ogrodu [...], które skierowane są na [...] i mają na celu wyeksponowanie jej walorów widokowych. Dlatego w § 7 ust. 6 pkt 2 Uchwały wskazywane przez Spółkę ograniczenia znajdują uzasadnienie. Ponadto ustanowione w miejscowym planie zakazy dotyczą jedynie pewnego rodzaju urządzeń. Wprowadzone ograniczenia mają na celu ochronę walorów kompozycyjnych przestrzeni, są dozwolone i nie naruszają art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju. Organ nie zgadza się ze skarżącą, że pojęcie "dominanty" stanowi zwrot niedookreślony. Definicja dominanty jest w skarżonej Uchwale precyzyjna i koresponduje z definicją dominanty urbanistycznej używanej w literaturze fachowej i języku specjalistycznym z zakresu architektury krajobrazu. Na mocy skarżonej Uchwały nie wyklucza się całkowicie skarżącej możliwości realizacji inwestycji z zakresu celu publicznego, lecz jedynie takie prawo ogranicza.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność części tekstowej zaskarżonej uchwały w zakresie § 4 ust. 1 pkt 24 oraz § 7 ust. 6 pkt 2.

Sąd dokonał weryfikacji legitymacji skarżącej do wniesienia skargi i uznał, że trafnie wywiodła ona swój indywidualny interes prawny do zaskarżenia uchwały z art. 48 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 777), bowiem stanowi on, że przedsiębiorca telekomunikacyjny oraz Prezes UKE mogą zaskarżyć, w zakresie telekomunikacji, uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego.

Sąd przywołał art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który określa podstawy stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśnił jak należy rozumieć naruszenie zasad sporządzania planu i naruszenie trybu jego naruszenia. Stwierdził, że tryb sporządzenia zaskarżonej uchwały nie był przez skarżącą kwestionowany.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazał, że skarżony przepis § 7 ust. 6 pkt 2 określa zasady odnoszące się do lokalizowania wskazanych urządzeń i obiektów budowlanych ustanawiając zasady odnoszące się do lokalizowania wskazanych urządzeń i obiektów budowlanych:

2) odnośnie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej):

a) zakaz lokalizacji wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej,

b) dopuszcza się lokalizację inwestycji z zakresu łączności publicznej takich jak: anteny, maszty, stacje bazowe i inne urządzenia techniczne w terenach U.2, U.3 i U.4,

c) lokalizacja i kształtowanie stacji bazowych winno odbywać się z uwzględnieniem osi widokowych,

d) anteny lokalizowane na budynkach nie mogą stanowić dominanty w terenie.

Sąd wskazał, że pojęcie dominanty zostało zdefiniowane w § 4 ust. 1 pkt 24 Uchwały jako obiekt budowlany, który ze względu na gabaryty lub formę architektoniczną wyróżnia się w stosunku do otaczającej przestrzeni.

Sąd zauważył, że stanowisko dopuszczające wprowadzenie pewnych ograniczeń z punktu widzenia art. 46, jest wyrażane i akceptowane w orzecznictwie. NSA w wyroku z dnia 18 grudnia 2019 r. II OSK 3131/18, trafnie wskazał, że plan miejscowy nie może wprowadzać na całym obszarze objętym planem zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych, uniemożliwiającego lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Nie oznacza to jednak, że plan miejscowy nie może wprowadzać pewnych ograniczeń, czy to w zakresie lokalizacji inwestycji, ich rozmieszczenia w terenie, czy też ograniczeń co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsca, w których będą zlokalizowane, bądź ograniczeń z uwagi na ochronę innych wartości istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią (podobnie WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 5 lutego 2020 r. II SA/Gd 541/19). Jednakże takie ograniczenia muszą czynić zadość wymaganiom poprawnej legislacji.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 stycznia 2020r., sygn. akt II OSK 447/18, za orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego "naruszeniem Konstytucji jest stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych, które nie pozwalają na przewidzenie konsekwencji prawnych zachowań jednostki (podmiotów podobnych). Należyta poprawność, precyzyjność i jasność przepisów prawnych ma szczególne znaczenie, gdy chodzi o ochronę konstytucyjnych praw i wolności człowieka i obywatela. Adresat normy prawnej musi wiedzieć, jakie jego zachowanie, i z jakich przyczyn ma znaczenie prawne (zob. wyrok TK z dnia 22 maja 2002 r., sygn. K 6/02, OTK-A 2002 r., nr 3, poz. 33). Następnie oceniając odwołanie się w m.p.z.p. do pojęcia "dominanty" Sąd wskazał, że organ planistyczny gminy realizuje swoje uprawnienie i obowiązek do określenia wysokości zabudowy jednostką metryczną z określeniem, od jakiego punktu do jakiego punktu wysokość ta powinna być liczona, a nie poprzez przyjęcie pojęcia "dominanta". Uprawnienie takie wynika z istoty pojęcia wysokości, która jest pionową odległością pomiędzy dwoma punktami. Aby określić wysokość należy określić oba punkty w przestrzeni - zarówno punkt położony u podstawy, jak i na górze pomiaru. Wskazanie tych punktów jest koniecznym elementem podania wysokości zabudowy. Sprecyzowanie w planie sposobu obliczania wysokości zabudowy może mieć istotne znaczenie dla realizacji celu art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w związku z art. 1 ust. 1 tej ustawy. Podanie sposobu obliczania wysokości zabudowy ma na celu jednolite sprecyzowanie tej wysokości." W wyroku z dnia 3 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 292/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zastosował się do tych wskazań NSA w Warszawie i zapatrywania te, zdaniem Sądu, należy podzielić w rozpoznawanej sprawie.

W ocenie Sądu, użyte w zaskarżonym planie miejscowym pojęcie "dominanty" jest nieprecyzyjne, nie wskazuje ponadto, jakie gabaryty lub forma architektoniczna obiektu budowlanego pozwala na przypisanie mu cechy "dominanty". Przyjęcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego norm zawierających pojęcie "dominanty" jest nie do pogodzenia z zasadą poprawnej legislacji wynikającą z art. 2 Konstytucji. Naruszeniem Konstytucji jest stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych, które nie pozwalają na przewidzenie konsekwencji prawnych zachowań jednostki (podmiotów podobnych). Należyta poprawność, precyzyjność i jasność przepisów prawnych ma szczególne znaczenie, gdy chodzi o ochronę konstytucyjnych praw i wolności człowieka i obywatela. Adresat normy prawnej musi wiedzieć, jakie jego zachowanie i z jakich przyczyn ma znaczenie prawne (zob. wyrok TK z dnia 22 maja 2002 r., sygn. K 6/02, OTK-A 2002r., Nr 3, poz. 33).

Sąd podkreślił, że m.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego ustanawiającym normy generalne i abstrakcyjne, którego adresatami są m.in. jednostki. Zastosowanie przepisów czyniących zadość zasadom poprawnej legislacji nie może zatem wymagać od organów administracji publicznej wiadomości specjalnych z zakresu architektury i urbanistyki, jeśli są one oderwane od ustaleń części graficznej planu. Jeśli treść normy prawnej nie wynika z części tekstowej i graficznej planu, a zawarte w nim pozaprawne pojęcia nie są jasno zdefiniowane, nie można uznać, że przepisy, w oparciu o które taka norma jest rekonstruowana czynią zadość wspomnianym zasadom poprawnej legislacji. Sąd stwierdził, że w § 7 ust. 6 pkt 2 wprowadzono regulację, która pozostaje w sprzeczności z powyższymi zasadami.

Po pierwsze, w § 7 ust. 6 pkt 2 lit. a wprowadzono całkowity zakaz lokalizacji wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej. Nie wskazano przy tym definicji pojęcia anteny wolnostojącej. W § 7 ust. 6 pkt 2 lit. b z kolei dopuszczono lokalizację inwestycji z zakresu łączności publicznej takich jak: anteny, maszty, stacje bazowe i inne urządzenia techniczne w terenach U.2, U.3 i U.4. Powołane przepisy § 7 ust. 6 pkt 2 lit. b Uchwały w zw. z § 7 ust. 6 pkt 2 lit. a tej Uchwały budzą istotne wątpliwości interpretacyjne. Mianowicie, nie jest jasne, o jakich masztach jest mowa w § 7 ust. 6 pkt 2 lit. b Uchwały. Czy przepis ten odnosi się do wszystkich masztów, w tym wolnostojących, bowiem lokalizacja masztów, w tym wolnostojących, jest dopuszczalna jedynie w obszarach usługowych (U.2, U.3 i U. 4). Czy też z uwagi na całkowity zakaz lokalizacji masztów wolnostojących w całym obszarze planu (§ 7 ust. 6 pkt 2 lit. a Uchwały) w jej § 7 ust. 6 pkt 2 lit. b pojęcie masztów odnosi się do innych masztów niż wolnostojące (o ile taki zbiór nie byłby zbiorem pozbawionym desygnatów). Już te wątpliwości budzą istotne zastrzeżenia odnośnie do nadania w/w przepisom brzmienia zgodnego z zasadami prawidłowej legislacji. Z kolei w § 7 ust. 6 pkt 2 lit. c Uchwały wskazano, że lokalizacja i kształtowanie stacji bazowych powinno odbywać się z uwzględnieniem osi widokowych. Jakkolwiek osie widokowe zostały wyznaczone na rysunku planu, jednak z treści przedmiotowego przepisu nie wynika co to znaczy "z uwzględnieniem" tych osi widokowych. Inaczej byłoby gdyby taki zapis np. zakazywał lokalizacji urządzeń w osiach widokowych, czy zakazywał ich przesłaniania. Nie wiadomo zatem na czym konkretnie ma polegać "uwzględnienie" osi widokowej. Kształtowanie treści normy prawnej w oparciu o domysły nie jest zgodne z zasadami prawidłowej legislacji. Wreszcie w § 7 ust. 6 pkt 2 lit. d wskazano, że anteny lokalizowane na budynkach nie mogą stanowić dominanty w terenie, pojęcie "dominanty" nie jest jasne. Definicja zamieszczona w § 4 ust. 1 pkt 24 odnosi się do dwóch cech obiektu, jego gabarytu i formy architektonicznej. Cechy te mają stanowić podstawę do oceny danego obiektu, jako wyróżnika, w stosunku do otaczającej go przestrzeni. W ocenie Sądu, obie te cechy, nie stanowiły pojęć obiektywnych. Gabaryty, ale szczególnie - forma architektoniczna, nie są cechami które by można odnieść do jakiegoś miarodajnego wzorca. Sąd zauważył, że przepis ten ma na celu kształtowanie ładu urbanistycznego, poprzez zakaz realizacji określonych obiektów - anten. Daje on podstawę do odmowy udzielenia przez organ architektoniczno-budowlany pozwolenia na budowę bądź do sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. W ocenie Sądu, od subiektywnego wrażenia osoby, która w danym czasie projekt budowlany czy dokonane zgłoszenie ocenia, zależy czy uzna ona, że gabaryty lub forma architektoniczna obiektu będącego przedmiotem wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę czy zgłoszenia, będą czyniły ten obiekt dominantą bo będą wyróżniały go w otaczającej przestrzeni czy też w projektowanym obiekcie cech tych się nie dopatrzy. W efekcie ten sam projekt budowlany czy zgłoszenie, mogą być przedmiotem różnych rozstrzygnięć dokonywanych przez organy administracji, w zależności od subiektywnej oceny osoby dokonującej kontroli projektu budowalnego czy zgłoszenia. Ocena dokonywana w ramach takiej kontroli jest nieoparta bowiem o jakiekolwiek obiektywne kryteria.

Wobec powyższego Sąd przyznał rację skarżącej, że § 4 ust. 1 pkt 24 Uchwały pozostaje w sprzeczności z § 8 ust. 12 Uchwały w zw. z załącznikiem graficznym (rysunkiem planu), z których wynika, że jedyną wyznaczoną w planie dominantą jest hala widowiskowo-sportowa Tauron Arena. Nie wiadomo zatem, jak miałby być urzeczywistniony § 7 ust. 6 pkt 2 lit. d Uchwały, bowiem nie wiadomo, o której dominancie mowa w tym przepisie. Zapisy te, w ocenie Sądu, naruszały zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi właśnie na ich niedookreślony, nieostry charakter.

Sąd nie podzielił jednak zarzutów naruszenia art. 20, art. 22, art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 64 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 10 ust. 1 Prawo telekomunikacyjne, ponieważ sporna regulacja § 7 ust. 6 pkt 2 Planu nie narusza zasady wolności działalności gospodarczej, ani zasady równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji. Już sama konstrukcja przepisu jest taka, iż dotyczy on rozstrzygnięć pozytywnych, to jest zasad lokalizowania odnośnie do inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej). Co do zasady działalność usługowa w tym zakresie jest dopuszczalna, choć jak zaznaczono powyżej podlega ograniczeniom, które nie zostały należycie sformułowane.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa przez wyznaczenie osi widokowych i dominanty na rysunku planu, jako elementów informacyjnych Sąd zauważył, że jest to rozwiązanie dopuszczalne. Zgodnie z § 7 pkt 9 obowiązującego w dacie uchwalenia planu rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać, w razie potrzeby, oznaczenia elementów informacyjnych, niebędących ustaleniami projektu planu miejscowego. Jednak w rozpoznawanej sprawie zaznaczenie osi widokowych i dominanty na rysunku planu w powiązaniu z brzmieniem części tekstowej t.j. § 7 ust. 6 pkt 2 lit. a-d, nie usuwa niejednoznacznego i nieostrego charakteru przepisów m.p.z.p. w zakresie, w jakim zostały zaskarżone.

Tym samym Sąd uznał za zasadne zarzuty skargi, to jest, że § 7 ust. 6 pkt 2 w zw. z § 4 ust. 1 pkt 24 nie spełnia wymogów poprawnej legislacji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miasta Kraków. Rada zaskarżyła wyrok w części tj. w zakresie, w jakim stwierdzono nieważność § 7 ust. 6 pkt 2 lit. a-c uchwały.

Zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego wskazano na naruszenie:

1. art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 884 z późn.zm. - dalej również jako ustawa szerokopasmowa) poprzez jego błędne zastosowanie w zakresie, w jakim pomimo wskazania, że cyt (...) z punktu widzenia art 46 (...) plan miejscowy nie może wprowadzać na całym obszarze objętym planem zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych, uniemożliwiających lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej (...), to na skutek unieważnienia skarżonym wyrokiem wszystkich zapisów planu miejscowego obszaru "[...] - Park [...]", dotyczących inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej), faktycznie została wykluczona na obszarze planu możliwość lokalizowania takich inwestycji celu publicznego,

2. art. 28 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art 2 Konstytucji w zw. z § 7, § 8 i § 10 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 283 z późn. zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez sąd I instancji, że na etapie formułowania zapisów skarżonej uchwały w zakresie § 7 ust 6 pkt 2 lit a-c posłużono się pojęciami nieostrymi i budzącymi wątpliwości interpretacyjne w praktyce, podczas gdy prawidłowa analiza treści zapisów planu miejscowego powinna doprowadzić do wniosku, że zapisy planu miejscowego są zgodne z zasadami prawidłowej legislacji.

Podnosząc z kolei zarzuty naruszenia przepisów procesowych, których naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy wskazano na naruszenie art 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeksu postępowania cywilnego w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a., poprzez brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego, i stwierdzenie nieważności skarżonych postanowień uchwały, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego stanowiłaby podstawę do uznania, iż ustalenia skarżonej uchwały są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, co w konsekwencji prowadziłoby do zastosowania art. 151 P.p.s.a. i oddalenia skargi w zakresie § 7 ust 6 pkt 2 lit. a-c uchwały.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie Rada Miasta wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w tym zakresie Sądowi I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie przedstawiła argumentację mającą, zdaniem skarżącej, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania P. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna Rady Miasta Krakowa nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Radę Miasta Krakowa nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest szczególnym rodzajem uchwały planistycznej bowiem regulacje w nim zawarte stanowią akt prawa miejscowego i jako takie wywodzone z niego normy zagospodarowania terenu określają wiążąco prawa i obowiązki właścicieli terenów objętych granicami uchwalonego planu. Prawodawca w ramach wyłącznej kompetencji do określania zasad zagospodarowania terenu – władztwo planistyczne – może wprowadzać takie zasady zagospodarowania, które prowadzą do ograniczenia prawa własności nieruchomości objętych postanowieniami planu, przy czym ograniczenia tego prawa muszą odpowiadać zasadzie proporcjonalności. Jej istota sprowadza się do tego, że organ wprowadzając ograniczenia prawa własności nieruchomości, czyni to w sposób uzasadniony potrzebą ochrony innych wartości chronionych prawem, ochrony interesu publicznego i nie prowadzi do pozbawienia istoty prawa własności. Skoro zatem organ uchwałodawczy może ingerować w zakres prawa własności, które jest jednym z praw i wolności obywatelskich chronionych Konstytucją RP, to powinien tak formułować przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego aby nie naruszały one praw i wolności obywatelskich.

Słusznie zatem Sąd I instancji dokonał analizy postanowień § 7 ust. 6 pkt 2 lit. a - c zaskarżonej uchwały pod kątem zgodności z Konstytucją i uznał, że naruszają one samą Konstytucję oraz zasady poprawnej legislacji. Normy zachowania wynikające z tego przepisu są nieprecyzyjne, ogólne i pozostawiają zbyt duże pole swobody organom do swobodnej ich interpretacji w zakresie dotyczącym uznania lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci infrastruktury telekomunikacyjnej za zgodną z postanowieniami zaskarżonej uchwały.

Podzielić należy pogląd Sądu I instancji, że wbrew Konstytucji jest stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych, które nie pozwalają na przewidzenie konsekwencji prawnych zachowań jednostki (podmiotów podobnych). Należyta poprawność, precyzyjność i jasność przepisów prawnych ma szczególne znaczenie, gdy chodzi o ochronę konstytucyjnych praw i wolności człowieka i obywatela. Adresat normy prawnej musi wiedzieć, jakie jego zachowanie, i z jakich przyczyn ma znaczenie prawne.

Zakwestionowany przepis miejscowego planu wprowadza ograniczenia w lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej), które są wyraźnym ograniczeniem prawa przysługującego przedsiębiorcy telekomunikacyjnego do rozwoju sieci telekomunikacyjnych wynikającego z art. 46 ust. 1 Ustawy o wspieraniu rozwoju. W tym przepisie stanowi się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Skoro organ wprowadza ograniczenia praw wynikających z ustawy w akcie niższego rzędu – akcie prawa miejscowego, to zapisy te nie powinny być jednoznaczne, jasne a ich interpretacja nie powinna sprowadzać się do swobodnej i uznaniowej interpretacji organu uchwałodawczego.

Z taką jednak sytuacją mamy do czynienia jeśli chodzi o wspomniany § 7 ust. 6 pkt 2 lit. a - c zaskarżonej uchwały gdyż wskazane w nim wymogi lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej, odnoszą się do pojęć ogólnych, niezdefiniowanych, które wymagają od organu i adresata domyślania się ich właściwej treści.

W § 7 ust. 6 pkt 2 lit. a zaskarżonej uchwały wprowadzono całkowity zakaz lokalizacji wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej. Słusznie Sąd I instancji stwierdził, że w miejscowym planie nie wskazano definicji pojęcia anteny wolnostojącej. W § 7 ust. 6 pkt 2 lit. b z kolei dopuszczono lokalizację inwestycji z zakresu łączności publicznej takich jak: anteny, maszty, stacje bazowe i inne urządzenia techniczne w terenach U.2, U.3 i U.4. Jednak zestawienie § 7 ust. 6 pkt 2 lit. b zaskarżonej uchwały w zw. z § 7 ust. 6 pkt 2 lit. a tej uchwały wywołuje istotne wątpliwości interpretacyjne. Sąd I instancji słusznie bowiem zauważa, że nie jest jasne, o jakich masztach jest mowa w § 7 ust. 6 pkt 2 lit. b zaskarżonej uchwały. Trudno jednoznacznie stwierdzić, czy przepis ten odnosi się do wszystkich masztów, w tym wolnostojących, czy są też należy wziąć pod uwagę jakieś inne kategorie masztów skoro lokalizacja masztów wolnostojących nie jest dopuszczalna. Nie sposób stwierdzić lokalizacja jakich masztów jest dopuszczalna jedynie w obszarach usługowych (U.2, U.3 i U. 4). Wobec tego NSA podziela zastrzeżenia Sądu I instancji odnośnie desygnatów ww. zapisów zaskarżonej uchwały. Przepis w takim brzmieniu należało zatem uznać za niezgodny z zasadami prawidłowej legislacji.

Z kolei w § 7 ust. 6 pkt 2 lit. c zaskarżonej uchwały wskazano, że lokalizacja i kształtowanie stacji bazowych powinno odbywać się z uwzględnieniem osi widokowych. Osie widokowe zostały oznaczone na rysunku planu jednak jak słusznie zauważył Sąd I instancji z treści przedmiotowego przepisu nie wynika co to znaczy "z uwzględnieniem" tych osi widokowych. Trudno wskazać na czym miałoby polegać uwzględnienie takich osi widokowych przy lokalizacji stacji bazowych. Czy uwzględnienie polegać ma na lokalizacji, która tych osi nie narusza a jeśli tak to w jaki sposób to naruszenie miałoby wyglądać. Bardziej precyzyjna byłaby regulacja zawierająca wskazanie, że zakazuje się lokalizacji urządzeń w osiach widokowych, czy zakazuje ich przesłaniania. Gdy zatem nie wiadomo na czym konkretnie ma polegać "uwzględnienie" osi widokowej, to sformułowana w ten sposób norma prawna nie jest precyzyjna i jasna, a w konsekwencji nie wiadomo jakie zachowanie adresata tej normy będzie jej spełnieniem lub naruszeniem. W tym kontekście zasadna jest konstatacja Sądu I instancji, że kształtowanie treści normy prawnej w oparciu o domysły nie jest zgodne z zasadami prawidłowej legislacji.

Wobec powyższego Sąd I instancji słusznie stwierdził nieważność ww. przepisów planu miejscowego albowiem powyższe regulacje wprowadzają niejednoznaczne ograniczenia w lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej na terenie objętym planem a to narusza wynikające z art. 46 ust. 1 Ustawy o wspieraniu rozwoju ustawowe prawo przedsiębiorcy telekomunikacyjnego do rozwoju sieci telekomunikacyjnej. Skoro z tego ostatniego przepisu wynika zakaz uniemożliwiania w planie lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi, to tym bardziej wprowadzane ograniczenia powinny jednoznacznie wskazywać, co jest dozwolone a co zakazane by można było ocenić czy czasem uchwalony plan, poprzez zastosowanie ogólnych pojęć nie zmierza do uniemożliwienia lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej wbrew ustawowemu zakazowi.

Zdaniem NSA, okoliczność, że w § 6 ust. 2 zaskarżonej uchwały znajduje się regulacja natury ogólnej, z której wynika, że na wydzielonych w planie terenach o określonym przeznaczeniu i ustalonych zasadach i warunkach zagospodarowania dopuszczalne jest lokalizowanie tylko takich obiektów i urządzeń budowalnych wskazanych w ustaleniach planu, nie ma wpływu na to, że po analizie zakwestionowanych przepisów planu w istocie nie sposób jednoznacznie stwierdzić jakie są te ograniczenia.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie stwierdził, że naruszono art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju sieci i usług telekomunikacyjnych ale wyraził jedynie przekonanie, że zapisy planu są niejasne i nieprecyzyjne a zatem nie sposób było uznać czy zakres ograniczeń wprowadzonych w planie dla lokalizacji przedmiotowych inwestycji nie uniemożliwia czasem w ogóle ich realizacji na terenie objętym planem. Niemniej jednak należy zauważyć, że sformułowanie powołanego przepisu uzasadnia tezę, że w planie miejscowym nie tylko nie można ustanawiać wprost wyrażonego zakazu lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, ale również nie jest dopuszczalne przyjmowanie w nim rozwiązań, które realnie uniemożliwiają lokalizowanie tego rodzaju inwestycji. Z uzasadnienia projektu specustawy łącznościowej (Sejm RP VI kadencji, Nr druku 2546) wyraźnie wynika, że przepisy art. 46 ust. 1 i 2 tej ustawy winny stanowić punkt wyjścia do weryfikacji tego, czy ograniczenia i zakazy ustanowione w planach miejscowych mają merytoryczne uzasadnienie i są konieczne w demokratycznym państwie prawa. Nie są one bowiem w planach wykluczone, o ile są konieczne dla ochrony bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, przyrody, zdrowia, zabytków albo ze względu na inny ważny interes publiczny.

W ocenie NSA, wbrew temu co zarzuca skarżąca kasacyjnie, poprzez uchylenie przepisów planu wskazanych w zaskarżonym wyroku nie doszło do uniemożliwienia na terenie objętym planem lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej, a więc do naruszenia zakazu z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju sieci i usług telekomunikacyjnych. Skoro kontrolowany plan jak wskazuje skarżąca kasacyjnie nie zawiera już uregulowań określających zasady lokalizowania inwestycji telekomunikacyjnych to uznać należy, że lokalizacja tychże jest dopuszczalna bo plan w tej kwestii nie wypowiada się. Skoro plan nie wskazuje odrębnych zasad zagospodarowania dla danego rodzaju inwestycji to dopuszcza ten rodzaj zagospodarowania, przy czym warunki zagospodarowania dla tego rodzaju inwestycji będzie określać decyzja o warunkach zabudowy.

W ocenie NSA, także argumentacja skargi kasacyjnej wskazująca na przestrzeganie zasad techniki prawodawczej w szczególności poprawnymi wyrażeniami językowymi (określeniami) w ich podstawowym i powszechnym znaczeniu (§ 8 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej") przy formułowaniu uchylonych wyrokiem przepisów planu nie zaprzecza ocenie prawnej Sądu I instancji, że odczytanie normy prawnej dozwolonego zachowania adresata tej normy z uchylonych przepisów planu było niemożliwe i to właśnie spowodowało konieczność ich uchylenia.

W niniejszej sprawie Sąd nie zarzucał braku możliwości ustalenia co należy rozumieć pod pojęciem masztu wolnostojącego a jedynie to że z zestawienia przepisów § 7 ust. 6 pkt 2 lit. a i lit. b zaskarżonej uchwały nie sposób odczytać jakie maszty telekomunikacyjne mogą być lokalizowane na podstawie planu, gdyż o ile zakazuje się lokalizacji masztów wolnostojących to dopuszcza się innego rodzaju maszty służące łączności publicznej na terenach U.2, U.3 i U.4. Trudno wskazać jakie inne maszty służące łączności są dopuszczone wskazanych terenach i czy wchodzą w to również maszty "wolnostojące" ogólnie zakazane w granicach planu. Wobec tego nalezało przyjąć, że wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów były na tyle nieprecyzyjne, że stworzyły pole do niejednoznacznej ich wykładni i w konsekwencji do naruszenia zakazu z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju sieci i usług telekomunikacyjnych. Dwuznaczność ta doprowadziła do uznania, że naruszone zostały zasady sporządzania planu w zakresie dotyczącym uregulowań odnoszących się do zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem trafna była ocena prawna Sądu I instancji, że postanowienia planu budziły uzasadnione wątpliwości interpretacyjne i wymagało to stwierdzenia ich nieważności.

Zdaniem NSA, słusznie uchylono § 7 ust. 2 pkt 2 lit. c zaskarżonego planu albowiem niejednoznaczne było użycie tam określenia "z uwzględnieniem osi widokowych". Samo wskazanie w rysunku planu przebiegu osio widokowych nie mówi co oznacza uwzględnienie takich osi przy lokalizacji i kształtowaniu stacji bazowych. Celem ustanowienia osi widokowych było wyeksponowanie walorów widokowych [...] w K. a zatem powinno się wskazać poprzez jakie zachowania lub ich zakaz jakich zachowań będzie realizacją tego celu za pomocą wyznaczonych w planie osi widokowych. Adresat normy nie może domyślać się na czym polegać będzie lokalizacja stacji bazowych z uwzględnieniem osi widokowych. Wystarczyło wpisać, że lokalizacja i kształtowanie stacji bazowych nie powinno prowadzić do przesłaniania wyznaczonych osi widokowych. Brak jednoznacznego wskazania w tym zakresie powodował wątpliwości, których nie powinno pozostawiać się ocenie organu planistycznego.

Zgodzić należy się ze skarżącą kasacyjnie, że Sąd w zaskarżonym wyroku nie wskazał przepisów rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej, które zostały naruszone wadliwym sformułowaniem przepisów zaskarżonej uchwały jednak wskazał art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z uzasadnienia wynika, że chodziło o wadliwość sformułowań wskazanych przepisów planu a tym samym zasad sporządzenia planu z art. 28 ust. 1 tej ustawy, a to uzasadniało stwierdzenie ich nieważności stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a.

Podsumowując, Sąd I instancji słusznie uchylił zaskarżone postanowienia uchwały planistycznej albowiem ich sformułowanie budziło uzasadnione wątpliwości odnośnie zakresu ich obowiązywania, wymagało każdorazowego ustalenia ich znaczenia przez organ co w istocie dopuszczało dowolną ocenę spełnienia określonych w planie zasad zagospodarowania terenu przez inwestycję polegającą na lokalizacji urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.