Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 marca 2023 r. sprawy ze skargi A. W. na działanie Wójta Gminy K. w przedmiocie niezapewnienia dostępu do zbioru danych przestrzennych p o s t a n a w i a odrzucić skargę ,

A. W. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą: G. - Pracownia Urbanistyczno-Architektoniczna – mgr inż. arch. A. W. w Ł. wniosła do sądu administracyjnego skargę na Wójta Gminy K. w związku z niewykonywaniem przez niego czynności nakazanych prawem, a mianowicie czynności udostępnienia zbiorów danych przestrzennych dla planów miejscowych oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy K. za pośrednictwem usługi pobierania. Zdaniem skarżącej, Wójt nie zapewnia dostępu do kompletnego zbioru danych przestrzennych spełniającego wymagania nałożone przepisami prawa, bowiem zbiór ten nie zawiera dwóch wymaganych elementów, tj. rysunku aktu planowania przestrzennego oraz dokumentu powiązanego z aktem planowania przestrzennego. Ponadto zbiór danych przestrzennych nie jest zgodny ze schematem GML.

Wyżej opisane zaniechanie Wójta, w ocenie skarżącej, narusza jej prawa materialne, pozbawiając ją możliwości przeprowadzenia analiz przestrzennych przez usługi danych przestrzennych, co gwarantuje jej art. 5 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz.U. 2021, poz. 1641; dalej: U.o.d.). Skarżąca wyjaśniła, że nieudostępnianie przez Wójta pełnych danych, w sposób zgodny z prawem, skutkuje ponoszeniem przez nią wielokrotnie wyższych nakładów w ramach wykonywanej działalności, świadczącej usługi związane z analizami przestrzennymi, w tym dostęp do aktualnych map z terenami inwestycyjnymi wyznaczonymi aktami planistycznymi, lub z terenami objętymi przystąpieniami do sporządzenia takich aktów, a także studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z obszaru całej Polski. Zapewnienie przedmiotowego dostępu służy głównie inwestorom. Końcowo skarżąca wyjaśniła z jakich względów pozyskanie przedmiotowych danych jest obecnie bardziej kosztowne, niż gdyby dane te zostały udostępnione w sposób zgodny z ww. przepisami.

Skarżąca wskazała również, że 9 grudnia 2022 r. zwróciła się do Wójta z wnioskiem o udostępnienie przez usługę pobierania zbioru danych przestrzennych dla planów miejscowych oraz zbioru danych przestrzennych dla studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi uzyskała w dniu 29 grudnia 2022 r. pismo Wójta, w którym stwierdził, że wnioskowane Zbiory APP są dostępne za pomocą usługi pobierania ATOM pod podanym adresem internetowym pod pozycją dla jednostki. Skarżąca wskazała, że pismo to jest, jej zdaniem, odmową udostępnienia zbiorów danych. Z ostrożności procesowej zaznaczyła, że przedmiotem skargi nie jest bezczynność Wójta, ale jego niezgodne z prawem czynności. Podkreśliła, że w jej ocenie skarga dotyczy indywidualnej relacji z organem polegającej na negatywnym rozpatrzeniu indywidualnego wniosku. Nie są przedmiotem skargi czynności organu o charakterze ogólnym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że udostępnił podpisany, kompletny zbiór APP zgodnie ze schematem i przepisami prawa, za pośrednictwem usługi pobierania w sposób zgodny z wytycznymi technicznymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega odrzuceniu.

Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedzone jest każdorazowo analizą jej dopuszczalności mającą na celu stwierdzenie, czy nie zachodzą podstawy do odrzucenia skargi. Analiza przeprowadzona przez sąd w sprawie niniejszej doprowadziła do wniosku, że skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259; dalej: P.p.s.a.), bowiem sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Przedmiot skargi do sądu administracyjnego został ściśle określony przepisami prawa. Sąd administracyjny kontroluje zatem legalność działalności organów administracji publicznej sprawowanej we władczych formach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1–7 P.p.s.a. Chodzi tu o: decyzje administracyjne (pkt 1), określone postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym (pkt 2), a także w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym (pkt 3), inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z pewnymi wyłączeniami (pkt 4), pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających (pkt 4a), akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6) oraz akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7). Ponadto sąd administracyjny jest właściwy do rozpoznania skarg na bezczynność lub przewlekłość postępowania organów w przypadkach, gdy mają one obowiązek działania, natomiast nie czynią tego w ustawowym terminie wyznaczonym do załatwienia sprawy (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a.). Sądy administracyjne orzekają również sprawach sprzeciwów od decyzji wydawanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 P.p.s.a.).

Takim przykładem przepisu szczególnego dopuszczającego sądową kontrolę działalności organów administracji publicznej jest, wskazany w skardze, art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm., dalej: U.s.g.) formułujący podstawę prawną skargi na bezczynność organów gminy (tj. gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich). Przepis ten ustanawia odrębną wobec przypadków określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a P.p.s.a. kompetencję sądu do kontroli bezczynności organów (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37).

Z treści skargi wynika, że dotyczy ona niezgodnego z prawem działania Wójta polegającego na nieprawidłowym sposobie udostępnienia zbiorów danych przestrzennych dla planów miejscowych oraz studium uwarunkowań a nie braku tego udostępnienia w ogóle.

W tej kwestii wskazać trzeba, że przez zbiór danych przestrzennych rozumie się rozpoznawalny ze względu na wspólne cechy zestaw danych przestrzennych (art. 3 pkt 11 ustawy z 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz. U. z 2021 r. poz. 214 ze zm., dalej: U.i.i.p.). Przez dane przestrzenne rozumie się z kolei dane odnoszące się bezpośrednio lub pośrednio do określonego położenia lub obszaru geograficznego (art. 3 pkt 1 U.i.i.p.). Opisane metadanymi zbiory danych przestrzennych oraz dotyczące ich usługi, środki techniczne, procesy i procedury, które są stosowane i udostępniane przez współtworzące infrastrukturę informacji przestrzennej organy wiodące, inne organy administracji oraz osoby trzecie, stanowią tzw. infrastrukturę informacji przestrzennej (art. 3 pkt 2 U.i.i.p.), której zasady tworzenia oraz użytkowania określa U.i.i.p. (art. 1 ust. 1 pkt 1 U.i.i.p.). Infrastruktura ta obejmuje zbiory danych przestrzennych odnoszące się do terytorium RP lub z nim powiązane, występujące w postaci elektronicznej, należące co najmniej do jednego z tematów danych przestrzennych określonych w załączniku do U.i.i.p. (wedle rozdziału 3 pkt 4 tego załącznika tematem takim jest zagospodarowanie przestrzenne) oraz utrzymywane przez organ administracji lub w jego imieniu, które zgodnie z jego zadaniami publicznymi są tworzone, aktualizowane i udostępniane (ewentualnie przez osobę trzecią, której umożliwiono włączenie się do infrastruktury), o czym stanowi art. 4 ust. 1 pkt 1-4 U.i.i.p.

Na mocy nowelizacji dokonanej ustawą z 16 kwietnia 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. , poz. 782; dalej: nowelizacja), zobowiązano organy właściwe do sporządzania projektów aktów takich jak: plany zagospodarowania przestrzennego województwa, studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, miejscowe plany odbudowy i miejscowe plany rewitalizacji, do tworzenia oraz prowadzenia, w tym aktualizacji i udostępniania, zbiorów danych przestrzennych. Obowiązek ten sformułowano w art. 67a ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej: U.p.z.p.), dodanym w dniu 31 października 2020 r., w ramach nowego rozdziału 5a pt. "Zbiory danych przestrzennych", regulującego zasady tworzenia, prowadzenia, aktualizacji i udostępniania zbiorów danych przestrzennych (dodanego na mocy art. 5 nowelizacji). Wedle art. 67a ust. 3 U.p.z.p., dane przestrzenne tworzone dla ww. aktów, obejmować mają co najmniej: (1) lokalizację przestrzenną obszaru objętego aktem w postaci wektorowej w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych; (2) atrybuty zawierające informacje o akcie; (3) część graficzną aktu w postaci cyfrowej reprezentacji z nadaną georeferencją w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych. Sposób tworzenia oraz prowadzenia, w tym aktualizacji i udostępniania, zbiorów uwzględniający zakres informacyjny, strukturę, format i rozdzielczość przestrzenną danych gromadzonych w zbiorach oraz zakres informacyjny i strukturę metadanych infrastruktury informacji przestrzennej w zakresie zagospodarowania przestrzennego, został natomiast uregulowany w rozporządzeniu MRPiT, wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 67b U.p.z.p.

W ocenie sądu, ww. obowiązek organu polegający na utworzeniu, prowadzeniu i udostępnianiu zbiorów danych przestrzennych, którego realizacji domaga się skarżąca, nie ma charakteru indywidualnego ale ma charakter ogólny, a w konsekwencji nie stanowi żadnej z władczych form działania administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1–7 P.p.s.a.

Powyższą kwestię przesądził w sposób jednoznaczny Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 2660/22 ze skargi kasacyjnej A. W. na postanowienie tutejszego sądu w sprawie II SA/Bk 658/22 odrzucające skargę w podobnym stanie faktycznym (postanowienie NSA z 24 stycznia 2023 r., orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odwołując się m.in. do argumentacji wskazanej przez NSA należy wywieść, że w przypadku rejestrów, zbiorów czy baz prowadzonych przez organ zgodnie z kompetencjami, nie zachodzi przesłanka konkretyzacji stosunku administracyjnego. Taki obowiązek organu nie ma charakteru indywidualnego, gdyż czynności przesądzające o jego realizacji nie są skierowane do określonego adresata. Skarżąca nie wskazała przepisu prawa, który stanowiłby, że w zakresie udostępniania danych przestrzennych określony podmiot może domagać się udostępnienia danych przestrzennych. Kierując do organu wskazane żądanie skarżąca nie realizowała żadnego uprawnienia wynikającego z przepisu prawa. Skarżąca w pewien sposób sama przyznaje, że udostępnianie danych przestrzennych ma ogólny, a nie indywidulany charakter. Pisze bowiem, że "jakkolwiek samo zakładanie czy prowadzenie zbioru danych przestrzennych można uznać za czynności o charakterze ogólnym, a nie indywidulanym, to już czynności udostępniania danych z tego zbioru konkretnemu wnioskodawcy ma charakter indywidulany – jest to bowiem czynność będąca reakcją na indywidualną próbę/wniosek o pozyskanie tychże danych przez daną osobę – w tym przypadku Skarżącą" (s. 10 skargi). Problem jednak w tym, że skarżąca nie wskazała przepisu prawa, z którego by wynikało, że dane przestrzenne mogą być udostępniane na wniosek. Z przepisów prawa wynika, że na skutek działań właściwych organów administracji, nie tylko organu, który jest stroną niniejszego postępowania, ma być stworzona i prowadzona infrastruktura informacji przestrzennej, która będzie umożliwiała samodzielne pozyskiwanie tych danych za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Jak wskazano w art. 67c ust. 3 U.p.z.p. stanowi się, że dane przestrzenne zobowiązane do tego organy udostępniają nieodpłatnie za pośrednictwem usług, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1-3 U.i.i.p. W związku z tym do udostępnienia danych przestrzennych znajdzie zastosowanie także art. 9 ust. 2 U.i.i.p., przewidujący, że usługi, o których mowa w art. 9 ust. 1 powołanej ustawy, są powszechnie dostępne za pomocą środków komunikacji elektronicznej, jak również art. 11 i art. 12 tej ustawy zawierające odstępstwa od powszechnego dostępu do usług, o których mowa w art. 9 ust. 1 powołanej ustawy.

Jest to zatem obowiązek o charakterze generalnym, z którym nie jest skorelowane żadne indywidualne uprawnienie skarżącej, np. do żądania opublikowania określonych treści w zbiorze danych przestrzennych, bądź zmiany sposobu lub formatu publikacji danych już udostępnionych. Żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie statuuje takiego uprawnienia, co oznacza, że czynności podejmowanych przez organ w wyżej opisanym zakresie, nie można określić jako podjętych w sprawie indywidualnej.

W szczególności uprawnienia takiego nie formułuje art. 5 U.o.d., na który powołuje się skarżąca, normujący ogólną zasadę, że każdemu przysługuje prawo do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego. Jest to publiczne prawo podmiotowe, które gwarantuje uzyskanie informacji publicznej w określonym celu, jakim jest osiągnięcie przez wnioskodawcę szeroko pojętej korzyści. Sięga ono zatem dalej niż zapewnienie przejrzystości procesu decyzyjnego i działań państwa oraz stworzenia obywatelom realnych możliwości wykorzystywania i obrony swych konstytucyjnych praw wobec władzy publicznej, leżące u podłoża prawa do informacji publicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z 17 września 2019 r., II SAB/Wa 341/19, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawo to podlega ochronie na gruncie U.o.d. oraz w postępowaniu administracyjnym wszczynanym na wniosek podmiotu zainteresowanego, w trybie przepisów U.o.d. (rozdział 9).

Powtórzyć też należy za Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie II OSK 2660/22, że nietrafna jest argumentacja skarżącej nawiązująca do treści art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i wywodząca, że akty i czynności z tego przepisu nie muszą mieć indywidualnego charakteru (pkt 6 uzasadnienia skargi). Jak wskazał sąd kasacyjny, ta argumentacja w istocie skupia się na zagadnieniu dotyczącym charakteru prawnego znaków drogowych. Jest ona nieprzekonująca, gdyż pomija uchwałę NSA z 26 czerwca 2014 r., I OPS 14/13, w której rozstrzygnięto wątpliwości dotyczące prawnej kwalifikacji czynności z zakresu organizacji ruchu drogowego, przyjmując, że należą one do aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Charakterystyczne jest to, że jak wynika z uzasadnienia uchwały, jednym z argumentów dla takiej kwalifikacji było to, że akty i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., mają indywidulany a nie generalny charakter. Tymczasem skoro czynność utworzenia, prowadzenia i udostępniania zbiorów danych przestrzennych nie dotyczy indywidualnych uprawnień lub obowiązków skarżącej określonych przepisami prawa, to podejmowane w tym zakresie działania organu (a przy tym i ewentualne zaniechania) nie stanowią czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., co przemawia za niedopuszczalnością przedmiotowej skargi.

W przeciwieństwie do wcześniej składanych skarg, w skardze złożonej w niniejszej sprawie skarżąca wprost stwierdziła, że przedmiotem skargi nie jest bezczynność Wójta, ale jego niezgodne z prawem czynności. Skarżąca jednak jako podstawę prawną podała art. 101a ust. 1 u.s.g., który reguluje skargę na bezczynność organów gminy. Nawet jednak przy zastosowaniu kwalifikacji skargi jako skargi na bezczynność a nie na działanie, skarga podlegałaby odrzuceniu. Bezczynność można bowiem zarzucić wyłącznie, gdy organ ma prawny obowiązek działania w formach wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1-4 lub w formach innych niż wymienione w punktach 1-3 (vide art. 3 § 2 pkt 8-9 P.p.s.a.). A takiego obowiązku, jak wyżej wskazano, z przeanalizowanych przepisów nie sposób wyprowadzić.

Sądowi znana z urzędu jest okoliczność, że skarżąca kierowała wnioski i żądania dotyczące nieprawidłowej, jej zdaniem, realizacji obowiązków w przedmiocie udostępnienia danych przestrzennych z zakresu zagospodarowania przestrzennego do wielu gmin w Polsce. Znany jest także fakt, że w sprawach tych skarżąca wnosiła również skargi do sądów administracyjnych. Sądy administracyjne przyjęły w tym zakresie jednolity pogląd, uznający skargi za niedopuszczalne, gdyż wykraczające poza zakres kognicji sądu administracyjnego.

Jedynie marginalnie dodać należy, że także kwalifikacja skargi jako dotyczącej działania Wójta (czyli jako skargi powszechnej, obywatelskiej) w trybie przepisów działu VIII K.p.a. pt. "Skargi i wnioski" prowadziłaby do jej odrzucenia. Przedmiotem takiej skargi może być w szczególności: zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw (art. 227 K.p.a.). W postępowaniu w tym trybie prowadzonym nie istnieją strony, nie ma instancji, a działania podejmowane przez organ nie mają formy aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. Postępowanie ma na celu ustalenie prawidłowości i terminowości działania organów administracyjnych i ich pracowników oraz zbadanie potrzeby podjęcia określonych czynności. Jak stanowi przy tym art. 223 § 1 K.p.a., organy państwowe rozpatrują oraz załatwiają skargi i wnioski w ramach swojej właściwości, którą pomocniczo określa art. 229 K.p.a. Zarówno sposób procedowania, jak i sposób załatwienia skargi obywatelskiej pozostaje jednak poza zakresem właściwości sądów administracyjnych. Działania oraz zaniechania administracji publicznej będące przedmiotem tego typu skarg, nie mieszczą się w zakresie kontroli sądowej, podobnie jak bezczynność lub przewlekłość działania organów w załatwieniu takiej skargi.

Powyższe skutkuje stwierdzeniem niedopuszczalności skargi i jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., który stanowi, że skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.