III OSK 1037/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-03-24	
Data wpływu	2025-06-05	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Artur Kuś /sprawozdawca/
Kazimierz Bandarzewski
Mirosław Wincenciak /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	III SAB/Gl 856/24	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2026 nr 0 poz 143; art. 188 w związku z art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi	
Sentencja
Dnia 24 marca 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Artur Kuś (sprawozdawca) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2026 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Regionalnego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 5 marca 2025 r. sygn. akt III SAB/Gl 856/24 w sprawie ze skargi M. B. na bezczynność Prokuratora Regionalnego w [...] w przedmiocie informacji publicznej uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 5 marca 2025 r. sygn. akt III SAB/Gl 856/24 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. B. (dalej: "skarżący") na bezczynność Prokuratora Regionalnego w [...] (dalej: "Prokurator") w przedmiocie informacji publicznej: w pkt 1 stwierdził, że Prokurator dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w pkt 2 zobowiązał Prokuratora do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 14 dni od daty zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem, w pkt 3 zasądził od Prokuratora na rzecz skarżącego 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Pismem z 8 listopada 2024 r. skarżący wystąpił do Prokuratura o udzielenie, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p."), informacji w postaci odpisu postanowienia Prokuratury Regionalnej w [...] z 15 czerwca 2022 r., sygn. [...] o umorzeniu śledztwa, przez przesłanie skanu postanowienia pocztą elektroniczną na wskazany adres poczty e-mail oraz odpisu postanowienia pocztą tradycyjną na podany adres. W uzasadnieniu wniosku wskazał że żądane postanowienie podlega udostępnieniu jako "informacja publiczna" i nie można powołać się na art. 156 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 46 ze zm. dalej: "k.p.k.") odmawiając dostępu do akt zakończonego postępowania.

W odpowiedzi pismem z 18 listopada 2024 r. Prokurator poinformował skarżącego, że żądane we wniosku informacje podlegają udostępnieniu na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 156 § 5 k.p.k. i art. 156 § 5b k.p.k.

Pismem z 3 grudnia 2024 r. skarżący złożył ponaglenie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący zaskarżył bezczynność Prokuratora w sprawie rozpatrzenia wniosku z 8 listopada 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przez nieudostępnienie w ustawowym terminie żądanej informacji publicznej.

W ocenie skarżącego, nie jest poprawne stanowisko Prokuratora co do tego, że żądane informacje nie podlegają udostępnieniu na zasadach i w trybie przewidzianym w u.d.i.p.

W odpowiedzi na skargę Prokurator podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Prokurator wskazał, że pismem z 18 listopada 2024 r., a więc niezwłocznie od 14 listopada 2024 r., tj. od daty wpływu wniosku, poinformował skarżącego o stanie prawnym mającym zastosowanie w realizacji jego wniosku o dostęp do informacji publicznej. W konsekwencji nie pozostaje w bezczynności i tym samym bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do zarzutu naruszenia art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p., statuującego kwestię sposobu i formy udostępnienia informacji publicznej na wniosek. Podkreślił przy tym, że art. 156 k.p.k. określają wyczerpująco wszelkie uprawnienia pokrzywdzonego lub podejrzanego, a także innych osób związane z uzyskaniem przez nich informacji zawartych w aktach czy dokumentach postępowania przygotowawczego.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że dokumenty i informacje mające walor informacji publicznej, zawarte w aktach zakończonego postępowania przygotowawczego, w tym postanowienie o umorzeniu tego postępowania, podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w u.d.i.p. Wobec powyższego nie jest właściwym stanowisko Prokuratura, utrzymującego o udostępnieniu żądanej informacji wyłącznie na zasadach przewidzianych w k.p.k.

Zdaniem Sądu I instancji, art. 156 k.p.k. reguluje kompleksowo dostęp do akt sprawy będącej zarówno w toku, jak i zakończonej wyłącznie w odniesieniu do stron, obrońców, pełnomocników i przedstawicieli ustawowych. W stosunku do innych osób, w sytuacji gdy postępowanie zostało już ukończone, nie przewiduje żadnych rozwiązań. Ponadto jego regulacją objęta jest jedynie kwestia bezpośredniego wglądu osób trzecich do akt postępowania karnego przygotowawczego a brak jest odrębnych unormowań dostępu osób trzecich do konkretnych treści mogących wynikać z akt postępowania karnego przygotowawczego, a odpowiadających definicji informacji publicznej. Oznacza to, że w tym nieuregulowanym zakresie, zastosowanie będą miały przepisy u.d.i.p. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że wniosek skarżącego dotyczył udostępnienia informacji w formie jasno sprecyzowanego dokumentu urzędowego - postanowienia kończącego postępowanie. Zdaniem Sądu I instancji, żądana informacja nie podlega ograniczeniom wskazanym w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., w szczególności zaś nie ma zastosowania tryb udostępnienia przewidziany w art. 156 k.p.k.

Prokurator wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego i procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267, dalej: "p.u.s.a.") w zw. art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę czynności podjętych przez Prokuratora odnośnie wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, będącą wynikiem błędnej wykładni przepisów art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p. i art. 156 § 5 i 5b k.p.k. i uznanie, że przepisy u.d.i.p. stosuje się do udostępniania "innej osobie" w rozumieniu art. 156 § 5 i 5b k.p.k. z akt zakończonego postępowania przygotowawczego (a także z akt toczącego się postępowania przygotowawczego) jasno sprecyzowanego dokumentu urzędowego (tu: postanowienia kończącego postępowanie), podczas gdy z uwagi na charakter i naturę postępowania przygotowawczego (tajność postępowania przygotowawczego) przepisów u.d.i.p. nie można pogodzić z przepisami art. 156 § 5 i 5b k.p.k., stanowiącymi odrębną, zamkniętą i pełną regulację zasad dostępu "innej osoby" do akt zakończonego i toczącego się postępowania przygotowawczego oraz znajdujących się w nich informacji publicznych, co możliwe jest dodatkowo, jeżeli nie zachodzi potrzeba zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania lub ochrony ważnego interesu państwa i w wyjątkowych wypadkach oraz wyłącznie za zgodą prokuratora prowadzącego postępowanie przygotowawcze;

2. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p. i art. 156 § 5 i 5b k.p.k. poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność Prokuratora w sprawie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, stwierdzenie bezczynności Prokuratora, zobowiązanie Prokuratora do rozpoznania tego wniosku w terminie 14 dni od daty zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem i zasądzenie od Prokuratora na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego, podczas gdy do odnośnego wniosku Prokurator w przepisanych terminie i formie podjął stosowne czynności, informując wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku, że w tej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej z uwagi na art. 1 ust. 2 u.d.i.p. i art. 156 § 5 i 5b k.p.k.;

3. art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w spawie opłat za czynności adwokackie (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.) poprzez ich zastosowanie jako podstawy zasądzenia od Prokuratora na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego związanych z uwzględnieniem skargi przez sąd pierwszej instancji, podczas gdy stanowią one podstawę orzekania o zwrocie od organu poniesionych przez stronę niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej zostaje uchylony wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi.

Skarżący kasacyjnie organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżący wniósł o przeprowadzenie rozprawy.

W piśmie z 19 sierpnia 2025 r. skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Prokurator w piśmie z 16 lutego 2026 r. podtrzymał w całości skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

1. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, jako pierwsze podlegać winny rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż weryfikacja prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego, dokonanej przez Sąd I instancji, jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają jednak zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, bowiem są one dalej idące niż zarzut naruszenia prawa formalnego.

2. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia zakresu stosowania art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 156 § 5 i § 5b k.p.k. w układzie faktycznym, w którym wnioskujący o udostępnienie informacji publicznej domaga się przesłania treści uzasadnienia postanowienia o umorzeniu śledztwa w sprawie sygn. akt [...], a więc aktu procesowego kończącego formalnie postępowanie przygotowawcze.

Przedstawione zagadnienie, w podobnej formule merytorycznej, było przedmiotem ocen prawnych wyrażonych przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 18 stycznia 2023 r. (sygn. akt III OSK 6466/21), z 21 listopada 2023 r. (sygn. akt III OSK 2305/22) i z 29 maja 2024 r. (sygn. akt III OSK 1170/22).

W powołanych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że argumenty pozwalające zająć właściwe stanowisko wobec zakresu stosowania art. 1 ust. 2 k.p.k. w zw. z art. 156 k.p.k. znajdują się w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów NSA z 9 grudnia 2013 r. (sygn. akt I OPS 7/13). Wzmiankowana uchwała dotyczyła wprawdzie kwestii dopuszczalności żądania udostępnienia przez prokuratora akt sprawy jako zbioru materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego, jednakże z uwagi na zakres i uniwersalny charakter powołanych w jej uzasadnieniu ocen prawnych powinna być uwzględniana w zakresie szerszym od tego, który bezpośrednio dotyczył zadanego pytania prawnego. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny zawarł bowiem istotne wskazania, co do wzajemnej relacji przepisów u.d.i.p. oraz k.p.k. Podał, że zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. "przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi". Oznacza to, że przepisów tej ustawy nie stosuje się wyłącznie wtedy, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Przepisami takimi są m.in. art. 156 k.p.k. i 321 k.p.k. Przepis art. 156 § 1 k.p.k. stanowi, że: "Stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta sprawy sądowej oraz daje możność sporządzenia z nich odpisów lub kopii. Za zgodą prezesa sądu akta te mogą być udostępnione również innym osobom. Informacje o aktach sprawy mogą być udostępnione także za pomocą systemu teleinformatycznego, jeżeli względy techniczne nie stoją temu na przeszkodzie". Zatem regulacja ta przewiduje prawo dostępu do akt sprawy sądowej oraz możność sporządzania odpisów przyznaje stronom, obrońcom, pełnomocnikom, przedstawicielom ustawowym i podmiotowi określonemu w art. 416 k.p.k. Za zgodą prezesa sądu akta te mogą być udostępniane również innym osobom. Chociaż przepis nie stanowi tego expressis verbis należy przyjąć, że dotyczy on akt sądowych zarówno toczącego się, jak i zakończonego postępowania. Art. 156 § 5, 5a i 5b k.p.k. odnoszą się z kolei do postępowania przygotowawczego. Przepisy art. 156 § 1, 5, 5a i 5b k.p.k. skierowane są w stosunku do wszystkich potencjalnych adresatów, a nie tylko wobec stron postępowania karnego, w odniesieniu do tych dokumentów, które są informacją publiczną i znajdują się w aktach sądowych spraw karnych i aktach trwającego lub zakończonego postępowania przygotowawczego. Są one przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. i ustawa ta nie ma do nich zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na wysoki stopień formalizacji postępowania i dostępu do akt postępowania karnego dla stron i daleko idące odformalizowanie postępowania regulowanego ustawą o dostępie do informacji publicznej. Przyjęcie tym samym, że strona postępowania karnego, której żywotnych interesów dotyczy sprawa, uzyskuje dostęp do akt na zasadach określonych w k.p.k., bardziej sformalizowanych, niż osoby działające w oparciu o art. 10 u.d.i.p., byłoby naruszeniem zasady równości zapisanej w art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Całość wywodu Naczelnego Sądu Administracyjnego w ww. uchwale prowadzi do kilku niewątpliwych wniosków.

Po pierwsze - przepisy art. 156 § 1, 5, 5a oraz 5b k.p.k. adresowane są do każdego (do wszystkich), a więc nie tylko do stron postępowania karnego, o czym przesądza m.in. treść zdania drugiego art. 156 § 5 k.p.k., z której wynika, iż akta mogą być w wyjątkowych sytuacjach udostępnione innym niż stronom (obrońcom, pełnomocnikom, przedstawicielom ustawowym) osobom.

Po drugie - przepisy te zawierają zamkniętą i zupełną regulację zasad dostępu do akt postępowania karnego i znajdujących się w nich informacji publicznych, tak na etapie postępowania przygotowawczego, jak i sądowego (a wraz z innymi przepisami także do akt postępowania już zakończonego).

Po trzecie - wskazane przepisy k.p.k. stanowią owe "przepisy innych ustaw", o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. określające odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, które w całości wyłączają zastosowanie przepisów tejże ustawy do informacji publicznych znajdujących się w aktach sprawy karnej.

W konsekwencji nawet jeżeli osoba zainteresowana domaga się wydania konkretnych dokumentów z akt sprawy karnej, to choćby miały one status informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, również w tym zakresie zasady ich udostępniania uregulowane są odrębnymi przepisami k.p.k. Każdy taki dokument należy bowiem traktować przede wszystkim w kategoriach odpisu (kopii) wydawanej z akt sprawy, niekoniecznie zaś informacji publicznej w nich się znajdującej (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5052/21). W orzecznictwie przyjęto, że przepisy k.p.k., które w sposób pełny regulują kwestie dostępu do akt w tym także do poszczególnych dokumentów w nich zawartych, wyłączają w tym zakresie stosowanie trybu i formy ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok NSA z 10 października 2025 r., sygn. akt III OSK 713/25, wyrok NSA z 15 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 647/11).

W konsekwencji należy przyjąć, że żądany w niniejszej sprawie do udostępnienia przez Prokuratora treści postanowienia o umorzeniu śledztwa w konkretnie oznaczonej sprawie nie jest informacją publiczną, której udostępnienia mogła domagać się skarżący w trybie u.d.i.p. Przepisy k.p.k., które w sposób pełny regulują kwestie dostępu do akt w tym także do poszczególnych dokumentów w nich zawartych, wyłączają w tym zakresie stosowanie trybu i formy ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok NSA z 3 września 2024 r., sygn. akt III OSK 156/24).

Właściwe jest zatem stanowisko Prokuratora, że do udostępniania akt zakończonych postępowań przygotowawczych nie mają zastosowania regulacje wynikające z u.d.i.p.

3. Z akt administracyjnych wynika, że wniosek skarżącego z 8 listopada 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej przekazany został Prokuratorowi 14 listopada 2024 r. Prokurator odpowiedział na powyższy wniosek pismem z 18 listopada 2024 r. i poinformował skarżącego, że żądane we wniosku informacje podlegają udostępnieniu na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 156 § 5 k.p.k. i art. 156 § 5b k.p.k.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ prawidłowo i terminowo odniósł się do wniosku skarżącego z 8 listopada 2024 r.

4. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wszystkie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej są zasadne, zatem skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.