V SA/Wa 794/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-12-17	
Data wpływu	2019-05-06	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Beata Blankiewicz-Wóltańska /przewodniczący sprawozdawca/
Marek Krawczak
Tomasz Zawiślak	
Symbol z opisem	6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f	
Sygn. powiązane	I GSK 1072/20	
Skarżony organ	Dyrektor Izby Administracji Skarbowej	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Marek Krawczak, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, , po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J.K. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego; oddala skargę.	
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi [...] (dalej: strona, zobowiązana lub skarżąca) jest postanowienie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie (dalej: Dyrektor IAS, organ nadzoru lub odwoławczy) z [...] lutego 2019 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora ...Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] (dalej: organ egzekucyjny lub I instancji) z [...] listopada 2018 r., nr [...]; [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z[...] grudnia 2012 r. nr [...].

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat [...] – [...] na podstawie decyzji własnej z [...] marca 2012 r. nr [...], [....] wystawił [...] grudnia 2012 r. na [...] tytuł wykonawczy nr [...], obejmujący zaległości z tytułu składki na ubezpieczenie społeczne za lipiec, sierpień, październik i listopad 2009 r., na łączną kwotę 2.863,10 zł należności głównej. W toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny zastosował czynności egzekucyjne na podstawie zawiadomień z: 1) 10 grudnia 2012 r. nr [...] w ... Banku ... S.A. (bankowi doręczono 17 grudnia 2012 r., zobowiązanej wraz odpisem tytułu wykonawczego w dniu 14 grudnia 2012 r.; 2) 13 listopada 2013 r. nr [...] w D. Banku ... S.A. (bankowi i stronie doręczono 19 listopada 2013 r.); 3) 29 maja 2015 r. nr [...] w Banku M. S.A. (bankowi i stronie doręczono 3 czerwca 2015 r.); 4) 11 sierpnia 2015 r. nr [...] w E. Banku S.A. (bank odebrał 17 sierpna 2015 r. , a strona 14 sierpnia 2015 r.).

Pismem z 27 lipca 2018 r. skarżąca, na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm., dalej: upea) zwróciła się o umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie ww. tytułu wykonawczego, z uwagi na fakt przedawnienia zobowiązań określonych w tym tytule oraz ze względu na to, że w przedmiotowym tytule egzekwowany obowiązek został określony niezgodnie z treścią decyzji wskazanej jako podstawa prowadzenia egzekucji. Zdaniem strony decyzja nie określa wielkości kwoty składek na ubezpieczenie zdrowotne należnych za sierpień - listopad 2010 r.

Postanowieniem z [...] listopada 2018 r. organ egzekucyjny odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że bieg terminu przedawnienia objęty ww. tytułem wykonawczym został zawieszony na podstawie art. 24 ust. 5b ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1778 ze zm., dalej: usus) do czasu zakończenia postępowania egzekucyjnego, tj. w momencie doręczenia stronie 28 marca 2011 r. zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie określenia wysokości należności z tytułu nieopłaconych składek. Dodatkowo organ egzekucyjny wyjaśnił, że decyzja z [...] marca 2012 r. określa wysokość należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od marca 2008 r. do stycznia 2011 r. w wysokości 20.811,18 zł oraz odsetki za zwłokę w wysokości 6.488,00 zł. Odsetki zostały wyliczone na dzień 12 marca 2012 r. Dołączony do decyzji załącznik przedstawia szczegółowe zestawienie należności.

W wyniku rozpoznania zażalenia strony Dyrektor IAS zaskarżonym postanowieniem z [...] lutego 2019 r. utrzymał w mocy postanowienie organu egzekucyjnego. W uzasadnieniu organ przytoczył przepisy mające zastosowanie w sprawie, w szczególności powoływany przez stronę art. 59 § 1 pkt 2 i 3 upea i wyjaśnił, że w sprawie nie wystąpiły podstawy do umorzenia postępowania egzekucyjnego.

Organ nadzoru zauważył, że nie podziela ustalenia organu egzekucyjnego dotyczącego daty zawieszenia, na podstawie art. 24 ust. 5b usus, prowadzonego na podstawie ww. tytułu wykonawczego postępowania egzekucyjnego.

Dyrektor IAS przywołał treść art. 24 ust. 5b usus (bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego) i stwierdził, że przedawnienie składek na ubezpieczenie społeczne za: lipiec, sierpień, październik i listopada 2008 r. nastąpiłoby dla tych wszystkich należności, zgodnie z art. 27 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. z 2011 r. nr 232, poz. 1378, dalej: ustawa deregulacyjna), w pięcioletnim okres przedawnienia liczonym od 1 stycznia 2012 r., tj. w dniu 1 stycznia 2017 r. Dyrektor IAS zgodził się z organem egzekucyjnym, że termin przedawnienia został zawieszony. Jednakże nie został zawieszony z chwilą zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania w sprawie określenia wysokości należności z tytułu składek, a został zawieszony w związku z doręczeniem w dniu 14 grudnia 2012 r. [...] tytułu wykonawczego do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Wobec powyższego, zdaniem organu II instancji w sprawie nie zaistniała przesłanka umorzenia postępowania egzekucyjnego, o której mowa w art. 59 § 1 pkt 2 upea, tj. obowiązek wynikający z tytułu wykonawczego z [...] grudnia 2012 r. się nie przedawnił.

Organ nadzoru dodatkowo wyjaśnił, że w sprawie podstawą wystawienia ww. tytułu wykonawczego jest decyzja ZUS z [...] marca 2012 r., którą określono wysokość należności m.in. z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od marca 2008 r. do stycznia 2011 r. w wysokości 20.811,18 zł oraz odsetki za zwłokę w wysokości 6.488,00 zł. Bez wątpienia zatem rodzaj egzekwowanych obowiązków i okres, za który są one należne, ustalone w decyzji odpowiadają rodzajom i okresom obowiązków wskazanych w tytule wykonawczym. Dyrektor IAS zaznaczył, że ZUS w decyzji z [...] marca 2012 r. określił należność łącznie oraz określił odsetki na dzień wydania tej decyzji, nie wskazując chwili rozpoczęcia naliczania tych odsetek. Mając jednakże na uwadze kwotę należności głównej wskazaną w tytule wykonawczym oraz w dołączonym do decyzji zestawieniu należności z wykazanymi kwotami należności głównej i odsetek przeliczonych na dzień wydania decyzji, organ II instancji stwierdził, że wskazane w zestawieniu kwoty niedopłat pokrywają się z sumami wynikającymi z przedmiotowego tytułu wykonawczego, przy uwzględnieniu zasady zaokrąglania należności pieniężnych, o której mowa w art. 27a § 1 upea. Wskazane w tytule wykonawczym odsetki także odpowiadają wysokości odsetek należnych na dzień sporządzenia tego tytułu.

Pismem z 4 kwietnia 2019 r. strona złożyła skargę na ww. postanowienie Dyrektora IAS wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego postanowienia organu egzekucyjnego oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: kpa) w związku art. 59 § 1 pkt 3 upea poprzez niewykonanie jednoznacznej dyspozycji art. 59 § 1 upea w przypadku stwierdzenia, że treść egzekwowanego obowiązku jest inna niż sentencja decyzji wskazana jako podstawa prowadzenia egzekucji;

2) art. 6 i art. 8 kpa w związku z art. 59 § 1 upea poprzez odmowę umorzenia prowadzonego postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego niezgodnego z treścią rozstrzygnięcia decyzji wskazanej jako podstawa prowadzenia postępowania egzekucyjnego i uznanie, że wszczęcie egzekucji na podstawie nieprawidłowego tytułu egzekucyjnego wywołuje skutki prawne w postaci zawieszenia biegu przedawnienia;

3) art. 64 § 2 i § 3 Konstytucji RP polegające na niewłaściwym zastosowaniu poprzez pominięcie istniejącej ochrony konstytucyjnej prawa własności w stosunku do oceny legalności działania organów egzekucyjnych i uznaniu, że nieprawidłowy tytuł wykonawczy jest legalną podstawą naruszenia prawa własności.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się nieuzasadniona.

Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: ppsa) uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji (postanowienia) nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ppsa). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji, co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego, organ administracji nie naruszył prawa. Nie każde naruszenie prawa uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa, sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla taki akt w przypadku, gdy stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 ppsa) lub stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 ppsa).

Warunki rozpoznania sprawy w postępowaniu uproszczonym ustawodawca określił w art. 119 ppsa, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w postępowaniu egzekucyjnym.

Dokonana przez sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia prowadzi do wniosku, że jest ono prawidłowe.

Poddanym kontroli sądu w sprawie postanowieniem z [...] lutego 2019 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W. utrzymał w mocy postanowienie organu egzekucyjnego z [...] listopada 2018 r., mocą którego odmówiono umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec skarżącej na podstawie tytułu wykonawczego z [...] grudnia 2012 r. nr [...] wystawionego na podstawie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] marca 2012 r., nr [...], [...].

Postępowanie w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie ww. tytułu wykonawczego zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej z 27 lipca 2018 r. W uzasadnieniu wniosku skarżąca podniosła zarzut przedawnienia zobowiązań określonych w tytule wykonawczym oraz określenia egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią decyzji z [...] marca 2012 r. Zarzuty te zobowiązana powtórzyła w zażaleniu i trochę zmodyfikowała w skardze wskazując, że wyłącznie wszczęcie postępowania egzekucyjnego na podstawie prawidłowego tytułu wykonawczego skutkuje przerwaniem biegu przedawnienia, a skoro określono egzekwowany obowiązek niezgodnie z treścią decyzji z [...] marca 2012 r., to należności uległy przedawnieniu.

Zgodnie z art. 59 § 1 upea postępowanie egzekucyjne umarza się:

1) jeżeli obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania;

2) jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał;

3) jeżeli egzekwowany obowiązek został określony niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji organu administracyjnego, orzeczenia sądowego albo bezpośrednio z przepisu prawa;

4) gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego lub gdy egzekucja nie może być prowadzona ze względu na osobę zobowiązanego;

5) jeżeli obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny;

6) w przypadku śmierci zobowiązanego, gdy obowiązek jest ściśle związany z osobą zmarłego;

7) jeżeli egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne albo zobowiązanemu nie doręczono upomnienia, mimo iż obowiązek taki ciążył na wierzycielu;

8) jeżeli postępowanie egzekucyjne zawieszone na żądanie wierzyciela nie zostało podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania;

9) na żądanie wierzyciela;

10) w innych przypadkach przewidzianych w ustawach.

Umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie ww. przepisu jest konsekwencją stwierdzenia, że postępowanie to nie może być prowadzone i że przyczyny niedopuszczalności egzekucji mają trwały, a nie przejściowy charakter. Umorzenie postępowania egzekucyjnego może nastąpić na wniosek wierzyciela, z urzędu, a także na skutek inicjatywy zobowiązanego. W doktrynie przyjmuje się, że zobowiązany - wnosząc o umorzenie postępowania - jest zobligowany do wskazania istnienia jednej z okoliczności stanowiących podstawę do umorzenia postępowania. Wniosek zobowiązanego stanowi oświadczenie wiedzy dotyczące istnienia podstaw do umorzenia postępowania. Organ egzekucyjny jest wówczas zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i wydania postanowienia bądź o umorzeniu postępowania, bądź o odmowie umorzenia postępowania.

Mając na uwadze powołane regulacje i stan faktyczny sprawy sąd stanął na stanowisku, że egzekwowane od skarżącej należności istnieją, są wymagalne, nie uległy przedawnieniu i zostały prawidłowo określone. Należności te wynikają z pozostającej w obrocie prawnym decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] marca 2012 r. Powyższa decyzja stanowiła podstawę wystawienia m.in. ww. tytułu wykonawczego z [...] grudnia 2012 r. obejmującego zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za lipiec, sierpień, październik i listopada 2008 r. Powołana decyzja z [...] marca 2012 r. została doręczona stronie i tym samym weszła do obrotu prawnego. Z akt spawy nie wynika, aby decyzja ta został uchylona lub zmieniona przez właściwy w sprawie sąd powszechny. Tym samym zupełnie bezzasadny jest zarzut skarżącej wskazujący, że organ egzekucyjny nieprawidłowo określił egzekwowany obowiązek, gdyż został on określony niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji organu administracyjnego. Skarżąca zdaje się zupełnie nie zauważać, że obowiązek został określony zgodnie z decyzją, gdyż immamentnym elementem decyzji jest także załącznik do decyzji szczegółowo określający rodzaj zaległości oraz wysokość odsetek za zwłokę liczoną na datę wydania decyzji. Z przepisu art. 59 § 1 pkt 3 upea w żaden sposób nie wynika, iż egzekwowany obowiązek ma wynikać z osnowy decyzji (rozstrzygnięcia). Z tego przepisu jednoznacznie wynika, że egzekwowany obowiązek musi zostać określony zgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji organu administracyjnego i tak też w sprawie zostało określone. Decyzja bowiem składa się z osnowy i uzasadnienia. Trzeba także zwrócić uwagę na fakt, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, podobnie jak przepisy Ordynacji podatkowej – odmiennie niż ma to miejsce w odniesieniu do wyroków sądowych – nie przewidują, aby decyzje administracyjne składały się z sentencji i uzasadnienia. Jednak nie ulega wątpliwości, że ze względu na konieczność jednoznacznego ustalenia praw lub obowiązków strony, każda decyzja powinna zawierać tzw. osnowę, która jasno powinna precyzować sytuację prawną strony. W sprawie powyższe w całości wypełnia decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] marca 2012 r. Osnowa decyzji jednoznacznie wskazuje, z jakich tytułów skarżąca posiada zaległości, natomiast uzasadnienie decyzji wraz z załącznikiem szczegółowo wskazuje na wysokość zaległości i odsetek (wskazano konkretne składki, miesiące i kwoty), które łącznie podano w osnowie decyzji. Sama natomiast osnowa decyzji zawiera wszystkie niezbędne elementy wymagane dla decyzji administracyjnej i stanowi dowód na istnienie zobowiązania a także, po jej sprecyzowaniu w załączniku do decyzji, podstawę do wystawienia przedmiotowego tytułu wykonawczego. Sąd podkreśla ponownie, że uzasadnienie decyzji wraz z jej osnową stanowi całość decyzji administracyjnej (rozstrzygnięcia sprawy). Tym samym podnoszony zarzut określenia egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią decyzji z [...] marca 2012 r. jest zarzutem niezasadnym. Skoro w obiegu prawnym istnieje decyzja z [...] marca 2012 r. stanowiąca podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego, to w postępowaniu egzekucyjnym nie dokonuje się żadnych merytorycznych ustaleń związanych z prawidłowością stwierdzenia, że skarżąca jest dłużnikiem z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne. Dopóki zatem decyzja stanowiąca podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, wynikający z niej obowiązek istnieje i jest wymagalny.

Odnosząc się natomiast do zarzutu przedawnienia, to sąd również podziela stanowisko Dyrektora IAS zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Zgodnie z art. 24 ust. 4 usus, w brzmienie obecnie obowiązującym, należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Powyższy przepis w obecnym brzmieniu został wprowadzony do usus dopiero od dnia 1 stycznia 2012 r., tzw. ustawą deregulacyjną. Do 31 grudnia 2011 r. obowiązywał 10-letni termin przedawnienia liczony od dnia, w którym stały się wymagalne.

W myśl przepisu intertemporalnego zawartego w art. 27 ustawy deregulacyjnej, do przedawnienia należności z tytułu składek, którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r.

W art. 32 usus wskazano, że do składek na ubezpieczenie zdrowotne (...) w zakresie: ich poboru, egzekucji, (...) stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne.

W sprawie, jak zasadnie zauważył organ egzekucyjny 5-letni termin przedawnienia w stosunku do dochodzonych należności za lipiec, sierpień, październik i listopad 2008 r. rozpoczynał swój bieg, zgodnie z art. 27 ustawy deregulacyjnej, od 1 stycznia 2012 r. i kończy swój bieg z dniem 31 grudnia 2016 r.

Jednakże zgodnie z art. 24 ust. 5b usus bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego.

W sprawie zasadnie organ egzekucyjny stwierdził, że datą zawieszenia terminu jest data podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, za którą w sprawie Dyrektor IAS uznał doręczenie w dniu 14 grudnia 2012 r. tytułu wykonawczego. Zawieszenie terminu przedawnienia w sprawie zatem trwa do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Tym samym zasadnie organ nadzoru stwierdził, że w sprawie egzekwowany obowiązek nie uległ przedawnieniu. Co więcej ten obowiązek został określony zgodnie z decyzją, a więc prawidłowo zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne. Mając powyższe na względzie, za niezasadne sąd uznał zarzuty skargi wskazane w pkt 1-2.

Nie można także uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 64 § 2 i 3 Konstytucji RP, skoro wierzyciel w sposób prawidłowy i legalny (zgodnie z zasadą praworządności) wystawiły tytuł wykonawczy, który następnie został przekazany do realizacji organowi egzekucyjnemu. Prawo własności jest chronione konstytucyjnie, jednakże ulega ono ograniczeniu np. w wypadku legalnie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, co w sprawie miało miejsce.

W ocenie sądu w sprawie, zaskarżone postanowienie, wydane na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie naruszyło prawa, w tym wskazanych w skardze przepisów.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ppsa, sąd orzekł jak w sentencji