II SA/Gd 453/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-12-07	
Data wpływu	2022-06-07	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku	
Sędziowie	Diana Trzcińska /przewodniczący/
Justyna Dudek-Sienkiewicz /sprawozdawca/
Wojciech Wycichowski	
Symbol z opisem	6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II OZ 453/22	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Uchylono decyzję II i I instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 1333; art. 49c ust. 1; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. K. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 13 kwietnia 2022 r., nr WOP.7721.56.2022.GD w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie z dnia 23 lutego 2022 r., nr PINB.7141.31.2019.ZT, 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na rzecz strony skarżącej K. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. K. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
K. sp. z o.o. wniosło skargę na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 13 kwietnia 2022 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie z dnia 23 lutego 2022 r. w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.

Decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie w dniu 26 lutego 2019 r. przeprowadził oględziny na terenie działki nr [...] w obrębie geodezyjnym [..], gm. Kościerzyna, której właścicielem jest K. sp. z o.o., podczas których ustalił, że na działce znajduje się budynek hali magazynowej z wiatą oznaczony na szkicu do protokołu numerem [...], wybudowany po 1995 r.

Po wszczęciu 12 lipca 2019 r. postępowania w sprawie legalności wybudowania hali magazynowej z wiatą, postanowieniem z dnia 29 października 2019 r. (dwukrotnie zmienianym w zakresie terminu postanowieniami z dnia 27 lutego 2020 r. i z dnia 29 maja 2020 r.), organ wstrzymał skarżącej prowadzenie dalszych robót budowlanych przy budowie przedmiotowego obiektu budowlanego i nałożył obowiązek przedstawienia dokumentów wyszczególnionych w sentencji tego postanowienia.

Postanowieniem z dnia 29 grudnia 2020 r., w związku z tym, że skarżąca, jak stwierdzono, przedłożyła wszystkie wymagane dokumenty, organ pierwszej instancji ustalił opłatę legalizacyjną za samowolną budowę budynku hali magazynowej z wiatą na terenie działki nr [...] w [..], w wysokości 625.000 zł. Na postanowienie to strona nie wniosła zażalenia.

Skarżąca wystąpiła natomiast do Wojewody Pomorskiego z wnioskiem o umorzenie opłaty legalizacyjnej w części (tj. kwoty 525.000 zł), w związku z czym organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 29 stycznia 2021 r. zawiesił postępowanie administracyjne.

Następnie, po uzyskaniu informacji o odmowie umorzenia opłaty legalizacyjnej (decyzją Wojewody Pomorskiego z dnia 18 marca 2021 r., nr 7/2021, utrzymaną w mocy decyzją Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 20 sierpnia 2021 r. nr PR4.8011.38.2021.GOX), organ pierwszej instancji w dniu 23 lutego 2022 r. podjął postępowanie i wydał decyzję nr PINB.7141.31.2019.ZT. nakazującą K. sp. z o.o. rozbiórkę samowolnie wzniesionego budynku hali magazynowej o wymiarach 65,92 m x 27,19 m oznaczonej jako nr [...] w protokole kontroli, na terenie działki nr [...] w obrębie geodezyjnym [..]., gm. K., z powodu nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej w wyznaczonym terminie.

K. sp. z o.o. wniosło odwołanie od powyższej decyzji wskazując na nieprawidłowe określenie wysokości opłaty legalizacyjnej.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z dnia 13 kwietnia 2022 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie z dnia 23 lutego 2022 r. w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Organ uznał, że mając na uwadze treść przepisów art. 29 i art. 30 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r., przedmiotowa hala magazynowa nie jest objęta zakresem tych przepisów, wobec tego wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponieważ inwestor nie posiadał takiej decyzji, zasadne było prowadzenie postępowania legalizacyjnego w oparciu o art. 48 ustawy Prawo budowlane. Skoro inwestor nie wypełnił obowiązku wynikającego z postanowienia z dnia 29 grudnia 2020 r. i nie uiścił opłaty legalizacyjnej, zasadne było wydanie nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku hali magazynowej. Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu, dotyczących wysokości opłaty legalizacyjnej, organ podkreślił, że na obecnym etapie postępowania nie ma podstaw prawnych do jej zmiany, bez względu na kwestionowaną kubaturę budynku, ponieważ postanowienie nr PINB.7141.31.2020.ZT. z dnia 29 grudnia 2020 r. pozostaje w obrocie prawnym. Zgodnie z pouczeniem zawartym w postanowieniu inwestor miał prawo złożyć na nie zażalenie, z tej możliwości jednak nie skorzystał. Organ wskazał, że Wojewoda Pomorski oraz Minister Finansów odmówili umorzenia części należności, o co wystąpił inwestor. Ponadto, organ I instancji wyliczył wysokość opłaty w oparciu o dokumenty przedstawione przez skarżącą. Także przed wydaniem zaskarżonej decyzji skarżąca nie wyjaśniła zmiany wielkości kubatury budynku.

K. sp. z o.o. w skardze na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 13 kwietnia 2022 r. wniosło o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i zarzuciło organowi naruszenie art. 49 Prawa budowlanego oraz 49e Prawa budowlanego poprzez błędne stwierdzenie, że wysokość opłaty legalizacyjnej nałożona na skarżącą została wyliczona poprawnie, podczas gdy wysokość ta została obliczona błędnie z powodu błędnie wyliczonej kubatury samowolnie wybudowanego budynku, co miało wpływ na treść orzeczenia, gdyż organ podjął przedwczesną decyzję o rozbiórce samowolnie wybudowanego budynku.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.

Skarga została uwzględniona, choć z innych przyczyn aniżeli w niej podniesione.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowił art. 48 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) w związku z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020r., poz. 471).

Stosownie do art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania i mającym zastosowanie w sprawie na mocy art. 25 ustawy zmieniającej), w przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ nadzoru budowlanego nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Decyzję tę wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej, z zastrzeżeniem art. 49c ust. 2.

W art. 49c ust.1 Prawa budowlanego ustawodawca do opłat legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 4, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2019 r. poz. 900), z zastrzeżeniem, że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewodzie. Zgodnie zaś z art. 49c ust. 2 Prawa budowlanego, złożenie wniosku, o którym mowa w art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej, powoduje zawieszenie postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 48, art. 49 i art. 49b do dnia rozstrzygnięcia wniosku.

W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że będący przedmiotem postępowania budynek hali magazynowej powstał w warunkach samowoli budowlanej, wobec czego organ nadzoru budowlanego wszczął procedurę legalizacyjną przewidzianą w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W jej toku postanowieniem z dnia 29 października 2019 r. nr PINB.7141.31.2019.ZT Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie wstrzymał roboty budowlane przy budowie ww. obiektu budowlanego i nałożył na skarżącą obowiązek przedstawienia dokumentów wyszczególnionych w sentencji tego postanowienia. Ponieważ Spółka przedstawiła wymagane dokumenty, organ przeszedł do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej i postanowieniem z dnia 29 grudnia 2020 r. ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie 625.000 zł jako warunku niezbędnego do doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Orzeczony w sprawie nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu jest skutkiem braku uiszczenia opłaty legalizacyjnej.

Spółka nie zaskarżyła postanowienia z dnia 29 grudnia 2020 r. ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej, w związku z czym postanowienie to stało się ostateczne i istnieje w obrocie prawnym, a jako takie, jest wiążące na kolejnych etapach postępowania legalizacyjnego. Zgodnie z art. 110 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022r., poz. 2000), dalej "k.p.a.", organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 126 k.p.a., do postanowień stosuje się m.in. art. 110, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Z przepisów tych wynika zasada trwałości postanowienia, według której jego wzruszenie jest dopuszczalne tylko w granicach wyznaczonych przepisami k.p.a. Z chwilą doręczenia stronie postanowienia kończą się jakiekolwiek wątpliwości strony co do stanowiska organu w przedmiocie rozstrzygniętej przez siebie sprawy w danej instancji. Wydanie postanowienia i doręczenie stronie oznacza również wprowadzenie go do obrotu prawnego. W konsekwencji związania się przez organ wydanym przez siebie postanowieniem, nie może on wyrazić innego stanowiska. Dopiero utrata mocy obowiązującej postanowienia i wykluczenie go z obrotu prawnego, poprzez jego uchylenie, zmianę lub wygaśnięcie w określonej przez przepisy procedurze, pozwolą organowi na zmianę wyrażonego wcześniej stanowiska.

W postanowieniu z dnia 29 grudnia 2020 r. wysokość opłaty legalizacyjnej ustalona została m.in. w oparciu o współczynnik wielkości obiektu, zgodnie z art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Spółka domaga się ponownej weryfikacji naliczonej opłaty legalizacyjnej powołując się na nową ekspertyzę dotyczącą kubatury hali magazynowej. Weryfikacja taka nie może jednak nastąpić na obecnym etapie postępowania. Jedyną drogą podważenia wysokości nałożonej na spółkę opłaty legalizacyjnej jest zastosowanie jednego z trybów nadzwyczajnych wobec postanowienia z dnia 29 grudnia 2020 r. ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej. Dopóki to nie nastąpi, organ jest tym postanowieniem związany i jego obowiązek na obecnym etapie postępowania ogranicza się do stwierdzenia, czy opłata legalizacyjna została uiszczona czy nie. Stwierdzenie braku uiszczenia opłaty skutkuje wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę, stosownie do art. 49 ust. 3 zdanie drugie ustawy Prawo budowlane.

Bezsporne pozostaje w sprawie, że do chwili wydania zaskarżonej decyzji skarżąca spółka nie uiściła opłaty legalizacyjnej, mimo że Wojewoda Pomorski decyzją z dnia 18 marca 2021 r. nr 7/2021 odmówił umorzenia te opłaty. Decyzja jest ostateczna. Co do zasady zatem organ słusznie przyjął, że na tym etapie postępowania nie jest uprawniony do weryfikacji nałożonej na skarżącą ostatecznym postanowieniem z dnia 29 grudnia 2020 r. opłaty legalizacyjnej i że jej nieuiszczenie powoduje obowiązek orzeczenia rozbiórki.

Sąd jednak stwierdził, że wydana decyzja jest przedwczesna z następujących przyczyn. Z akt sprawy wynika, że w związku ze złożeniem przez skarżącą wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej, postępowanie w niniejszej sprawie zostało zawieszone zgodnie z art. 49c § 2 ustawy Prawo budowlane, do czasu rozstrzygnięcia tego wniosku. Postanowieniem z dnia 23 lutego 2022 r., po powzięciu wiadomości o zakończeniu postępowania w sprawie o umorzenie tej opłaty, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie podjął postępowanie i decyzją wydaną tego samego dnia orzekł rozbiórkę budynku hali magazynowej z powodu nieuiszczenia opłaty.

Zdaniem Sądu decyzja wydana została przedwcześnie. Nieuwzględnienie wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej wywołuje po pierwsze potrzebę podjęcia postępowania administracyjnego w sprawie rozbiórki, co miało miejsce, i pod drugie, wyznaczenia przez właściwy organ nadzoru budowlanego na nowo terminu uiszczenia opłaty legalizacyjnej, czego zabrakło. Sąd podziela pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wyrażony w wyroku z dnia 13 października 2022 r., II SA/Ol 527/22, że wniosek taki można wywodzić z zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a., którymi organ nadzoru budowlanego jest związany w postępowaniu dotyczącym nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Trzeba mieć bowiem na względzie, że celem nadrzędnym nakazu rozbiórki obiektu budowlanego jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a nie karanie inwestora za to, że naruszył przepisy prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jest najdalej idącą, najbardziej dolegliwą sankcją za naruszenie przepisów Prawa budowlanego i w związku z tym należy stosować ją jako ostateczność. Dopiero ustalenie przez organ nadzoru, że nie ma prawnej możliwości legalizacji i przywrócenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, uprawnia i zarazem obliguje organ do orzeczenia nakazu rozbiórki. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie ma miejsca, bowiem prawna możliwość zalegalizowania przedmiotowej samowoli niewątpliwe istnieje. Wobec tego, po upływie okresu zawieszenia wskazanym było ponowne wyznaczenie przez PINB terminu do uiszczenia opłaty legalizacyjnej i pouczenie o skutkach prawnych nieuiszczenia tej opłaty w wyznaczonym terminie. Ponownie rozpatrując sprawę organ zobowiązany będzie dopełnić tego obowiązku. Dopiero nieuiszczenie przez skarżącą w ponownie wyznaczonym terminie opłaty legalizacyjnej skutkować będzie wydaniem nakazu rozbiórki, stosownie do art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił obie wydane w sprawie decyzje jako wydane przedwcześnie, bez dopełnienia obowiązku umożliwienia stronie uiszczenia opłaty legalizacyjnej po odmowie umorzenia tej opłaty.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na postawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz skarżącej kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wpis sądowy w kwocie 500 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł i wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).