IV SA/Po 492/13 - Wyrok

Data orzeczenia	2013-10-10	
Data wpływu	2013-05-02	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Anna Jarosz /sprawozdawca/
Donata Starosta /przewodniczący/
Ewa Kręcichwost-Durchowska	
Symbol z opisem	6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Czystość i porządek	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 391; art. 2 ust. 1 pkt 1,4,5, art. 5 ust. 1 pkt 2, art. 4 ust. 2 pkt 1-8; Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
Dz.U. 2010 nr 185 poz 1243; art. 3 ust. 3 pkt 3a, 4,7, 8b; Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach - tekst jednolity.
Dz.U. 2003 nr 106 poz 1002; art. 4 pkt 16, 17, 18; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity.
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 147 par. 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska WSA Anna Jarosz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w N.T. na uchwałę Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu z dnia 28 września 2012 r. nr XXIV/227/2012 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Nowy Tomyśl stwierdza nieważność § 2 pkt 1, 2, 5, 6 , 14, 15, 16, 17, 18, § 3 pkt 1, 3, 4, 5, § 5 ust. 2, § 7 pkt 6, § 23 ust. 6 pkt 3, § 24, § 26 załącznika do zaskarżonej uchwały	
Uzasadnienie
Pismem z dnia 2 kwietnia 2013 r., nr Pa 1/13, Prokurator Prokuratury Rejonowy w N`. T. (dalej Prokurator) złożył skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu z dnia 28 września 2012 r. nr XXIV/227/2012 w sprawie przyjęcia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Nowy Tomyśl" (dalej uchwała z dnia 28 września 2012 r.). Uchwale tej Prokurator zarzucił:

1) rażące naruszenie przepisów § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. 2002 r., nr 100, poz. 908, dalej rozporządzenie z 2002 r.) poprzez powtórzenie w § 2 pkt 1,2,5,6,14,15,16,17 oraz 18 stanowiącego załącznik nr 1 do przedmiotowej uchwały definicji pojęć :

- właściciele nieruchomości, nieczystości ciekłe, zbiorniki bezodpływowe, które zostały zawarte w art. 2 ust. 1,4 i 5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2005 r., nr 236, poz. 2008 ze zm., dalej ustawa z 1996 r.),

- odpady komunale, bioodpady, odpady ulegające biodegradacji oraz odpady zielone, które zostały zawarte w art. 3 ust. 3 pkt 3a, 4,7,8b ustawy z dnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r., nr 186,poz. 1243),

- zwierzęta domowe, zwierzęta gospodarskie oraz zwierzęta bezdomne, które zostały zawarte w art. 4 pkt 16-18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2003 r. nr 106, poz. 1002)

2) rażące naruszenie prawa, w szczególności § 135 rozporządzenia z 2002 r. oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 1996 r. przez: nałożenie

- w § 3 ust. 1 stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały z dnia 28 września 2012 r. na właścicieli obowiązku utrzymania czystości, porządku oraz należytego stanu sanitarno-higienicznego nieruchomości w tym nieruchomości zabudowanych , pielęgnowania zieleni i usuwania chwastów porastających na tych nieruchomościach, utrzymania w estetycznym wyglądzie budynków i ich otoczenia w sytuacji, gdy treść art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 1996 r. nie uprawnia Rady Miejskiej do nakładania tego rodzaju obowiązku,

- nałożenie w § 3 ust. 3 stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały z dnia 28 września 2012 r. na właścicieli nieruchomości obowiązku przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej w sytuacji, gdy treść art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 1996 r. nie uprawnia Rady Miejskiej do nakładania tego rodzaju obowiązku,

- w § 3 ust. 4 stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały z dnia 28 września 2012 r. na właścicieli nieruchomości usuwania ze ścian budynków "ogrodzeń oraz innych obiektów na terenie nieruchomości ogrodzeń, plakatów, napisów i rysunków umieszczonych bez zachowania właściwego trybu przewidzianego przepisami prawa miejscowego w sytuacji, gdy treść art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 1996 r. nie uprawnia Rady Miejskiej do nakładania tego rodzaju obowiązku,

- w § 3 ust. 5 stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały z dnia 28 września 2012 r. na właścicieli nieruchomości obowiązku oznaczania nieruchomości poprzez umieszczanie w widocznym miejscu numeru porządkowego nieruchomości w sytuacji, gdy treść art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 1996 r. nie uprawnia Rady Miejskiej do nakładania tego rodzaju obowiązku,

- w § 5 ust. 2 stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały z dnia 28 września 2012 r. na właścicieli nieruchomości usuwania sopli lodowych i nawisów śnieżnych z dachów i gzymsów budynków w sytuacji, gdy regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy może wprowadzać obowiązek uprzątania przez właściciela nieruchomości śniegu i lodu wyłącznie z części nieruchomości służących do użytku publicznego do których nie należą dachy i gzymsy budynków,

- w § 7 ust. 6 stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały z dnia 28 września 2012 r. zakazu niszczenia roślinności ozdobnej w miejscach publicznych w sytuacji, gdy treść art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 1996 r. nie uprawnia Rady Miejskiej do uchwalania tego rodzaju zakazu,

- w § 24 ust. 1 stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały z dnia 28 września 2012 r. na właścicieli psów obowiązku ich rejestracji, w sytuacji, gdy ustawodawca upoważnił radę gminy wyłącznie do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał tam osobom,

- w § 24 ust. 1 stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały z dnia 28 września 2012 r. na właścicieli nieruchomości obowiązku przeprowadzenia deratyzacji na własny koszt w sytuacji, gdy ustawodawca upoważnił radę gminy jedynie do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów je przeprowadzania,

- w § 23 ust. 6 pkt 3 stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały z dnia 28 września 2012 r. zakazu wprowadzania psów w określone miejsca w sytuacji, gdy ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzania psów na określone tereny, lecz wyłącznie do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom.

Mając na uwadze powyższe uchybienia Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia 28 września 2012 r. we wskazanej części.

W uzasadnieniu Prokurator wyjaśnił, że Rada Miejska uchwalając przepisy prawa miejscowego powinna to czynić w zgodzie z postanowieniami rozporządzenia z 2002 r. Zgodnie z §137 załącznika do rozporządzenia z 2002 r., który ma zastosowanie (godnie z §143 załącznika) o aktów prawa miejscowego w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Niedopuszczalne jest zatem powtarzanie w nim przepisów definicji unormowanych uprzednio w ustawie.

Ponadto Prokurator wskazał, że zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 ustawy z 1996 r. regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jest aktem prawa miejscowego i jako taki przynależy do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który jej ustanowił. Ustawodawca wyznaczył aktom prawa miejscowego konkretne miejsce w hierarchii źródeł prawa, akty te mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Granice upoważnienia do wydania regulaminu czystości wyznacza art. 4 ust 2 ustawy z 1996 r. Analiza zaskarżonej uchwały wskazuje, że część przyjętych przez Radę Miejską zapisów regulaminu została uchwalona z wyraźnym przekroczeniem delegacji zawartej w ww. przepisie.

W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Gminy Nowy Tomyśl wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, że opracowując zaskarżony Regulamin, radni mieli na uwadze, to, że zamieszczenie w nim jedynie części definicji używanych w dalszej części Regulaminu, a pomijanie innych, z tej tylko przyczyny, że zostały one już wcześniej zdefiniowane w innych aktach prawnych spowoduje, że adresaci Regulaminu błędnie go zinterpretują lub też w ogóle go nie zrozumieją. Odnośnie natomiast zarzutu przekroczenia delegacji ustawowej wskazano, że intencją Rady Miejskiej było, aby problem utrzymania czystości i porządki uregulować w sposób zgodny z art. 3 ust. 1 ustawy z 1996 r. Skoro z treści tego przepisu wynika, że do obowiązkowych zadań własnych gminy należy utrzymanie czystości i porządku w gminach, a zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy – do organu stanowiącego gminy należy uchwalanie regulaminu, który tę czystość i porządek ma kreować, to nie sposób twierdzić, biorąc pod uwagę wyrażoną w art. 166 ust. 1 Konstytucji RP zasadę, że do gminy należy wykonywanie zadań własnych, iż stosowna uchwała musi zostać ograniczona jedynie do niektórych sprawa mających wpływ na zachowanie czystości i porządku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie natomiast do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Wynikający z przywołanych regulacji zakres kognicji sądów administracyjnych ograniczony został do kontroli sfery prawnej zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w uchwalonym przez organ jednostki samorządu terytorialnego akcie prawa miejscowego obliguje sąd, zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. do stwierdzenia nieważności aktu w całości lub w części albo do stwierdzenia, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Natomiast doprecyzowanie przesłanek określających kompetencję sądu administracyjnego do podjęcia jednego ze wskazanych rozstrzygnięć zostało dokonane w ustawach samorządowych. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm., zwaną w uzasadnieniu u.s.g.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g.. Z kolei w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Natomiast zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie 30-dniowego terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Sąd administracyjny kontrolując działalność administracji publicznej pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Nie będąc związany granicami skargi, sąd jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa oraz wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze.

Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zgodnie z art. 4 ust. 1 in fine ustawy z 1996 r. stanowi akt prawa miejscowego. Zgodnie z regulacją konstytucyjną, akty prawa miejscowego to ustanowione na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie powszechnie obowiązujące źródła prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Są one stanowione zarówno przez organy jednostek samorządu terytorialnego, jak i terenowe organy administracji rządowej (art. 94 Konstytucji). Akty prawa miejscowego jako akty podustawowe, muszą być wydane na podstawie wyraźnego, a nie opartego jedynie na domniemaniu, czy wykładni celowościowej upoważnienia ustawowego, w granicach w tym upoważnieniu określonych. Upoważnienie to nie może opierać się na domniemaniu objęcia swoim zakresem materii w nim nie wymienionych (D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007 r., str. 72). Jak jednak zauważa się w orzecznictwie, związek między upoważnieniem zawartym w ustawie a aktem prawa miejscowego, wydanym na jego podstawie, w świetle art. 94 Konstytucji RP może być luźniejszy niż związek między upoważnieniem ustawowym a aktem podustawowym, w świetle art. 92 Konstytucji, zatem swoboda organu samorządu terytorialnego w przyjętej regulacji aktem prawa miejscowego jest większa, niż organu administracji publicznej przy stanowieniu aktu pod ustawowego (wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 519/09, lex nr 569963). Przepisy Konstytucji oraz ustaw nie określają szczegółowo treści upoważnienia na wzór tego, jak czynią to w odniesieniu do rozporządzeń. Formalnie rzecz biorąc wystarczy, aby upoważnienie do ustanowienia aktów prawa miejscowego spełniało minimalne wymagania co do jego treści, a wiec określało materię będącą przedmiotem regulacji oraz organ do niej upoważniony. Należy mieć jednak na względzie, że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy należy do aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, stanowionym na podstawie upoważnień zawartych w ustawach szczególnych. Lokalne organy prawodawcze, stanowiąc prawo powszechnie obowiązujące na określonym terytorium państwa muszą zachować pomiędzy ustawą, a stanowionym aktem dwojakiego rodzaju więź: formalną i materialną. Akt prawa miejscowego ma bowiem w swojej treści pozostawać zgodny z upoważnieniem, na podstawie którego został wydany (P. Chmielnicki, w: K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, B. Dziadkiewicz, Komentarz do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Warszawa 2007 r., str. 138-139). Dlatego w orzecznictwie sądowym podkreśla się, że rada gminy nie może zamieścić w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie, pod rygorem dopuszczenia się istotnego naruszenia prawa, regulacji wykraczających poza katalog zagadnień określonych w art. 4 ust. 2 pkt 1-8 ustawy z 1996 r., czy nie znajdujących uzasadnienia w przedmiotowej delegacji ustawowej (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 627/09, lex nr 566006. Zob. też wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09, baza orzeczeń NSA, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 30 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 994/08, lex nr 557043, wyrok WSA w Opolu z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Op 62/09, lex nr 509623, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 6 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 611/08, Lex nr 509625).

W przedmiotowej sprawie upoważnienie do stanowienia przez organ jednostki samorządu terytorialnego przepisów prawa miejscowego w materii utrzymania czystości i porządku na terenie gminy zostało określone w art. 4 ust. 2 ustawy z 1996 r. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z 1996 r., regulamin powinien określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, zużytych baterii i zużytych akumulatorów oraz odpadów z remontów, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Z kolei szczegółowe obowiązki właścicieli nieruchomości, celem zapewnienia utrzymania czystości i porządku zostały określone w art. 5 ust. 1 ustawy z 1996 r.

Rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego powinna to czynić w zgodzie z postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 2002 r., do których to aktów zgodnie z § 143 załącznika do tego rozporządzenia stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziału 2 – 7, chyba, że odrębne przepisy stanowią inaczej. Zgodnie z §137 załącznika rozporządzenia z 2002 r., który ma zastosowanie zgodnie z cyt. wyżej § 143 także do aktów prawa miejscowego w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Niedopuszczalne jest zatem powtarzanie w nim przepisów oraz definicji unormowanych uprzednio w ustawie.

W § 2 pkt 2, 14, 15 kontrolowanego Regulaminu powtórzone zostały definicje "właścicieli nieruchomości", "nieczystości ciekłych", "zbiorników bezodpływowych" zamieszczone w art. 2 ust. 1 pkt 1, 4 i 5 ustawy z 1996 r., w § 2 pkt 1, 5, 6 Regulaminu powtórzono natomiast definicje "odpadów komunalnych", "bioodpadów" i "odpadów zielonych" zamieszczone w art. 3 ust. 3 pkt 3a, 4, 7 i 8b ustawy o odpadach, z kolei w § 2 pkt 16, 17 i 18 Regulaminu powtórzono definicje "zwierząt domowych", "zwierząt gospodarskich" i "zwierząt bezdomnych" zamieszczone w art. 4 pkt 16, 17 i 18 ustawy o ochronie zwierząt. Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, naruszenie delegacji ustawowej art. 4 ust. 2 ustawy z 1996 r. w powyższym zakresie jest o tyle istotne, że te same pojęcia zdefiniowane w Regulaminie mogą być inaczej odczytane niż w kontekście normatywnym ustawy z 1996 r., ustawy o odpadach oraz ustawy o ochronie zwierząt. Założenie racjonalności prawodawcy skutkuje uznaniem, że przez sam fakt zdefiniowania w akcie prawnym określonych pojęć prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale też inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach prawnych. W konsekwencji zatem przepis Regulaminu odwołujący się do powtórnie zdefiniowanego pojęcia mógłby zostać odczytany inaczej, niż by to nastąpiło przy zastosowaniu jego rozumienia przez pryzmat przepisów ustawy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych jednostkowo sformułowany został pogląd o możliwości powtórzenia zapisów ustawowych w akcie prawa miejscowego, ale z tym zastrzeżeniem, iż to powtórzenie miałoby formę przytoczenia treści in extenso i nastąpiłoby z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtarzany przepis ustawy ( vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06, baza orzeczeń nsa.gov.pl ). Niemniej, przyjmując dopuszczalność powtórzeń na wskazanych powyżej warunkach, wskazać należy, iż kontrolowany Regulamin ich nie spełnia.

Ponadto w poddanym sądowej kontroli Regulaminie zamieszczone zostały zagadnienia wykraczające ponad zakres upoważnienia ustawowego o którym stanowi art. 4 ust. 2 ustawy z 1996 r. Przedstawione w art. 4 tej ustawy wyliczenie elementów uchwały w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ustawy. Jednocześnie przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

W § 3 pkt 1 Regulaminu ustanowiony został obowiązek utrzymania czystości, porządku oraz należytego stanu sanitarno-higienicznego nieruchomości, w tym również nieruchomości niezabudowanych, pielęgnowania zieleni i usuwania chwastów porastających na tych nieruchomościach, utrzymania w estetycznym wyglądzie budynków i ich otoczenia. Tymczasem art. 4 ust. 2 ustawy z 1996 r. nie uprawnia gminy do nakładania tego rodzaju obowiązków na właścicieli zarówno nieruchomości zabudowanych czy też niezabudowanych.

W § 3 pkt 3 Regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek wynikający częściowo z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1996 r., przy czym zmodyfikowano go i zaostrzono w stosunku do brzmienia ustawowego, ponieważ w Regulaminie zapisano, że właściciele nieruchomości zobowiązani są do przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej w terminie dwóch lat, licząc od dnia, w którym wykonanie przyłączenia stało się możliwe. W przypadku braku możliwości technicznego dokonania takiego przyłączenia, wewnętrzną kanalizację sanitarną budynku należy podłączyć do szczelnego zbiornika bezodpływowego lub do przydomowej oczyszczalni ścieków. Obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej wynika wprost z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1996 r., jednakże przepis ten nie upoważnia rady gminy do określenia terminu, w jakim przyłączenie to ma nastąpić. Ustanowienie w przepisach prawa miejscowego wskazanego terminu wymagało w tej materii jasnej delegacji ustawowej.

Również w § 3 pkt 4 Regulaminu zobowiązującym właścicieli nieruchomości do usuwania ze ścian budynków, ogrodzeń oraz innych obiektów na terenie nieruchomości ogłoszeń, plakatów, napisów i rysunków umieszczonych bez zachowania właściwego trybu przewidzianego przepisami prawa miejscowego oraz w w § 3 pkt 5 Regulaminu zobowiązującym właścicieli nieruchomości do oznaczenia nieruchomości, zgodnie z treścią art. 54b ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287) przez umieszczenie w widocznym z ulicy miejscu numeru porządkowego nieruchomości, nałożono obowiązki, do których nałożenia Rada nie została upoważniona.

Natomiast w § 5 pkt 2 Regulaminu zobowiązano właścicieli do usuwania sopli lodowych i nawisów śnieżnych z dachów i gzymsów budynków niezwłocznie po ich pojawieniu się, gdy tymczasem regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy może wprowadzać jedynie obowiązek uprzątania przez właściciela nieruchomości śniegu i lodu wyłącznie z części nieruchomości służących do użytku publicznego, do których nie należą dachy i gzymsy budynków (art. 4 ust. 2 pkt 1 lit b ustawy z 1996 r.).

W § 7 pkt 6 Regulaminu wprowadzono natomiast zakaz - niszczenia roślinności ozdobnej w miejscach publicznych - do którego Rada również nie została upoważniona.

Z kolei w § 23 ust. 6 pkt 3 zabroniono wprowadzania psów do sklepów, zakładów usługowych, lokali gastronomicznych, aptek, obiektów użyteczności publicznej oraz innych obiektów, których administracje wprowadziły ten zakaz (z wyjątkiem psów przewodników osób niewidomych). Z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z 1996 r. wynika jednoznacznie, że przyznaje on radzie gminy kompetencję do szczegółowego określenia wymagań wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w taki sposób, aby pobyt tych zwierząt na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku nie był uciążliwy i nie stanowił zagrożenia dla przebywających tam osób oraz nie spowodował zanieczyszczenia tych miejsc. Nie mieści się natomiast w kompetencjach rady sformułowanie całkowitego zakazu prowadzenia wszelkich zwierząt domowych na określone tereny i do określonych miejsc.

Z przekroczeniem upoważnienia ustawowego nałożono także obowiązek: ewidencji wszystkich psów utrzymywanych na obszarze Gminy Nowy Tomyśl (§ 24 pkt 1 Regulaminu), dokonania przez właściciela psa rejestracji psa w terminie 21 dni od dnia wejścia w posiadanie psa (§ 24 pkt 2 Regulaminu), trwałego umocowania na obroży psa znaczka ewidencyjnego (§ 24 pkt 3 Regulaminu), okazania na każde żądanie osób upoważnionych do kontroli, aktualnego zaświadczenia o przeprowadzeniu obowiązkowego szczepienia (§ 24 pkt 4 Regulaminu), dokonania wykreślenia z ewidencji zwierzęcia w terminie 14 dni od daty jego padnięcia (§ 24 pkt 4 Regulaminu), w przypadku zmiany osoby utrzymującej psa dotychczasowego jego posiadacz oraz nowego posiadacz zawiadomienia Urzędu Miejskiego (§ 24 pkt 5 Regulaminu). Nałożenie na właściciela psa powyższych obowiązków nie mieści się w kompetencji rady, co wynika z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z 1996 r.

Również z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, w § 26 ust. 1 i 2 Regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek przeprowadzania na własny koszt deratyzacji na terenie będącym w ich władaniu, na bieżąco, w przypadku wystąpienia gryzoni. Rada realizując postanowienia przepisu art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy z 1996 r. nie mogła wskazać podmiotu (właścicieli nieruchomości) zobowiązanych do przeprowadzenia deratyzacji. Norma kompetencyjna wspomnianego przepisu nie obejmuje upoważnienia do regulowania przez radę kwestii nałożenia na podmioty prywatne takiego obowiązku, a co za tym idzie obciążenia ich kosztami jego realizacji. Wspominana norma kompetencyjna nie upoważnia także do zarządzenia przez Burmistrza obowiązkowej deratyzacji obszaru zagrożonego obecnością gryzoni (§ 26 ust 3 Regulaminu). Ww. regulacja prawna zobowiązuje jedynie gminę do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji oraz terminów jej przeprowadzenia.

Poprzez powyższe zapisy Regulaminu rozszerzono jednoznacznie katalog obowiązków właścicieli nieruchomości zawarty w rozdziale 3 ustawy z 1996 r. Nałożone obowiązki, wykraczają tym samym poza normę kompetencyjną zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 1-8 ustawy z 1996 r.

Mając na uwadze powyższe uchybienia Sąd działając na podstawie art. 147 §1 P.p.s.a. stwierdził nieważność załącznika do Uchwały z dnia 28 września 2012 r. w zakresie obejmującym § 2 pkt 1, 2, 5, 6, 14, 15, 16, 17, 18, § 3 pkt 1, 3, 4, 5, § 5 ust. 2, § 7 pkt 6, § 23 ust. 6 pkt 3, § 24, § 26.