Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Asesor WSA Robert Żukowski po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w przedmiocie bezczynności w zakresie udostępnienia akt postępowania wyjaśniającego postanawia: odrzucić skargę.

[...] Sp. z o.o. (dalej: "Skarżąca", "Strona") z siedzibą w W. wniosła skargę na bezczynność organu Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej: "Organ", "Prezes UOKiK") polegającą na odmowie udostępniania akt postępowania wyjaśniającego.

Jak wynika z akt postepowania administracyjnego dołączonych do sprawy Prezes UOKiK postanowieniem z dnia 22 lutego 2024 r. nr RKR – 9/2024 wszczął z urzędu postępowanie wyjaśniające mające na celu wstępne ustalenia, czy w związku z oferowaniem konsumentom przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w J. oraz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w J. usługi pod nazwą "Kup teraz zapłać później" nastąpiło naruszenie uzasadniające wszczęcie postępowania w sprawie praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów.

Skarżąca kilkukrotnie zwracała się do Organu o udostępnienie akt ww. postępowania wyjaśniającego do wglądu na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. zgodnie z którym strona ma prawo wglądu w akta sprawy.

Organ odpowiadając na ww. wnioski Skarżącej pismami kierowanymi do Skarżącej wyjaśniał, iż wnioski Strony są bezprzedmiotowe bowiem prowadzone postępowanie wyjaśniające jest postępowaniem wewnątrzadministracyjnym dlatego też nie występują w tym postępowaniu strony w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego. Brak statusu strony uniemożliwia dostęp do akt postępowania wyjaśniającego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł m.in. o jej odrzucenie z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skargę należało odrzucić bowiem wstępna ocena sprawy wskazuje zdaniem Sądu, iż Skarga w przedmiotowej sprawie jest niedopuszczalna.

Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 t.j.); kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691) postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r. poz. 111 z późn. zm.) postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2025 r. poz. 1131, 1423, 1820 i 1863), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego;

4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).

Odnosząc powyższy przepis na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że wniosek strony Skarżącej, który w jej ocenie nie został przez Organ rozpoznany dotyczy udostępnienia przez Organ akt prowadzonego postępowania wyjaśniającego do czego zdaniem Skarżącej ma ona prawo w oparciu o przepis art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a.").

W kontekście żądań strony w przedmiotowym postępowaniu wyjaśnić tutaj należy, iż zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1689 - dalej "u.o.k.i.k."), Prezes Urzędu może wszcząć z urzędu, w drodze postanowienia, postępowanie wyjaśniające, jeżeli okoliczności wskazują na możliwość naruszenia przepisów ustawy, w sprawach dotyczących określonej gałęzi gospodarki, w sprawach dotyczących ochrony interesów konsumentów oraz w innych przypadkach, gdy ustawa tak stanowi.

Zgodnie natomiast z art. 73 k.p.a. Strona ma prawo do wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo do przysługuje również po zakończeniu postepowania.

Podkreślić należy, że postępowanie wyjaśniające jest nieobligatoryjnym, prowadzonym bez udziału stron sformalizowanym postępowaniem służącym realizacji zadań nałożonych na Prezesa UOKiK w zakresie ochrony konkurencji i konsumentów. Postępowanie wyjaśniające, służy zwykle wstępnemu wyjaśnieniu sprawy i co do zasady poprzedza wszczęcie innego postępowania określonego w ustawie o ochronie konkurencji i konsumentów. Artykuł 48 ust. 2 pkt 1, 1a, 2, 4 i 5 ustawy u.o.k.i.k. wskazuje, że podstawowym celem postępowania wyjaśniającego jest zgromadzenie materiału dowodowego pozwalającego na podjęcie decyzji o zasadności wszczęcia postępowania antymonopolowego. O wszczęciu postępowania wyjaśniającego decyduje jednostronnie Prezes Urzędu, choć źródłem wiedzy o okolicznościach wskazujących na możliwość naruszenia przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów może być przykładowo konsument lub przedsiębiorca, który złożył skargę, bądź zawiadomienie, o którym mowa w art. 86, 99a lub 100 u.o.k.i.k. Przepisy u.o.k.i.k. nie określają minimalnego poziomu wiedzy, jaką o domniemanym naruszeniu powinien posiadać organ administracji, aby wszczęcie postępowania uznać za uzasadnione, dlatego też jego decyzja w tym zakresie jest całkowicie suwerenna i nie podlega kontroli. Jedną z cech charakterystycznych postępowania wyjaśniającego jest jego "bezstronność" (brak stron). Status strony nie przysługuje zatem ani przedsiębiorcy, którego zachowanie jest przedmiotem badania - wstępnej oceny Prezesa UOKiK pod kątem naruszenia przepisów u.o.k.i.k., ani też przedsiębiorcy wezwanemu w postępowaniu wyjaśniającym do przekazania określonych informacji i dokumentów. Brak udziału stron jest najistotniejszym wyróżnikiem postępowania wyjaśniającego (Stawicki Aleksander (red.), Stawicki Edward (red.), Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów. Komentarz, wyd. II, Opublikowano: WK 2016).

Tym samym pismo Prezesa UOKiK informujące Skarżącą o braku podstaw do udostępnienia akt postępowania wyjaśniającego nie jest żadnym z aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Ewidentnie nie jest ono decyzją ani postanowieniem wydawanym w postępowaniach wymienionych w pkt 1 - 3. Tym samym kluczową kwestią dla określenia możliwości poddania ww. pisma kontroli sądu administracyjnego pozostaje ustalenie, czy można je uznać za określony w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Sąd pragnie wyjaśnić, że akt lub czynność, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, charakteryzuje się tym, iż jest podejmowany w sprawie indywidualnej, jest skierowany do oznaczonego podmiotu, znajdującego się w określonej sytuacji. Poza tym akt lub czynność musi dotyczyć praw lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w tym przypadku chodzi o sytuację prawną, w której uprawnienia lub obowiązki wynikają bezpośrednio z przepisów prawa. Zakłada to istnienie ścisłego związku między aktem lub czynnością a uprawnieniem lub obowiązkiem danego podmiotu określonymi w przepisach prawa. Dany akt lub czynność powinien ustalać, stwierdzać, potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone w prawie lub ich odmawiać (T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005 ). Do istoty aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej należy bowiem to, że w sposób prawnie wiążący wpływają one na sytuację prawną konkretnego podmiotu tak, iż wywołują skutek prawny, jaki obowiązujące prawo wiąże z danym aktem lub czynnością. Konsekwencją aktu lub czynności jest wprowadzenie prawnie wiążącego elementu nowości normatywnej w sytuacji prawnej określonego podmiotu wyznaczanej jego uprawnieniami lub obowiązkami (por. M. B., "Pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 16 ust.1 pkt 4 ustawy o NSA", Samorząd Terytorialny 2000 r., Nr 1-2, str. 183).

Mając na uwadze powyższe kryteria, stwierdzić należy, że zaskarżone w niniejszej sprawie pismo, jak i co do zasady treść żądania wniosku Skarżącej, ich nie spełnia. Nie dotyczy bowiem uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Podkreślić należy, że sformułowanie "dotyczy" użyte w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. odnosi się jedynie do bezpośredniego i ścisłego związku między aktem lub czynnością a uprawnieniem bądź obowiązkiem. Sąd zwraca uwagę, że zarówno Skarżąca jak i jakikolwiek inny podmiot nie może być uznany za Stronę postępowania wyjaśniającego bowiem o tym czy stanie się Stroną w rozumieniu k.p.a. (w tym w rozumieniu art. 73 k.p.a.) zdecyduje dopiero wynik postępowania wyjaśniającego.

Postępowanie wyjaśniające jest bowiem prowadzone w sprawie, a nie wobec określonych podmiotów. Jak wskazywano powyżej jego zasadniczą cechą jest brak stron postępowania. Postępowania prowadzone w trybie art. 48 u.o.k.i.k. są wszczynane z urzędu przez Prezesa UOKiK, tym samym nie dotyczą one uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Reasumując, przedmiot skargi nie spełnia kryteriów bezczynności podlegającej zaskarżeniu w trybie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Stwierdzić więc należy brak kognicji Sądu do rozpoznania niniejszej sprawy. Ponadto wszystkie powołane w skardze orzeczenia pozostają bez związku ze stanem faktycznym i prawnym przedmiotowej sprawy.

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 58 § 1 pkt 6) w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji postanowienia