Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant sekretarz sądowy Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 listopada 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w P. na uchwałę Rady Gminy w G. z dnia [...] listopada 2016 r. nr uchwała nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy G. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w odniesieniu do § 3 ust. 1, § 4 ust. 2, § 5, § 9 ust. 1 i ust. 3 pkt 1-3; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie.

Rada Gminy G. (dalej jako "organ" lub "Rada Gminy") na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2016 r., poz. 250; dalej: "u.c.p.g.") i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446; dalej: "u.s.g.") podjęła w dniu 14 listopada 2016 r. uchwałę nr XXIII/50/2016 w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy G..

Pismem z [...] maja 2020 r. Prokurator Rejonowy w P. (dalej: "skarżący", "prokurator") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: Sąd) na powołaną wyżej uchwałę z 14 listopada 2016 r. nr XXIII/50/2016. Zaskarżonej uchwale prokurator zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 4 ust. 2 u.c.p.g. w zw. z art. 87, art. 94 Konstytucji RP, art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w zw. z § 118 i § 147 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej polegającej na przekroczeniu upoważnienia ustawowego oraz powtórzenia przepisów innych aktów normatywnych poprzez:

1) częściowe powtórzenie w § 3 ust. 1 uchwały obowiązku wskazanego w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń z części nieruchomości położonej tuż przy granicy nieruchomości, która służy do użytku publicznego;

2) w § 5 uchwały nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku dotyczącego zapewnienia odpowiedniego stanu technicznego, sanitarnego pojemników do zbierania odpadów, który stanowi powtórzenie i modyfikację art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.;

3) wskazanie w § 6 ust.3 uchwały, że odpady komunalne należy gromadzić w workach, podczas gdy w art. 5 ust. 1 pkt 3a u.c.p.g. w ramach obowiązku wyposażenia nieruchomości wymienia tylko pojemniki;

4) wskazanie w § 9 ust. 1 uchwały, że utrzymywanie zwierząt domowych nie może stanowić zagrożenia lub uciążliwości dla ludzi oraz innych zwierząt, podczas gdy organ uchwałodawczy nie wskazał w tym zakresie żadnych minimalnych wymagań i posłużył się mało precyzyjnymi określeniami;

5) ustanowienie w § 6 ust. 2 i 3 (winno być w § 9 ust. 2 i 3 – dopisek Sądu) uchwały nakazów dotyczących wyprowadzania psów i opieki nad zwierzętami domowymi, podczas gdy regulamin nie powinien zawierać zakazów i nakazów, tylko postulaty, a nadto powyższe kwestie zostały częściowo uregulowane w art. 10a ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt;

6) ograniczenie w § 4 ust. 2 uchwały możliwości przeprowadzania napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podał m.in., że z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym mamy do czynienia nie tylko

w przypadku wykroczenia przez radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego. Taka sytuacja powstaje również gdy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (ustawami), co pozostaje w związku z naruszeniem zasad techniki prawodawczej.

Prokurator wskazał, że w art. 94 Konstytucji jest dyrektywa wynikająca z § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r., w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest co do zasady zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i TK jako rażące naruszenie prawa (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 431/11). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenia regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepisy § 118 w zw. z § 143 ww. rozporządzenia, ale art. 7 i art. 94 Konstytucji, stanowiąc w istocie uregulowania danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic.

Z tego względu Prokurator zarzucił, że postanowienia zaskarżonego regulaminu, jako aktu prawa miejscowego nie mogą w szczególności wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 4 ust. 2 ustawy, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach, ani też formułować ustanowionych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu. Takie bowiem wady legislacyjne są traktowane w orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (wyrok NSA

z dnia 30 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1077/09).

Konkludując Prokurator stwierdził, że uchwała Rady Gminy G. nr XXIII/50/2016 z dnia 14 listopada 2016 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy G. z uwagi na stwierdzone wady została wydana z istotnym naruszeniem prawa materialnego.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej. Wyjaśnił, iż uchwała Nr XXIII/50/2016 z dnia 14 listopada 2016 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy G. została podjęta w wyniku rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia [...] sierpnia 2016 r., w którym Wojewoda M. jako organ nadzoru nad działalnością uchwałodawczą organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego dostrzegł naruszenie przepisów prawa i stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Gielniów z dnia 15 lipca 2016 r. Nr XX/ 40/2016 w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy G., wskazując, że w Regulaminie nie należy powtarzać uregulowań ustawowych i wprowadzić wszystkie kwestie objęte zapisem art. 4 ustawy u.c.p.g, a także uchybienia jakie należy poprawić przy uchwalaniu nowej treści Regulaminu. Rada Gminy G. w związku z rozstrzygnięciem nadzorczym podjęła zaskarżoną uchwałę, co do której nie zostało wydane przez Wojewodę Mazowieckiego rozstrzygniecie nadzorcze, a tym samym uznając treść przedmiotowej uchwały za poprawną i mieszczącą się w granicach prawa.

Dalej organ szczegółowo odniósł się do zarzutów skargi. Podniósł m.in., iż w § 3 ust. 1 uchwały dokonał doprecyzowania wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, spełniając tym samym ustawowy obowiązek wynikający z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit c u.c.p.g. W § 4 uchwały Nr XXIII/50/2016 Rada Gminy określiła tak jak nakazuje to ustawa u.c.p.g., że naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi może odbywać się tylko wtedy, gdy nie będzie uciążliwa dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości, a powstające odpady gromadzone będą w urządzeniach do tego przeznaczonych i przekazywane przedsiębiorcy odbierającemu odpady. Tym samym w ocenie organu, brak jest ograniczenia w zakresie naprawy samochodów poza warsztatami. Treść § 4 ust. 2 wręcz jednoznacznie potwierdza, że naprawy mogą być przeprowadzane według określonych zasad, a nie jak twierdzi skarżący ogranicza owe naprawy.

Z kolei w § 5 uchwały nie naruszono przepisów prawa materialnego, gdyż zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 lit a oraz b u.c.p.g., regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące m.in. rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach i liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków.

Odnosząc się do zarzutu polegającego na wskazaniu w § 6 ust. 3 uchwały, że odpady komunalne należy gromadzić w workach, podczas gdy w art. 5 ust. 1 pkt 3a u.c.p.g. w ramach obowiązku wyposażenia nieruchomości wymienia tylko pojemniki, organ wyjaśnił, iż art. 5 ust. 1 pkt 3a u.c.p.g. dotyczy postanowień w zakresie zapewnienia przez właścicieli nieruchomości utrzymania czystości i porządku przez gromadzenie nieczystości ciekłych w zbiornikach bezodpływowych. Zdaniem organu, skarżący myli podstawy prawne, stąd nie wiadomo co zaskarża niniejszym zarzutem. Nadto wskazał, że w dacie podejmowania uchwały przepis art. 5 nie zawierał postanowień dotyczących "worków", a tylko traktował o "pojemnikach". Przepis powyższy został zmieniony ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1579 ze zm.), a zgodnie z art. 9 ust. 1 cytowanej ustawy, rada gminy jest obowiązana dostosować uchwały wydane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym do przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, w terminie do dnia 31 grudnia 2020 r. Stąd organ nie naruszył prawa materialnego w żadnej mierze.

Zdaniem organu, w § 9 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały wystarczająco doprecyzował obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, wskazując na obowiązki właścicieli tychże zwierząt, a także określając zasady przebywania zwierząt domowych w miejscach publicznych. Skarżący ograniczając się tylko do lektury § 9 ust. 1, który stanowi ogólną zasadę, nie zauważa dalszych unormować, których brak zarzuca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i ten przepis nie definiuje obu rodzajów naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

Na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrola legalności zaskarżonego aktu wykazała, że skarga prokuratora jest w części zasadna albowiem zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy.

Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ustawy z dnia z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości

i porządku w gminach (t.j. - na datę podjęcia zaskarżonej uchwały - Dz. U. z 2016 r. poz. 250). Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Z kolei stosownie do ust. 2 art. 4 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych

i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych

z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a (art. 4 ust. 2a).

Na wstępie należy wskazać, że w przedmiotowej uchwale z naruszeniem § 118 ZTP w związku z § 137 ZTP organ dokonał częściowego powtórzenia w § 3 ust. 1 uchwały regulacji zawartych art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Zasadą prawną jest bowiem, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowi przepis prawa powszechnie obowiązujący. Unormowanie § 137 ZTP określa, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. Otóż, przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. zezwala radzie gminy na szczegółowe określenie zasad uprzątania błota, śniegu, lodu i zanieczyszczeń, zaś nie regulowanie miejsc ich gromadzenia. Ponadto użyte sformułowanie dotyczące obowiązku "niezwłocznego" w przypadku powstania zanieczyszczeń w godzinach od 7.00 do 20.00 uprzątnięcia błota, śniegu i lodu oraz innych zanieczyszczeń na charakter nieostry, jest nieprecyzyjne. Taka nieprecyzyjna redakcja przepisu prawa miejscowego nakładająca na obywatela obowiązek podlegający egzekwowaniu nie pozwala na jasne i niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy tego przepisu i w konsekwencji prawidłowe jego zastosowanie. Stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji RP.

Z treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. wynika, że do kompetencji rady gminy należy tylko określenie szczegółowych zasad utrzymania porządku i czystości

w zakresie naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi. W § 4 ust. 2 Regulaminu wskazano na obowiązek przeprowadzania napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi pod warunkiem że nie są uciążliwe dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości. Wskazać należy, że z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. wynika, że w regulaminie powinny zostać szczegółowo określone zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Regulacja § 4 ust. 2 Regulaminu z uwagi na posłużenie się zwrotem "nie będzie uciążliwa" jest zbyt ogólna, wieloznaczna i nie pozwala na wyinterpretowanie z niej powinności konkretnego zachowania się, a zatem pozostaje w sprzeczności z zasadami techniki prawodawczej.

Z kolei w § 5 uchwały nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek dotyczącego zapewnienia odpowiedniego stanu technicznego, sanitarnego pojemników do zbierania odpadów, który stanowi powtórzenie i modyfikację art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. Jak wskazano już we wcześniejszych rozważaniach, § 137 ZTP określa, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych.

Za nieuzasadniony Sąd uznał zarzut skargi dotyczący zapisu zawartego w § 6 ust. 3 uchwały, zgodnie z którym odpady komunalne, które są segregowane należy gromadzić w workach wyłącznie do tego celu przeznaczonych, o ujednoliconych kolorem oznaczeniach. Zapis ten nie jest niezgodny ze wskazanym przez skarżącego przepisem art. 5 ust. 1 pkt 3a u.c.p.g. wskazującym, że gromadzenie nieczystości ciekłych odbywa się w zbiornikach bezodpływowych.

Zdaniem Sądu, należy też zaaprobować zarzut skargi dotyczący § 9 ust. 1 Regulaminu wskazujący m. in., że "Osoby utrzymujące zwierzęta domowe są zobowiązane do zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności zapewniających ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz innych zwierząt". Redakcja ww. § 9 ust. 1 Regulaminu jest zbyt ogólna i wieloznaczna, nie pozwalająca na wyinterpretowanie z niej powinności konkretnego zachowania się, a zatem pozostaje w sprzeczności z zasadami techniki prawodawczej. Ponadto trzeba wskazać, że ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia "szczegółowych zasad" dotyczących m.in. obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. Tymczasem, § 9 ust. 1 Regulaminu nie określa żadnej zasady, stanowiąc, że zwierzęta domowe powinny być utrzymywane tak, aby nie były uciążliwe dla ludzi i innych zwierząt. Do kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa przez uchwałę będącą aktem prawa miejscowego należy wykroczenie poza granice delegacji ustawowej. W § 9 ust. 1 Regulaminu został wprowadzony obowiązek określony na tyle ogólnie, że stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Nie stanowi bowiem określenia zasad nakaz utrzymywana zwierząt domowych tak, aby nie były uciążliwe dla ludzi i innych zwierząt (por. wyrok NSA z 26 marca 2019 r. II OSK 1160/17). W konsekwencji przepis § 9 ust. 1 Regulaminu stanowi w istocie parafrazę art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., a jego redakcja narusza § 6 w zw. z § 143 ZTP.

Z przekroczeniem uregulowania zawartego w przepisie art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. przyjęto zapisy regulaminu określone w § 9 ust. 3 pkt 1-3 zaskarżonej uchwały, odnoszące się do nałożenia na właścicieli psów obowiązku wyprowadzania ich na smyczy, a psów należących do ras uznawanych za agresywne oraz ich mieszańce, a także zachowujące się agresywnie w stosunku do ludzi i innych zwierząt dodatkowo w kagańcu, jak wskazujące kiedy dozwolone jest zwolnienie psów ze smyczy.

W ocenie Sądu zapisy te naruszają delegację ustawową art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., której istotą jest określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Obowiązki te zakreślono bowiem granicami celów wymienionych w tym przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Natomiast obciążenie właścicieli psów ras uznanych za agresywne obowiązkiem wyprowadzania ich na smyczy i dodatkowo w kagańcu zdaniem Sądu, zostało sformułowane w sposób wadliwy, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, z naruszeniem przepisów u.o.z. oraz z pominięciem wymogów konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Podstawowy cel, a zarazem dyrektywa interpretacyjna, którą trzeba uwzględniać przy stosowaniu przepisów odnoszących się do zwierząt, w tym przepisów u.o.z., oraz przy kształtowaniu prawnej sytuacji zwierząt w innych aktach prawnych, zawarta została w art. 1 ust. 1 u.o.z., który stanowi, że zwierzę, jako istota żyjąca, zdolna do odczuwania cierpienia, nie jest rzeczą. Człowiek jest mu winien poszanowanie, ochronę i opiekę. Z przepisu tego wynika, że każde zwierzę ma prawo oczekiwać od ludzi należnego zrozumienia, zgodnego z normami obyczajowymi traktowania, a nawet szacunku. Wszelkie środki prawne, podejmowane w stosunku do zwierząt powinny mieć na względzie ich dobro, a przede wszystkim prawo do istnienia. W art. 5 u.o.z. przewidziano obowiązek humanitarnego traktowania zwierząt. W świetle tych unormowań, zdaniem Sądu, regulacja § 9 ust. 3 pkt 1-3 regulaminu formułująca generalny nakaz wyprowadzania psów rasy uznanej za agresywną na smyczy i dodatkowo w kagańcu, niezależnie od ich cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba), może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami u.o.z., w tym działań określanych jako niehumanitarne. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na uwięzi, a wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por. A. Jezierska - Markocka, M. Markocki, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, Warszawa 2017 r., s. 42). Brak takich rozróżnień w postanowieniach zaskarżonego regulaminu dyskwalifikuje wskazane regulacje. Dodać też trzeba, że brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów, prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnej za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Przy czym w doktrynie przyjmuje się, że chodzi w tym wypadku o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne, a więc w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Co więcej, prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa (zob. W. Kotowski, Komentarz do art. 77 Kodeksu wykroczeń, Lex.). Nie powinno też budzić wątpliwości, że niektóre psy, niebędące na liście ras psów niebezpiecznych, a wykazujące agresywność, należałoby prowadzić na uwięzi (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 3039/15; wyrok NSA z 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12; wyrok WSA w Bydgoszczy z 21 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1273/17, publ. CBOSA).

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność § 3 ust. 1, § 4 ust. 2, § 5, § 9 ust. 1 i ust. 3 pkt 1-3 zaskarżonego Regulaminu. W pozostałej części Sąd skargę oddalił jako niezasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.