Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak, Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński, po rozpoznaniu w dniu 5 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Wałbrzycha z [...] lutego 2021 r. znak [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Wałbrzycha a Marszałkiem Województwa Dolnośląskiego przez wskazanie organu właściwego w sprawie wydania decyzji udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów postanawia: wskazać Marszałka Województwa Dolnośląskiego jako organ właściwy w sprawie.

Wnioskiem z 5 lutego 2021 r. Prezydent Miasta Wałbrzycha wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość przez wskazanie Marszałka Województwa Dolnośląskiego jako organu właściwego w sprawie rozpatrzenia wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: spółka) o wydanie decyzji udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów w procesie odzysku R5 (recycling lub odzysk innych materiałów nieorganicznych), polegające na wypełnieniu terenów niekorzystnie przekształconych odpadami innymi niż niebezpieczne, prowadzone na części działki nr [...].

W uzasadnieniu wniosku Prezydent Miasta Wałbrzycha wskazał, że pismem z 20 stycznia 2021 r. Marszałek Województwa Dolnośląskiego przekazał do rozpatrzenia przedmiotowy wniosek o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Marszałek Województwa Dolnośląskiego wskazał, że jest właściwy do wydania tego rodzaju decyzji, gdy proces odzysku polega na wypełnieniu terenów niekorzystnie przekształconych będących wyrobiskiem lub zapadliskiem. Natomiast osadnik pozostały po działalności byłej Elektrociepłowni "[...]" nie stanowi terenu niekorzystnie przekształconego w postaci wyrobiska, czyli pustej przestrzeni powstałej w wyniku robót górniczych, jak i zapadliska, czyli zagłębienia terenu powstałego na skutek zapadnięcia się warstw skalnych w głąb ziemi. W związku z powyższym w tej sprawie zastosowania nie ma art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy z 14 grudnia 2002 r. o odpadach (Dz.U. z 2020 r., poz. 797 ze zm. – dalej: ustawa o odpadach).

Prezydent Miasta Wałbrzycha nie podzielił stanowiska Marszałka Województwa Dolnośląskiego. Wyjaśnił, że Marszałek Województwa Dolnośląskiego decyzją z [...] kwietnia 2016 r. udzielił spółce zezwolenia na przetwarzanie odpadów w procesie odzysku R5 polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych (zdegradowanych) odpadami innymi niż niebezpieczne, prowadzonym na części przedmiotowej działki. W uzasadnieniu tej decyzji Marszałek Województwa Dolnośląskiego stwierdził, że osadnik w tym konkretnym przypadku należy uznać za teren niekorzystnie przekształcony - wyrobisko. Wystąpienie z nowym wnioskiem przez spółkę wynikało z upływu terminu obowiązywania dotychczasowej decyzji ustalonego na 3 lutego 2020 r.

W ocenie Prezydenta Miasta Wałbrzycha, przedmiotowy teren stanowi obszar niekorzystnie przekształcony, o którym mowa w art. 41 ust 3 pkt 1 lit. b ustawy o odpadach. Działka nr [...] była własnością [...]", a misa osadnika położonego na tej działce była wypełniona mułem węglowym, który później był przez nią wydobywany. W latach osiemdziesiątych XX w. kopalnia "[...]" wykorzystywała powstałe w stawie osadowym odpady jako paliwo w elektrociepłowni, a także sprzedawała je innym podmiotom. Ponadto w decyzji Wojewody Wałbrzyskiego z [...] listopada 1994 r. wskazano, że na przedmiotowym terenie znajdował się osadnik określany jako mokre składowisko mułu/odpadów. Natomiast w ogólnodostępnym opracowaniu pn. "Badania Georadarowe (GPR) na osadniku GAJ w [...]" sporządzonym w 2007 r. przez dr [...], wskazano, że w kwaterze II, dno osadnika zlokalizowane jest na różnej głębokości, a przypowierzchniowy zespół osadów tworzą twory piaszczysto-pylaste, miejscami z żużlami. Ponadto Prezydent Miasta Wałbrzycha zauważył, że Marszałek Województwa Dolnośląskiego w postanowieniu z [...] listopada 2020 r. w podstawie prawnej wskazał m.in art. 41 ust. 1, 2 oraz 3 pkt 1 lit. b ustawy o odpadach. Natomiast we wniosku o wydanie zezwolenia kilkukrotnie wskazano, że zakres przedsięwzięcia polega na wypełnianiu odpadami wyrobiska. Z kolei w protokole oględzin z 12 listopada 2019 r. Marszałek Województwa Dolnośląskiego uznał, że przedmiotowy teren stanowi wyrobisko. Ponadto na ogólnodostępnych mapach satelitarnych na portalu https://geoportal.dolnyslask.pl przedmiotowy teren wykazuje znamiona terenu niekorzystnie przekształconego w postaci wyrobiska.

W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Marszałek Województwa Dolnośląskiego wniósł o wskazanie, że organem właściwym w sprawie jest Prezydent Miasta Wałbrzycha. W ocenie Marszałka Województwa Dolnośląskiego, ze zgromadzonego w sprawie materiału wynika, że teren, na którym ma być prowadzone przetwarzanie odpadów stanowi kwaterę nr II osadnika żużla i popiołu, a więc jest to teren, na którym w okresie działalności byłej elektrociepłowni składowane były odpady. W tej sprawie nie zachodzą okoliczności, które uzasadniałyby zastosowanie art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a, c i d oraz ust. 4 ustawy o odpadach. W przypadku innego niż wyrobisko lub zapadlisko charakteru terenu niekorzystnie przekształconego, organem właściwym do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów polegające na wypełnianiu takiego terenu jest starosta.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).

Przepis art. 41 ustawy o odpadach reguluje zakres przedmiotowy zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów oraz organy właściwe do ich wydania. Z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b) tej ustawy wynika, że marszałek województwa właściwy jest "dla odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg".

W ocenie Naczelnego Sąd Administracyjnego orzekającego w tej sprawie, Marszałek Województwa Dolnośląskiego w sposób nieuzasadniony ogranicza zakres stosowania cytowanego przepisu przez przyjęcie zawężającej definicji "terenów niekorzystnie przekształconych". Nieuzasadnione jest w tym przypadku sięganie do definicji przyjętej w ustawie z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2021 r., poz. 1420 ze zm.). Przepis art. 6 ust. 1 pkt 17 tej ustawy definiuje "wyrobisko górnicze" a nie "wyrobisko". Należy przyjąć, że nie są to pojęcia tożsame, ponieważ "wyrobisko górnicze" jest pojęciem węższym, zdefiniowanym na potrzeby prawa geologicznego i górniczego. Natomiast art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b) ustawy o odpadach dotyczy szerzej rozumianego wypełniania terenów niekorzystnie przekształconych, na których zapadliska lub wyrobiska mają zostać wypełnione odpadami innymi niż niebezpieczne. Oznacza to, że przepis ten odnosi się do sytuacji, w których przede wszystkim na skutek działalności człowieka, ale również czynników naturalnych doszło do niekorzystnego przekształcenia terenu przez jego obniżenie, tylko w takim bowiem wypadku możliwe jest jego wypełnienie. Miejsca tak przekształcone będą zatem określone jako wyrobiska lub zapadliska, zależnie od tego, jaka była przyczyna niekorzystnego przekształcenia. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie również w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U. z 2015 r., poz. 796). W pkt 1 załącznika mowa jest bowiem o wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych (takich jak zapadliska, nieeksploatowane odkrywkowe wyrobiska lub wyeksploatowane części tych wyrobisk). Ponadto w tym przypadku brak jest wyraźnego odwołania do pojęcia "wyrobiska górniczego", a jednocześnie normodawca posłużył się katalogiem otwartym terenów niekorzystnie przekształconych posługując się kwantyfikatorem "takich jak". Dlatego też wykładnia pojęcia terenów niekorzystnie przekształconych proponowana przez Marszałka Województwa Dolnośląskiego prowadziłaby do nieuzasadnionego wyłączenia możliwości zagospodarowania terenów, które nie mieszczą się w wąskiej definicji zapadliska i wyrobiska, do której odwołuje się ten organ.

Powyższe oznacza, że planowane przedsięwzięcie mieści się w zamkniętym katalogu przedsięwzięć, o których stanowi art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach. Z tej przyczyny organem właściwym rzeczowo i miejscowo w sprawie jest Marszałek Województwa Dolnośląskiego, co wynika z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b) tej ustawy.

Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Marszałka Województwa Dolnośląskiego jako organ właściwy w sprawie.