Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie NSA Jolanta Rudnicka del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 września 2013 r. sygn. akt III SA/Wr 321/13 w sprawie ze skargi E.C., R.C. na uchwałę Rady Miejskiej w O. z dnia 27 czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie wyłączenia z użytkowania drogi gminnej oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 321/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w sprawie ze skargi E.C. i R.C. na uchwałę rady Miejskiej w O. w przedmiocie wyłączenia z użytkowania drogi gminnej, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

W dniu 27 czerwca 2012 r. Rada Miejska w O. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie wyłączenia z użytkowania drogi gminnej, w granicach działki Nr [...], położonej w O. Powołała się na art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 10 ust. 3 w związku z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Uchwała została podjęta w związku z wnioskiem o likwidację drogi, z którym wystąpili właściciele posesji Nr [...] przy ul. [...] w O., przyznając dodatkowo, że droga ta stanowi również jedną z możliwości dojazdu do sąsiedniej nieruchomości (tzn. Nr [...] przy ul. [...]). Stwierdzono dalej, że ruch kołowy na wspomnianej drodze jest uciążliwy dla wnioskodawców, których zabudowania gospodarcze usytuowane są po drugiej stronie drogi. Przejście przez nią stwarza realne zagrożenie dla życia i zdrowia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnieśli E. i R. C., po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa wywołanego wydaniem kwestionowanej przez nich uchwały i uzyskaniu negatywnej odpowiedzi Rady na swoje wezwanie. Zarzucili, że uchwała narusza art. 140 K.c., poprzez bezprawną i niczym nieuzasadnioną ingerencję w sferę prawa własności skarżących, co polega na pozbawieniu ich nieruchomości jedynego dostępu do drogi publicznej. Podnieśli także naruszenie art. 2 i art. 32 Konstytucji RP poprzez nierówne traktowanie podmiotów prawa i nierespektowania praw nabytych przez jednostkę. Zdaniem skarżących, uchwała narusza także art. 10 ust. 3 w związku z art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, poprzez oczywiste naruszenie interesu skarżących. Zarzucili nadto naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez uchylenie się od zaspokojenia potrzeb wspólnoty gminnej w zakresie dostępu do drogi gminnej.

W ocenie skarżących, nie zaistniała obiektywna przyczyna, która uzasadniałaby wyłączenie spornej drogi z użytkowania. Rada nie miała na uwadze interesu wspólnoty gminnej, a wyłącznie indywidualny interes wnioskodawców.

W odpowiedzi na skargę Gmina O. wniosła o oddalenie skargi w całości. Wskazała na przepisy art. 10 ust. 1-3 i do art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, w świetle których rada gminy jest organem uprawnionym do pozbawienia drogi gminnej jej dotychczasowej kwalifikacji, między innymi poprzez jej wyłącznie z użytkowania. Przywołano również okoliczności faktyczne, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, uznając za chybione zarzuty sformułowane w skardze. Za niezrozumiały uznała zarzut naruszenia art. 140 K.c., skoro działka, w granicach której usytuowana jest sporna droga, stanowi w całości własność Gminy. Podkreślono dodatkowo, że posesja skarżących ma dostęp do drogi publicznej od strony ul. [...].

W piśmie procesowym z dnia 22 sierpnia 2013 r. skarżący zwrócili uwagę na niedogodności i koszty, jakie wiązałyby się z koniecznością urządzenia dojazdu do ich posesji od strony ul. [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga zasługuje zatem na uwzględnienie, ale z innego powodu, niż te, na które powołali się skarżący. Zauważył, w związku z tym, że stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie jest jednak związany ani zarzutami skargi, ani też powołaną w niej podstawą prawną. Jako podstawę prawną zaskarżonej uchwały Sąd wskazał przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w brzmieniu tego aktu prawnego obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), a także ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.).

Sąd pierwszej instancji rozpoczął analizę stanu prawnego od wskazania, że podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego uchwała organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 tej samej ustawy, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Oba przepisy wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne i nieistotne naruszenie prawa. Do istotnych naruszeń prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy przepisów o właściwości, podjęcie aktu bez podstawy prawnej, a także wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjętego aktu.

W pierwszej kolejności Sąd zwrócił uwagę na przepisy art. 10 ustawy o drogach publicznych. Według art. 10 ust. 1, organem właściwym do pozbawienia drogi jej dotychczasowej kategorii jest ten sam organ, który był właściwy do zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii. W świetle art. 10 ust. 3 tej samej ustawy, nie ulega wątpliwości, iż pod pojęciem "pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii" prawodawca rozumie – między innymi – także "wyłączenie drogi z użytkowania", co było przedmiotem uchwały, której legalność badał Sąd w niniejszym przypadku. Skoro, zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, zaliczenie danej drogi gminnej do kategorii drogi publicznej jest domeną rady gminy, to biorąc pod uwagę postanowienie wcześniej już przywołanego art. 10 ust. 1 tej samej ustawy, nie może być również skutecznie podważana kompetencja tego samego organu (tzn. rady gminy) do pozbawienia drogi gminnej takiej właśnie kategorii, także poprzez jej wyłączenie z użytkowania.

Sąd zaakcentował, że ustawodawca przewidział identyczny tryb, zarówno w razie zaliczania danej drogi do odpowiedniej kategorii, jak i w przypadku pozbawiania tej drogi kategorii, do której wcześniej została ona zaliczona. Zaliczanie konkretnej drogi do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy, ale "po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu" (art. 7 ust. 2 in fine ustawy o drogach publicznych). Tożsamość trybu pozbawiania drogi uprzednio przysługującej jej kategorii wymagała więc również w niniejszym przypadku podjęcia stosownej uchwały dopiero po zasięgnięciu opinii zarządu powiatu. Sąd pierwszej instancji skonstatował, że w dokumentacji przekazanej do Sądu brak takiej opinii a treść żadnego z przekazanych Sądowi dokumentów nie wskazuje, aby Rada Gminy Miejskiej w O. w ogóle występowała o wspomnianą opinię.

Sąd wywodził dalej, że skoro w postępowaniu administracyjnym, kończącym się wydaniem decyzji lub postanowienia, wydanie takiego orzeczenia bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu stanowi podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a.), to uchybienie tego samego rodzaju (wszak podejmując zaskarżoną uchwałę Rada nie uzyskała wcześniej wymaganej opinii zarządu powiatu), w procesie podejmowania uchwał, należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, w rozumieniu art. 147 § 1 in principio P.p.s.a., a w konsekwencji – jako podstawę do stwierdzenia nieważności weryfikowanej przez Sąd uchwały, na podstawie tego samego przepisu.

Skargę kasacyjną złożyła Gmina Miejska O., zastępowana przez radcę prawnego. Zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 września 2013 r., stwierdzającego nieważność Uchwały Rady Miejskiej w O. Nr [...], z dnia 26 czerwca 2012 r., w całości, zarzucając mu:

- naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. Nr 270 z późn. zm.) polegające na rozpoznaniu sprawy z pominięciem części materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie i przyjęcie , iż Gmina O. nie zachowała procedury wymaganej przepisami art. 10 ust. 2 w związku z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. Nr 260 z późn. zm.), podczas gdy opinia wymagana cytowanymi przepisami została uzyskana w dniu 17 kwietnia 2013 r.

Wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości;

2) rozpoznanie niniejszej skargi;

3) zasądzenie od skarżących na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Z uwagi na to, że wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. okoliczności skutkujących nieważność zaskarżonego wyroku w niniejszej sprawie nie stwierdzono, należało ograniczyć się do podstawy kasacji.

Wbrew wnoszącej kasację, zaskarżony wyrok nie narusza przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 P.p.s.a., poprzez pominięcie części materiału dowodowego i ustalenie, że Gmina O. nie zachowała procedury wymaganej przepisami art. 10 ust. 2 w związku z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm. - obecnie: Dz. U. z 2013 r., poz. 260).

Zarówno z akt sprawy, jak i z dokumentów przedłożonych przez wnoszącą kasację nie wynika, aby procedura ta została zachowana. W myśl art. 10 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, pozbawienia drogi jej kategorii dokonuje się w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii. Zgodnie zaś z art. 7 ust. 2 tej ustawy, zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Rada Miejska w O., przed podjęciem Uchwały Nr [...], z dnia 27 czerwca 2012 r., nie zasięgnęła opinii Zarządu Powiatu [...]. Za wyczerpanie wymaganego trybu nie może być uznane zwrócenie się o wydanie opinii przez Powiatowy Zarząd Dróg w [...] i otrzymanie pisma tego Zarządu z dnia 17 kwietnia 2012 r.

Według art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, organ jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Zarząd powiatu jest zarządcą dróg powiatowych (art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych). Zadania zarządców dróg zostały wymienione w art. 20 pkt 1-20 ustawy o drogach publicznych. Te właśnie obowiązki zarządca drogi może wykonywać przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi (art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Odnotować jeszcze można, że na podstawie art. 21 ust. 1a ustawy o drogach publicznych, zarządca drogi może upoważnić pracowników odpowiednio: urzędu marszałkowskiego, starostwa, urzędu miasta lub gminy albo pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno przekazanie obowiązków w trybie art. 21 ust.1, jak i upoważnienie do załatwiania spraw, o którym mowa w art. 21 ust. 1a, dotyczy tylko tej kategorii dróg, co do której organ jednostki samorządu terytorialnego jest zarządcą. W odniesieniu do zarządu powiatu, dotyczy to dróg powiatowych (art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych). Przepisy art. 21 ust. 1 i 1a ustawy o drogach publicznych nie stanowią natomiast podstawy do upoważnienia, przez zarząd powiatu, zarządu dróg powiatowych do wyrażenia opinii w przedmiocie pozbawienia drogi kategorii drogi gminnej (art. 10 ust. 2 w związku z art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

-----------------------

1