IV SA/Wr 428/09 - Wyrok

Data orzeczenia	2009-11-18	
Data wpływu	2009-09-29	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Małgorzata Masternak-Kubiak /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6329 Inne o symbolu podstawowym 632
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny
Pomoc społeczna	
Sygn. powiązane	IOSK 267/10	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	*Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591; art. 91 ust. 1; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2004 nr 64 poz 593; art. 122; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej	
Tezy
Praca na stanowisku wójta (burmistrza, prezydenta miasta) nie może być uznana za staż pracy w pomocy społecznej, o którym mowa w  art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. /.../ Wójt (burmistrz, prezydent miasta), wykonując zadania gminy, określone przepisami prawa, z racji wykonywanej funkcji ma nadzór nad wykonywaniem zadań będących we właściwości gminy. Natomiast zadania gminy m.in. z pomocy społecznej, oświaty, ochrony zdrowia, realizowane sa przez podmioty (jednostki organizacyjne) do tego powołane.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Protokolant Aneta Januszkiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 10 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta Lubina na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 27 lipca 2009 r. nr NK.II.0911-14/412/09 w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie powierzenia funkcji dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Lubinie oddala skargę.	
Uzasadnienie
Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 27 lipca 2009 r. nr [...], na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), stwierdził nieważność zarządzenia Prezydenta Miasta L. Nr [...] z dnia [...] w sprawie powierzenia S. L. funkcji dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L., z powodu istotnego naruszenia prawa, tj. art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w związku z art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 z późn. zm.).

W dniu 7 sierpnia 2008 r., działając na podstawie art. 4 ust. 4 obowiązującej w dacie wydania zarządzenia ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 z późn. zm.) oraz art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), Prezydent Miasta L. wydał zarządzenie Nr [...] w sprawie powierzenia S. L. funkcji dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L.

Zarządzenie to wpłynęło do Wojewody [...] dnia 21 lipca 2009 r., przekazane na skutek wezwania zawartego w piśmie Nr [...] z dnia 9 lipca 2009 r.

W trakcie postępowania nadzorczego dotyczącego przedmiotowego zarządzenia, organ nadzoru stwierdził, że zostało ono wydane z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.

Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, do zadań wójta należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Ponadto art. 4 pkt 2a ustawy o pracownikach samorządowych stanowi, że czynności w sprawach z zakresu prawa pracy wobec kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, realizuje wójt (burmistrz prezydent miasta). Z kolei art. 3a ust. 3 ustawy o pracownikach samorządowych wskazuje, że nabór kandydatów na wolne stanowiska kierowników gminnych jednostek organizuje prezydent miasta. Co więcej nabór ten, zgodnie z art. 3a ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych jest otwarty i konkurencyjny. Powyższe oznacza, że nabór w formie otwartego konkursu na stanowisko kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. przeprowadza Prezydent Miasta L. i jest on organem właściwym do zatrudnienia dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L.

Zdaniem Wojewody, oceniając legalność zarządzenia w sprawie powołania dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L., należy mieć na uwadze nie tylko przepisy ustawy o pracownikach samorządowych, określające ogólne wymagania dla osób sprawujących funkcje kierownicze, ale także regulacje ustawy o pomocy społecznej, która określa przesłanki, jakie musi spełniać osoba pełniąca tą funkcję. Zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych pracownikiem samorządowym zatrudnionym na kierowniczym stanowisku urzędniczym może być osoba zatrudniana na podstawie art. 2 pkt 2-4, która spełnia wymagania określone w art. 3 ust. 1 i ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy o pracownikach samorządowych oraz dodatkowo 1) posiada łącznie co najmniej dwuletni staż pracy: a) na stanowiskach urzędniczych w jednostkach, o których mowa w art. 1, lub b) w służbie cywilnej, lub c) w służbie zagranicznej, z wyjątkiem stanowisk obsługi, lub d) w innych urzędach państwowych, z wyjątkiem stanowisk pomocniczych i obsługi, lub e) na kierowniczych stanowiskach państwowych oraz 2) posiada wykształcenie wyższe. Dodatkowe wymagania dotyczące osoby pełniącej funkcję dyrektora miejskiego ośrodka pomocy społecznej ustawodawca zawarł w art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej stanowiąc, że osoby kierujące jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej są obowiązane posiadać co najmniej 3-letni staż pracy w pomocy społecznej oraz specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej.

Powyższe oznacza, że osoba ubiegająca się o pełnienie funkcji dyrektora miejskiego ośrodka pomocy społecznej musi posiadać nie tylko co najmniej 2-letni staż pracy, o którym mowa w art. 3 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych, ale musi posiadać także co najmniej 3-letni staż pracy w pomocy społecznej oraz specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej.

W trakcie wcześniej prowadzonego postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie, czy S. L. spełnia wymagania ustawowe pozwalające jej pełnić funkcję dyrektora miejskiego ośrodka pomocy społecznej ustalono, że nie posiada ona trzyletniego stażu pracy w pomocy społecznej.

W piśmie Nr OR.0710-05/2009 z dnia 26 maja 2009 r. Prezydent Miasta L. wskazał, że S. L. "na dzień powołania na stanowisko dyrektora rzeczywiście nie pracowała w żadnej jednostce organizacyjnej z zakresu pomocy społecznej, jednak mimo tego spełnia ona wymóg 3 - letniego stażu pracy." W dalszej części pisma Nr OR.0710-05/2009 podniesiono, że Pani S. L. "pełniła funkcję Burmistrza Gminy Ś. i z tego względu zajmowała się sprawami pomocy społecznej."

W ocenie organu nadzoru oceniając, czy osoba ubiegająca się o pełnienie funkcji dyrektora MOPS posiada wymagany ustawowo 3- letni staż pracy w pomocy społecznej należy rozważyć charakter zadań wykonywanych przez daną osobę. W tym miejscu rozróżnienia wymagają dwa pojęcia, tj. świadczenie pracy w pomocy społecznej oraz wykonywanie zadań z zakresu pomocy społecznej.

Do ustalenia znaczenia terminu "świadczenie pracy w pomocy społecznej" istotne okazuje się wyjaśnienie przez ustawodawcę, w art. 6 pkt 5 ustawy o pomocy społecznej, znaczenia pojęcia "jednostka organizacyjna pomocy społecznej". Ustawodawca wskazał, że do jednostek tych zalicza się: regionalny ośrodek polityki społecznej, powiatowe centrum pomocy rodzinie, ośrodek pomocy społecznej, dom pomocy społecznej, placówkę specjalistycznego poradnictwa, w tym rodzinnego, placówkę opiekuńczo-wychowawczą, ośrodek adopcyjno-opiekuńczy, ośrodek wsparcia i ośrodek interwencji kryzysowej. W ocenie organu nadzoru powyższe oznacza, że świadczenie pracy w pomocy społecznej ma miejsce w przypadku osób zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej.

Z kolei wykonywanie zadań z zakresu pomocy społecznej, czy też jak określa to Prezydent, zajmowanie się sprawami z pomocy społecznej, oznacza wykonywanie czynności i realizowanie zadań, jakie ustawodawca nałożył na osobę pełniącą określoną funkcję, w tym przypadku organu wykonawczego w gminie.

Powyższe oznacza, że oceniając spełnienie przez osobę ubiegającą się o pełnienie funkcji dyrektora miejskiego ośrodka pomocy społecznej przesłanek z art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej należy rozróżnić, czy osoba ta świadczyła pracę w pomocy społecznej, czy też tylko wykonywała zadania z zakresu pomocy społecznej, powierzone przez ustawodawcę osobie pełniącej określoną funkcję.

Zdaniem organu nadzoru świadczenie pracy w pomocy społecznej nie jest tożsame z wykonywaniem określonych czynności związanych z zapewnieniem realizacji zadań z zakresu pomocy społecznej przez podmioty niezaliczane przez ustawodawcę do jednostek organizacyjnych pomocy społecznej. Zdaniem organu nadzoru oznacza to, że Pani S. L. pełniąc funkcję Burmistrza Gminy Ś., a tym samym zapewniając realizację przez Gminę Ś. zadań z zakresu polityki społecznej, nie świadczyła pracy w instytucji pomocy społecznej.

Do kwestii tej odnosił się Jacek Borowicz w artykule Wymóg posiadania stażu pracy w pomocy społecznej przez osobę ubiegającą się o stanowisko kierownicze w jednostce organizacyjnej pomocy społecznej, (NZS 2006 r. nr 1, s. 6, Lex 82259/1), podkreślając, że "pełnienie funkcji etatowego Członka Zarządu Powiatu sprawującego nadzór i kontrolę nad działaniem Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie oraz Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności stanowi wykonywanie zadań powiatu związanych z zapewnieniem realizacji zadań pomocy społecznej. Nie stanowi natomiast pracy w pomocy społecznej." Zdaniem organu nadzoru w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z analogicznym stanem faktycznym z tym, że osoba pełniąca funkcję Dyrektora MOPS była wcześniej burmistrzem gminy, a nie członkiem zarządu powiatu.

Podobne stanowisko odnośnie stażu pracy w pomocy społecznej zajął Departament Pomocy i Integracji Społecznej w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej w piśmie DPS-V-053-52-4789/MZ/08 z dnia 8 sierpnia 2008 r., którego kopię przekazano do Rady Miejskiej w L. wraz ze skargą dotyczącą Pani S. L., gdzie odnośnie kwalifikacji do zajmowania stanowisk kierowniczych w jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej wskazuje się, że "pod pojęciem staż pracy w pomocy społecznej należy rozumieć okres zatrudnienia w jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej, których katalog zawarto w art. 6 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej oraz pracę w organizacjach pozarządowych, działających w obszarze pomocy społecznej czy też pracę w wydziale polityki społecznej urzędu wojewódzkiego. W opinii Departamentu stażu pracy na stanowisku wójta/ burmistrza/ prezydenta miasta nie można uznać za staż pracy w pomocy społecznej, ponieważ staż ten rozumiany jest, jako staż pracy na stanowiskach w ww. podmiotach, związanych bezpośrednim wykonywaniem zadań określonych w ustawie o pomocy społecznej." W ww. opinii wskazano także, że "(...) w przeciwnym razie można byłoby uznać, że osoba sprawująca funkcję wójta/ burmistrza/ prezydenta miasta posiada staż pracy we wszystkich obszarach będących w zakresie działania gminy, ustanowionymi przepisami prawa."

Mając na uwadze powyższe organ nadzoru uznał, że powołanie S. L. na stanowisko Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. nastąpiło z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Tym samym wydanie przez Prezydenta Miasta L. przedmiotowego zarządzenia nastąpiło z istotnym naruszeniem art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, co z kolei uzasadnia stwierdzenie nieważności tego zarządzenia.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Prezydent Miasta L. wniósł o jego uchylenie w całości. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuca naruszenie:

- art. 87 oraz art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), poprzez przekroczenie uprawnień w zakresie nadzoru nad działalnością gminy i stwierdzeniem nieważności aktu Prezydenta Miasta L., nie stanowiącego zarządzenia w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym, lecz będącego czynnością z zakresu prawa pracy,

- naruszenie art. 122 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r., nr 115, poz. 728), poprzez błędne uznanie, iż S. L. nie posiada odpowiednich kwalifikacji zawodowych tj. nie posiada wymaganego stażu pracy, podczas gdy w rzeczywistości spełnia ona warunki wskazane w w/w przepisie.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnosi, że ustawodawca w ustawie o samorządzie gminnym nie określił zarządzenia, jako prawnej formy każdego działania wójta, a wręcz przeciwnie wyliczył enumeratywnie wypadki, w których forma zarządzenia znajduje zastosowanie. Użycie, zatem wykładni celowościowej prowadzi do wniosku, że forma zarządzenia jest właściwa tylko do spraw wyliczonych enumeratywnie w ustawie o samorządzie gminnym i nie ma zastosowania do innych aktów wójta mających podstawę w prawie publicznym ani też do oświadczeń woli wójta w sprawach cywilnych. Pojęcie "zarządzenie" zostało użyte w ustawie w sposób świadomy w odniesieniu do formy załatwiania konkretnych spraw, we wskazanych w ustawie przypadkach. Ingerencja nadzorcza wojewody może zatem dotyczyć tylko zarządzeń w znaczeniu materialnym, czyli wyliczonych enumeratywnie przez ustawodawcę.

W przedmiotowej sprawie akt, którego nieważność stwierdził Wojewoda, wprawdzie nazwany został zarządzeniem, lecz nazwę tę zastosowano wadliwie. W istocie akt ten stanowi czynność z zakresu prawa cywilnego, a dokładnie prawa pracy, dla której forma zarządzenia nie została zastrzeżona w ustawie o samorządzie gminnym. Użycie słowa "zarządzenie" przez Prezydenta Miasta L. nie "tworzy" zarządzenia w sensie materialnym, ani w znaczeniu, jaki przyjmuje ustawa o samorządzie gminnym. Oznacza to, że pomimo użycia określenia "zarządzenie" akt ten takim nie jest, a co za tym idzie Wojewoda [...] nie miał kompetencji nadzorczych w stosunku do tego "zarządzenia" i w konsekwencji nie służył mu tytuł do unieważnienia tego aktu. Zatem stwierdzić należy, iż rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody narusza przepisy art. 87 oraz art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Wojewoda w swoim rozstrzygnięciu kwestionuje także spełnienie przez Panią S. L. kwalifikacji do pełnienia funkcji dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej podnosząc, iż nie posiada ona wymaganego na podstawie art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej stażu pracy w pomocy społecznej. Wojewoda [...] podważa fakt zaliczenia na poczet stażu pracy w pomocy społecznej okresu pełnienia funkcji Burmistrza Gminy Ś. oraz pracy na stanowisku Głównego Specjalisty ds. pomocy społecznej i ochrony zdrowia Urzędu Miejskiego w L.

Zdaniem skarżącego stanowisko to jest błędne. Podkreślić należy, iż burmistrz jest organem wykonawczym gminy, który wydaje decyzje administracyjne, w tym także decyzje bezpośrednio dotyczące pomocy społecznej, odpowiada za opracowywanie i realizację strategii rozwiązywania problemów społecznych ze szczególnym uwzględnieniem programów pomocy społecznej, dokonuje czynności kontrolnych dotyczących pomocy społecznej, a także wprost decyduje o szeregu działań podejmowanych w gminie z zakresu pomocy społecznej.

Należy zwrócić uwagę, że art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej określa wymóg "3-letniego stażu pracy w pomocy społecznej". Tak więc przepis ten nie zawiera wymogu wcześniejszej pracy w jednostce organizacyjnej pomocy społecznej, lecz zawiera wymóg stażu w jakichkolwiek jednostkach na dowolnych stanowiskach, związanych z pomocą społeczną. Z Komentarza do art. 122 ustawy o pomocy społecznej autorstwa Iwony Sierpowskiej jednoznacznie wynika, że wymóg 3 letniego stażu pracy w pomocy społecznej jest spełniony w przypadku świadczenia pracy w jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej, urzędach administracyjnych zajmujących się pomocą społeczną, jak również w innych podmiotach realizujących zadania z tej dziedziny, niezależnie od podstawy prawnej tej pracy oraz jej wymiaru. Z pewnością burmistrz realizuje zadania i jednocześnie świadczy pracę w pomocy społecznej, a zatem wbrew stanowisku wojewody, okres pełnienia funkcji burmistrza winien być zaliczony na poczet stażu pracy niezbędnego do wykonywania funkcji dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej.

Pani S. L. w okresie od 29 października 1998 r. do 5 grudnia 2006 r. była Burmistrzem Miasta i Gminy Ś. i z racji pełnionej funkcji zajmowała się wyżej wymienionymi sprawami pomocy społecznej, a w okresie od 1 marca 2007 r. do 14 kwietnia 2008 r. zatrudniona była w Urzędzie Miejskim w L. na stanowisku Głównego Specjalisty ds. pomocy społecznej i ochrony zdrowia i do jej zakresu czynności należało między innymi bezpośredni nadzór nad realizacją zadań przez MOPS w L., realizacja zadań związanych ze sprawami pomocy społecznej, opracowywanie projektów budżetu oraz innych projektów w zakresie polityki społecznej, prowadzenie postępowań administracyjnych w zakresie spraw dotyczących zajmowanego stanowiska oraz inne. Przytoczony zakres czynności jednoznacznie wskazuje, że praca w Urzędzie Miejskim na samodzielnym stanowisku głównego specjalisty kwalifikuje się do zaliczenia jej na poczet wymaganego stażu pracy.

Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Organ podtrzymał w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez Prezydenta Miasta L.

wskazał, że zdaniem organu nadzoru są one bezzasadne. Odnosząc się do ww. zarzutu braku kompetencji organu nadzoru do stwierdzenia nieważności przedmiotowego zarządzenia należy wskazać, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej, kompetencja taka istniała po stronie organu nadzoru. Zgodnie, bowiem z art. 85 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru sprawuje nadzór nad działalnością gminną. Ustawodawca nie wskazał form działalności podlegających nadzorowi, co może powodować wątpliwości dotyczące podlegania nadzorowi aktów woli organów gminy w sferze prawa cywilnego, co mogło mieć miejsce w przedmiotowej sprawie. Kwestia ta została jednakże rozstrzygnięta przez Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z dnia 27 września 1994 r. sygn. akt W 10/93 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że: "Jeżeli akt woli organu gminy otrzymał formę prawną aktu władczego wydawanego na podstawie przepisów - m.in. kompetencyjnych - prawa administracyjnego, to niezależnie od charakteru kształtowanych nim stosunków prawnych oraz ewentualnych skutków - także w dziedzinach regulowanych prawem cywilnym - podlega procedurze nadzoru zwanego administracyjnym." Jak wynika z ustaleń postępowania nadzorczego w przedmiotowej sprawie, akt woli organu gminy - Prezydenta mimo, że stanowił akt woli organu gminy w sferze prawa cywilnego, otrzymał formę prawną aktu władczego wydawanego na podstawie przepisów prawa administracyjnego. Tym samym, zdaniem organu nadzoru, akt ten podlegał ocenie legalności sprawowanej przez organ nadzoru.

Odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 122 ustawy o pomocy społecznej organ nadzoru podtrzymuje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Organ nadzoru, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, nie podważał faktu zaliczenia na poczet stażu pracy w pomocy społecznej świadczenia przez Panią S. L. pracy na stanowisku Głównego Specjalisty ds. pomocy społecznej i ochrony zdrowia Urzędu Miejskiego w L. Organ nadzoru, ze względu na fakt, że praca na ww. stanowisku nie trwała 3 lat, nie odnosił się do tej kwestii.

Wojewoda [...] podważał natomiast uznanie przez Prezydenta Miasta L. świadczenia przez Panią S. L. pracy na stanowisku Burmistrza Gminy Ś., jako pracy w pomocy społecznej. Taki wymóg - czyli wymóg 3-letniego stażu pracy w pomocy społecznej oraz specjalizacji z zakresu organizacji pomocy społecznej ustanowił ustawodawca odnośnie osób kierujących jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 184 Konstytucji RP z 1997 r. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej.

Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

Sąd uwzględniając skargę na akt nadzoru, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 cytowanej ustawy uchyla ten akt (art. 148), natomiast w razie nieuwzględnienia skargi oddala ją.

Zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy w całości lub w części, jeżeli uzna ją za sprzeczną z prawem. Przez sprzeczność taką należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją RP, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z aktami prawa miejscowego. Rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy przez organ nadzoru może być więc wydane tylko wtedy, gdy uchwała narusza prawo w sposób istotny, a zatem gdy pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i wynika to wprost z jego treści.

Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, nie pokrywa się też w zupełności z przesłankami stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się powszechnie, że istotnymi naruszeniami prawa, o jakich mowa w powołanym wyżej przepisie, są takie naruszenia prawa jak:

- podjęcie uchwały (zarządzenia) przez organ niewłaściwy,

- brak podstawy do podjęcia uchwały (zarządzenia) określonej treści,

- niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały (zarządzenia),

- naruszenie procedury podjęcia uchwały (zarządzenia).

Organ nadzoru, dokonując oceny legalności aktu organu samorządu terytorialnego, obowiązany jest wywieść z przepisów prawa określony rodzaj naruszenia prawa.

Skarga jest nieuzasadniona, bowiem rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa. Zostało wydane w granicach i na podstawie prawa. Obowiązujące w tym zakresie regulacje prawne oraz ich wykładnia, nie dają podstaw do pozbawienia mocy prawnej kwestionowanego przez Prezydenta Miasta L. rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...].

Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Podstawą stwierdzenia nieważności tych aktów jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa (art. 91 ust. 1 i ust. 4 powołanej ustawy). Przepis ten określa sposób wykonywania nadzoru oraz skutek prawny nieważności uchwały lub zarządzenia. Organ nadzoru ma zatem obowiązek stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, które w sposób istotny naruszają prawo.

Niezasadny jest zarzut skarżącego, że zarządzenie organu gminy w sprawie powierzenia funkcji dyrektora ośrodka pomocy społecznej nie podlega organowi nadzoru, ponieważ nie ma charakteru materialnego, albowiem nie zostało enumeratywnie wymienione w przepisach ustawy o samorządzie gminnym.

Z przepisu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym jednoznacznie wynika, że każde zarządzenie organu gminy bez względu na charakter prawny podlega nadzorowi wojewody. Przepis ten nie wprowadza bowiem podziału na zarządzenia o charakterze materialnym i zarządzenia, które takiego charakteru prawnego nie mają. Zakres zarządzeń burmistrza podlegających nadzorowi wojewody nie został zatem ograniczony wyłącznie do zarządzeń wymienionych w ustawie o samorządzie gminnym.

Zgodnie z przyjętym stanowiskiem sądów administracyjnych, które należy podzielić, każde zarządzenie wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) podlega nadzorowi, nie tylko zarządzenie ustanawiające przepisy porządkowe. W kwestii kategorii zarządzeń burmistrza podlegających nadzorowi wojewody wypowiedział się niejednokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku z dnia 13 czerwca 2005 r. sygn. akt I OSK 69/05 (LEX nr 186661) stwierdził, że nadzór wojewody obejmuje zarówno akty o charakterze powszechnie obowiązującym i wewnętrznym, jak i akty nienormatywne. W wyroku tym wskazano, że nie istnieje żaden powód, aby rozróżniać zarządzenia w znaczeniu materialnym oraz takie, które takiego charakteru prawnego nie posiadają. Okoliczność, że zarządzenie to ma charakter aktu wewnętrznego, nie odbiera organom nadzoru prawa do orzekania o nieważności takiego aktu. Podobne stanowisko wyraził NSA w wyroku z dnia 17 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 249/06, (LEX nr 236479), w którym wskazał, że brak jest podstaw prawnych do uznania za prawidłową tezy o wyłączeniu zarządzeń organu wykonawczego gminy, innych niż wyraźnie wskazane w ustawie o samorządzie gminnym, z zakresu kompetencji nadzorczych wojewody, nawet gdyby miały charakter aktów kierownictwa wewnętrznego. W kolejnym zaś orzeczeniu wskazano, iż z treści art. 90 i 91 ustawy o samorządzie gminnym nie można wywieść, że zarządzenia wójta (burmistrza), poza porządkowymi, nie podlegają nadzorowi (wyrok NSA z dnia 16 września 2003 r., II SA/Wr 854/03, OSS 2004/2/43).

Tym samym nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko strony skarżącej, iż zarządzenie będące przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody nie podlega kontroli organu nadzoru, ponieważ są częścią trybu ustalania osoby, z którą stosunek pracy będzie nawiązany.

Zarządzenia są formą aktu władczego, jednostronnego – normatywnego (zarządzenie porządkowe), ogólnego – wewnętrznego (regulamin urzędu gminy), czy jednostkowo-konkretnego, w tym dotyczącego zatrudniania lub zwalniania kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Nie tylko ustawa o samorządzie gminnym, ale także ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 z późn. zm.) nie określają formy prawnej działania organu wykonawczego gminy w sprawie powołania na stanowisko kierownika ośrodka pomocy społecznej. Mimo braku określenia tej formy, w praktyce i w orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się dla takich czynności formę zarządzenia. Powołanie na stanowisko kierownika ośrodka pomocy społecznej ma charakter kompetencji władczej, związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie pomocy społecznej, określonych w przepisach mających charakter publicznoprawny. Personalny charakter aktu powołania na funkcję kierowniczą nie stanowi zatem o jego prywatnoprawnym charakterze, gdyż obsada stanowiska kierowniczego w ośrodku pomocy społecznej jest formą zarządzania jednostką organizacyjną pomocy społecznej, a zarządzanie taką jednostką wchodzi w zakres administracji publicznej (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2005 r., I OSK 296/05, [w]: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; por też wyrok WSA we Wrocławiu z 22 stycznia 2008 r., IV SA/Wr 417/07, LEX nr 494380). Okoliczność, że akt taki wywołuje konsekwencje w sferze prawa pracy ma jedynie ten skutek, że osoba powołania (odwołana) może własnego interesu prawnego w sferze stosunków pracowniczych dochodzić przed sądem pracy. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r. OPS 6/96, (ONSA 1997/2/48) wskazano, że akt administracyjny wywołujący dodatkowe pewne skutki w sferze regulowanej prawem pracy nie przestaje być aktem administracyjnym. Dopuszczalne jest, zatem unormowanie aktem administracyjnym (zarządzeniem) stosunków pracy. Ustalenia tam zawarte zachowują aktualność, potwierdzoną także w - dotyczącym konstytucyjności zakresu nadzoru nad gminą w świetle art. 91 ust. 1 zd. 2 ustawy o samorządzie gminnym - wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02, (OTK ZU A 2003 nr 9 poz. 100). Z uzasadnienia wyroku wynika, że jeśli wola organu gminy otrzymała formę prawną aktu władczego opartego na przepisach prawa administracyjnego, to niezależnie od charakteru kształtowanych stosunków prawnych i ich skutków, akt ten podlega nadzorowi administracyjnemu. Nadzór ten służy badaniu uchwały (co odnosić należy obecnie także do zarządzeń organu wykonawczego gminy), jako aktu administracji w celu zapewnienia zgodności z prawem w interesie zarówno państwa, jak i osób zainteresowanych podczas gdy kontrola sądowa uruchamiana tylko na wniosek osób zainteresowanych ma na celu jedynie ochronę ich praw. Trybunał wyraził pogląd, że nie ma podstaw do odmowy orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny o rozstrzygnięciu nadzorczym wojewody, chociażby wynik takiej kontroli zależny był od oceny uchwały, podjętej w sprawie z zakresu prawa pracy. Sądowa ochrona samodzielności gminy przed sądem administracyjnym nie oznacza utraty przez inne podmioty prawa do obrony ich interesów przed innymi sądami. Trybunał uznał także, że inne podejście w sytuacji, gdy przedmiotem znacznej części uchwał i zarządzeń organów samorządu terytorialnego są sprawy pozostające poza zakresem administracji publicznej, oznaczałoby drastyczne ograniczenie nadzoru państwa nad samorządem i skutkowałoby brakiem kontroli państwa nad znaczną częścią działań samorządu. Istnienie "zwykłej" drogi sądowej - pozwalającej poszkodowanym dochodzić sprawiedliwości przed sądem powszechnym nie rekompensowałoby tych dotkliwych skutków. Trybunał dostrzegł problem dualizmu orzekania przez sąd administracyjny i powszechny, ale stwierdził, że skoro wojewoda skorzystał z uprawnień nadzorczych to właściwym w sprawie stał się sąd administracyjny.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, Sąd stwierdza, że jest ono zgodne z prawem.

Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, do zadań wójta (burmistrza, prezydenta miasta) należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Kwalifikacje do zajmowania kierowniczych stanowisk urzędniczych w jednostkach organizacyjnych gminy zostały określone w ustawie z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 z późn. zm.). Akt ten obowiązywał w dacie powołania S. L. na stanowisko dyrektora MOPS w L. Zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych, pracownikiem samorządowym zatrudnionym na kierowniczym stanowisku urzędniczym mogła być osoba zatrudniana na podstawie art. 2 pkt 2-4, która spełniała wymagania określone w art. 3 ust. 1 i ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy o pracownikach samorządowych oraz dodatkowo 1) posiada łącznie, co najmniej dwuletni staż pracy: a) na stanowiskach urzędniczych w jednostkach, o których mowa w art. 1, lub b) w służbie cywilnej, lub c) w służbie zagranicznej, z wyjątkiem stanowisk obsługi, lub d) w innych urzędach państwowych, z wyjątkiem stanowisk pomocniczych i obsługi, lub e) na kierowniczych stanowiskach państwowych oraz 2) posiada wykształcenie wyższe. Ponadto art. 4 pkt 2a ustawy o pracownikach samorządowych stanowił, że czynności w sprawach z zakresu prawa pracy wobec kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, dokonuje wójt (burmistrz prezydent miasta). Dodatkowe wymagania dotyczące osoby pełniącej funkcję kierowniczą ośrodka pomocy społecznej ustawodawca zawarł w art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 z późn. zm.).

Ośrodki pomocy społecznej są jednostkami organizacyjnymi powołanymi do wykonywania zadań pomocy społecznej w gminie (art. 110 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Przepis art. 122 ustawy określa szczególne wymagania wobec osób kierujących ośrodkami pomocy społecznej. Osoby kierujące jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej są bowiem obowiązane spełnić łącznie następujące przesłanki: posiadać co najmniej 3-letni staż pracy w pomocy społecznej oraz specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej (ust. 1). Powyższe wymogi, nie dotyczą tylko osób kierujących placówkami rodzinnymi (ust. 2). Ukończenie studiów podyplomowych dla osób posiadających wykształcenie wyższe, w których programie uwzględniono minimum programowe specjalizacji z zakresu organizacji pomocy społecznej, jest równoznaczne z uzyskaniem przez absolwentów tych studiów specjalizacji (ust. 4).

Powyższe oznacza, że osoba ubiegająca się o pełnienie funkcji kierownika miejskiego ośrodka pomocy społecznej musi posiadać nie tylko co najmniej dwuletni staż pracy, o którym mowa w art. 3 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych, ale musi posiadać także co najmniej 3-letni staż pracy w pomocy społecznej oraz specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej.

Pod pojęciem "staż pracy w pomocy społecznej" należy rozumieć okres zatrudnienia w jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej, których katalog zawarto w art. 6 pkt 5 ustawy o pomocy społecznej oraz pracę w organizacjach pozarządowych, działających w obszarze pomocy społecznej, czy też pracę w wydziale polityki społecznej urzędu wojewódzkiego. W przepisie definicyjnym art. 6 pkt 5 ustawy o pomocy społecznej ustawodawca wskazał, że do jednostek tych zalicza się: regionalny ośrodek polityki społecznej, powiatowe centrum pomocy rodzinie, ośrodek pomocy społecznej, dom pomocy społecznej, placówkę specjalistycznego poradnictwa, w tym rodzinnego, placówkę opiekuńczo-wychowawczą, ośrodek adopcyjno-opiekuńczy, ośrodek wsparcia i ośrodek interwencji kryzysowej. Powyższe oznacza, że świadczenie pracy w pomocy społecznej ma miejsce w przypadku osób zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej, bądź pracujących w organizacjach pozarządowych, działających w obszarze pomocy społecznej czy też pracujących w wydziale polityki społecznej urzędu wojewódzkiego.

Sąd podziela stanowisko organu nadzoru, że praca na stanowisku wójta (burmistrza, prezydenta miasta) nie można być uznana za staż pracy w pomocy społecznej, o którym mowa w art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Normatywne pojęcie "staż pracy w pomocy społecznej" powinno być interpretowane, jako świadczenie pracy na stanowiskach, w podmiotach związanych z bezpośrednim wykonywaniem zadań określonych w ustawie o pomocy społecznej. Wójt (burmistrz, prezydent miasta), wykonując zadania gminy określone przepisami prawa, z racji wykonywanej funkcji ma nadzór nad wykonywaniem zadań będących we właściwości gminy. Natomiast zadania gminy m. in. z pomocy społecznej, oświaty, ochrony zdrowia, realizowane są przez podmioty (jednostki organizacyjne) do tego powołane. W przeciwnym razie można byłoby uznać, że osoba będąca organem wykonawczym gminy posiada staż pracy we wszystkich obszarach, będących w zakresie działania gminy, ustanowionymi przepisami prawa.

Oceniając zatem spełnienie, przez osobę ubiegającą się o pełnienie funkcji kierownika miejskiego ośrodka pomocy społecznej, przesłanek z art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, należy rozróżnić, czy osoba ta świadczyła pracę w pomocy społecznej, czy też tylko wykonywała zadania z zakresu pomocy społecznej, powierzone przez ustawodawcę osobie pełniącej określoną funkcję.

Zdaniem Sądu świadczenie pracy w pomocy społecznej nie jest tożsame z wykonywaniem określonych czynności związanych z zapewnieniem realizacji zadań z zakresu pomocy społecznej przez podmioty niezaliczane przez ustawodawcę do jednostek organizacyjnych pomocy społecznej. Oznacza to, że Pani S. L., pełniąc funkcję burmistrza, wykonywała zadania gminy określone przepisami prawa również z zakresu polityki społecznej, jednak nie świadczyła pracy w jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej.

Wskazane wyżej uchybienia oznaczają w konsekwencji, że powołanie S. L. na stanowisko Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. nastąpiło z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Tym samym wydane przez Prezydenta Miasta L. zarządzenie Nr [...] z dnia 7 sierpnia 2008 r. istotnie narusza art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, co oznacza, że jest sprzeczne z prawem. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie sprzeczność ta ma charakter oczywistego naruszenia prawa, co prowadzi do oddalenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).