Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z/s w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1955/20 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z/s w W. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla w całości zaskarżony wyrok oraz postanowienie Ministra Edukacja Narodowej z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...]; II. zasądza od Ministra Edukacja Narodowej na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. kwotę 1140 (tysiąc sto czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.

Wyrokiem z 22 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1955/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA"), oddalił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. (dalej: "skarżący", "Stowarzyszenie") na postanowienie Ministra Edukacja Narodowej (dalej: "MEN") z [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wnioskiem z [...] czerwca 2020 r. skarżący wystąpił do MEN z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji MEN z [...] września 2017 r. nr [...] o dopuszczeniu do użytku szkolnego podręcznika "Wędrując ku dorosłości. Wychowanie do życia w rodzinie dla uczniów klasy 4 szkoły podstawowej", red. T.K. oraz o wstrzymanie wykonania tej decyzji.

W uzasadnieniu wniosku Stowarzyszenie powołało się na prawomocny wyrok WSA z 9 października 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1897/17, w którym Sąd uwzględnił skargę Stowarzyszenia i uchylił postanowienie MEN z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] odmawiające dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek – K.K Wydawnictwo i Hurtownia [...] z [...] czerwca 2017 r. w sprawie dopuszczenia do użytku szkolnego przedmiotowego podręcznika.

W ocenie Stowarzyszenia wobec prawomocnego uchylenia postanowienia MEN z [...] sierpnia 2017 r., decyzja MEN z [...] września 2017 r. została wydana bez uprzedniego załatwienia wniosku o dopuszczenie skarżącego do udziału w sprawie na prawach strony. Oznacza to, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775, dalej: "k.p.a.").

Postanowieniem z [...] lipca 2020 r. nr [...], MEN odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji własnej z [...] września 2017 r. [...] oraz wstrzymania wykonania tej decyzji.

Zdaniem MEN, w przedmiotowej sprawie nie można wskazać przepisu, z którego wynikałoby, że Stowarzyszeniu przysługuje przymiot strony ani też wskazać przepisów prawa powszechnie obowiązującego, z których wynikałby interes prawny lub obowiązek Stowarzyszenia, w rozumieniu art. 28 k.p.a. na którym mógłby oprzeć swoje żądanie. Minister podkreślił, że przepisy prawa materialnego, regulujące sposób postępowania w sprawie dopuszczenia do użytku szkolnego podręczników, wprost ograniczają krąg podmiotów mogących brać udział w tym postępowaniu. Prowadzone przez MEN na podstawie art. 22an ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1943 ze. zm., dalej: "u.s.o.") postępowanie w przedmiocie dopuszczenia do użytku szkolnego podręcznika wszczynane jest wyłącznie na wniosek strony – podmiotu posiadającego autorskie prawa majątkowe do podręcznika lub inne prawa do korzystania z utworu będącego podręcznikiem, którym w niniejszej sprawie był wydawca podręcznika – K.K., Wydawnictwo i Hurtownia "[...]".

W konsekwencji żądanie przez Stowarzyszenie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji z [...] września 2017 r. nie pochodzi od strony. Brak jest również po stronie skarżącego, jako organizacji społecznej, podstaw do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., bowiem o ile byłoby to uzasadnione celami statutowymi organizacji i o tyle za wszczęciem postępowania nie przemawia interes społeczny.

W skardze do WSA na powyższe postanowienia skarżący zarzucił naruszenie art. 31 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. i art. 157 § 2 k.p.a. przez błędne uznanie, że wnioskodawca domaga się wszczęcia postępowania nieważnościowego jako organizacja społeczna powołując się na interes społeczny, podczas gdy domagał się wszczęcia tego postępowania powołując się na własny interes prawny. Ponadto, w ocenie skarżącego, doszło do naruszenia art. 28 k.p.a. w związku z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.") przez błędne uznanie, iż stwierdzone prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego naruszenie przez organ przepisów postępowania, w zakresie udziału wnioskodawcy w postępowaniu nie rodzi po jego stronie interesu prawnego do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego.

W odpowiedzi na skargę MEN wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę na opisane na wstępie postanowienie.

W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostaje wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zdaniem Sądu, wydając sporne postanowienie, MEN nie naruszył przepisów podnoszonych przez skarżącego w skardze w stopniu mogącym mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, albowiem prawidłowo uznał, że skarżący nie ma interesu prawnego (legitymacji strony) w żądaniu wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z 1 września 2017 r. Wobec powyższego rozważania na temat zasadności skargi należy ograniczyć wyłącznie do rozstrzygnięcia na podstawie art. 28 k.p.a., a zatem do ustalenia, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony tego postępowania i czy spełnione zostały ustawowe przesłanki do wszczęcia postępowania w rozpatrywanej sprawie.

Sąd doszedł do przekonania, że brak jest w przedmiotowej sprawie przepisu prawa materialnego, z którego wynikałby dla skarżącego interes prawny w postępowaniu w sprawie dopuszczenia do użytku przedmiotowego podręcznika, wszczętym na wniosek podmiotu posiadającego autorskie prawa majątkowe do podręcznika lub inne prawa do korzystania z utworu będącego podręcznikiem. - wydawca ww. podręcznika – K.K., Wydawnictwo i Hurtownia "[...]". Co istotne, zgodnie z art. 22an ust. 8 u.s.o., stroną postępowania w sprawie dopuszczenia podręcznika do użytku szkolnego jest wyłącznie wnioskodawca występujący z wnioskiem o dopuszczenie podręcznika.

W aktualnym stanie prawnym, wobec uchylenia z dniem 11 kwietnia 2011 r. przepisu art. 157 § 3 k.p.a., zastosowanie znajduje przepis art. 61a k.p.a., który powinien stanowić podstawę prawną wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia, skoro organ uznał, że żądanie wszczęcia postępowania nieważnościowego przez skarżącego pochodzi od podmiotu nieposiadającego interesu prawnego do bycia stroną tego postępowania. Sam błąd organu w zakresie powołania podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia nie może skutkować koniecznością jego wyeliminowania z obrotu prawnego, skoro treść tego rozstrzygnięcia odpowiada prawu. Wobec powyższego WSA na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.

Stowarzyszenie wywiodło skargę kasacyjną od powyższego wyroku - zaskarżając go w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to:

1) art. 31 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. i art. 157 § 2 k.p.a. - przez błędne uznanie, że skarżący domaga się wszczęcia postępowania nieważnościowego jako organizacja społeczna powołując się na interes społeczny, podczas, gdy skarżący domagał się wszczęcia tego postępowania powołując się na własny interes prawny,

2) art. 28 k.p.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. i 170 p.p.s.a. - przez błędne uznanie, iż stwierdzone prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego naruszenie przez organ przepisów postępowania w zakresie udziału skarżącego w postępowaniu nie rodzi po jego stronie interesu prawnego do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego, bowiem interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. może mieć źródło wyłącznie w przepisach prawa materialnego, chociaż może on mieć źródło także w przepisach proceduralnych.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów postępowania oraz zażądał przeprowadzenia rozprawy oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację na poparcie postawionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna

z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna jest zasadna, choć nie wszystkie zarzuty kasacyjne okazały się trafne.

I. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj.: art. 31 § 1 i 2, art. 28 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a. W jego ramach skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wytyka Sądowi pierwszej instancji, że nie dostrzegł i w konsekwencji nie poddał właściwej ocenie prawnej okoliczności, że Stowarzyszenie legitymację procesową do zainicjowania postępowania nieważnościowego wywodziło ze swojego własnego interesu prawnego – art. 28 k.p.a. – nie zaś z przesłanek warunkujących dopuszczenie go do udziału w postępowaniu, jako podmiotu na prawach strony – art. 31 § 1 i § 2 k.p.a. Stowarzyszenie eksponuje, że decyzja z [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie dopuszczenia do użytku szkolnego podręcznika została wydana przed uprawomocnieniem się postanowienia o odmowie dopuszczenia go do udziału w postępowaniu w charakterze podmiotu na prawach strony, w trybie art. 31 § 1 i § 2 k.p.a. W wyniku takiego działania Stowarzyszenie zostało pozbawione możliwości udziału w postępowaniu, co uzasadnia wniosek nieważnościowy oraz dowodzi własnego interesu prawnego Stowarzyszenia w postępowaniu, które on inicjuje.

Naczelny Sąd Administracyjny przedstawionego zarzutu kasacyjnego nie podziela. Należy zauważyć, że procesowe umocowanie Stowarzyszenia do działania w postępowaniu administracyjnym, jako podmiotu na prawach strony, uzależnione jest od uprzedniego dopuszczenia go do działania w tym postępowaniu w trybie art. 31 § 1 i § 2 k.p.a. W sprawie jest bezsporne, że Stowarzyszenie złożyło wniosek w o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu w przedmiocie dopuszczenia do użytku szkolnego podręcznika. W sprawie tej zostało wydane postanowienie z [...] sierpnia 2017 r. nr [...], którym odmówiono dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Następstwem przedmiotowego rozstrzygnięcia jest brak procesowego umocowania Stowarzyszenia do działania w postępowaniu o dopuszczenie podręcznika do użytku szkolnego. Z samego faktu, że decyzja w tym postępowaniu została wydana przed zakończeniem sądowoadministracyjnej kontroli postanowienia z [..] sierpnia 2017 r. nr [...] Stowarzyszenie nie może wywodzić interesu prawnego do wszczęcia postępowania o stwierdzenie jej nieważności. Akceptacja promowanego w skardze kasacyjnej stanowiska musiałaby oznaczać, że podmiot, który nie posiadał własnego interesu prawnego w postępowaniu głównym i nie został do niego dopuszczony, jako podmiot na prawach strony, posiada swój własny interes prawny w postępowaniu zmierzającym do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej w postępowaniu głównym, wyłącznie z tego powodu, że została ona wydana przed zakończeniem sądowadministracyjnej kontroli negatywnego postanowienia wydanego w trybie art. 31 § 1 i § 2 k.p.a. Należy odnotować, że w takim skonfigurowaniu interes prawny Stowarzyszenia miałby charakter potencjalny, a jego źródłem byłby wyłącznie przepisy prawa procesowego. Potencjalność interesu prawnego Stowarzyszenia wynikałaby z faktu, że na dzień złożenia wnioski o stwierdzenie nieważności w postępowaniu głównym w obrocie prawnym nie ma postanowienia o dopuszczeniu go do udziału w tym postępowaniu, jako podmiotu na prawach strony, a kwestia jego wydania może być rozpatrywana w kategoriach apriorycznych. Tym samym wywodzenie interesu prawnego z faktu uniemożliwienia Stowarzyszeniu działania w postępowaniu głównym, w przedmiocie dopuszczenia podręcznika do użytku szkolnego jest oparte wyłącznie na pewnej potencjalności przyszłych, możliwych układów procesowych, które w dniu złożenia wniosku nieważnościowego jeszcze się nie zmaterializowały. W dniu wydania zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia z [..] lipca 2020 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego Stowarzyszenie nie było procesowo umocowane do działania w sprawie głównej, w przedmiocie dopuszczenia podręcznika do użytku szkolnego, stąd wywodzenie, iż zostało ono bezprawnie pozbawione możliwości czynnego udziału w tym postępowaniu jest nieuzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko skarżącego kasacyjnie, że krąg stron postępowania głównego i nadzwyczajnego nie muszą się pokrywać, niemniej jednak ad casum, w realiach niniejszej sprawy, nie można zasadnie twierdzić, że Stowarzyszenie posiadało swój własny interes prawny do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z [..] września 2017 r. nr [...]

II. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił natomiast zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. i 170 p.p.s.a., choć nie w pełni akceptuje powołana w jego uzasadnieniu argumentację.

Uszło uwadze Sądu pierwszej instancji, że wyrokiem z 10 grudnia 2019 roku, sygn. I OSK 137/19 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 9 października 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1897/17, którym uwzględniano skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym. Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł również, że w uzasadnieniu wyroku z 10 grudnia 2019 roku, sygn. I OSK 137/19 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził wprost, że podstawą skorzystania z kompetencji kasacyjnej przez WSA nie był błędnie powołany art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, lecz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. NSA przyjął, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania – art. 31 § 1 k.p.a., stąd podstawą wyroku uwzględniającego skargę powinien być art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Z wyłożonych względów nie można podzielić zawartego w uzasadnieniu wyroku WSA stwierdzenia, że postanowienie [...] sierpnia 2017 r. nr [...] było obarczone wadą dającą podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. – i z tego względu sformułowane w tym wyroku oceny prawne nie znajdują uzasadnienia w sprawie, która dotyczy odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji źródłowej,

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 grudnia 2019 roku, sygn. I OSK 137/19 przesądził, że Stowarzyszenie realizuje przesłanki warunkujące dopuszczenie go do udziału w sprawie w charakterze podmiotu na prawach strony, o których mowa w art. 31 § 1 k.p.a. Wyrok NSA został wydany przed wydaniem wyroku przez WSA w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy, obowiązkiem WSA, przy zastosowaniu art. 134 § 1, art. 153 i art. 170 p.p.s.a., było uwzględnić oceny prawne sformułowane przez sądy administracyjne obu instancji w procesie kontroli zgodności z prawem postanowienia z [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Działanie takie musiałoby doprowadzić Sąd do wniosku, że narusza ono prawo, albowiem nie uwzględnia, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 2017 r. nr [...] mogło zostać wszczęte na postawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. Jeżeli sądy administracyjne w powołanych wyżej wyrokach przesądziły, że Stowarzyszenie spełniało przesłanki dopuszczenia go do udziału w postępowaniu w trybie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. w sprawie o dopuszczenie podręcznika do użytku szkolnego, to tym samym należy przyjąć, że spełniało również przesłanki do uwzględnienia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wydanej w tym postępowaniu decyzji administracyjnej – art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się natomiast ze skarżącym kasacyjnie Stowarzyszeniem, że źródłem jego własnego interesu prawnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji z [..] września 2017 r. nr [...] mógłby być przepis prawa procesowego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 30 czerwca 2022 r., sygn. I OPS 1/22 normy procesowe i ustrojowe nie posiadają zdolności do bycia źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Należy dostrzegać brak tożsamości źródła interesu prawnego (którym są normy materialne) ze źródłem jego ochrony (którym są normy procesowe) – szerzej w tej kwestii W. Jakimowicz, O bezpośredniości interesu prawnego w prawie administracyjnym, Studia Prawa Publicznego, 2022 r., nr 3, s. 13 i n.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił w całości zaskarżony wyrok WSA w Warszawie. Jednocześnie wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznał skargę i uchylił w całości zaskarżone postanowienie Ministra Edukacja Narodowej z [...] lipca 2020 r. nr [...].

Rozpoznając ponownie wniosek Stowarzyszenia o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] września 2017 r. nr [...] organ uwzględni oceny prawne sformułowane w niniejszym uzasadnieniu, dotyczące zasadności wydania postanowienia o wszczęciu postępowania w trybie art. 31 § 1 pkt 1 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. Zaznaczyć należy, że oceny te wpływają wyłącznie na procesową dopuszczalność wszczęcia postępowania, nie przesądzają natomiast w żaden sposób o jego wyniku.

O kosztach postępowania za obie instancje rozstrzygnięto na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Dz. U. z 2018 r. poz. 265. Na zasądzoną kwotę 1140 złotych składa się wpis od skargi (100 zł.), opłata kancelaryjna od uzasadnienia wyroku (100 zł.), wpis od skargi kasacyjnej od wyroku (100 zł.), wynagrodzenie pełnomocnika za pierwszą instancję (480 zł.) oraz wynagrodzenie pełnomocnika za drugą instancję (360 zł.).