VIII SA/Wa 473/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-08-17	
Data wpływu	2022-06-09	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Iwona Owsińska-Gwiazda
Justyna Mazur /przewodniczący/
Marek Wroczyński /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	I OSK 2465/22	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 2167; art. 1; Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 134 par. 1, art. 135, art. 145 par. 1 i art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 2040; art. 1, art. 4 ust. 1, sart. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 8 pkt 2 lit. a i art. 21 ust. 2 i 2a; Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo  własności tych gruntów - t.j.
Dz.U. 2021 nr 0 poz 735; art. 7 i art. 77 par. 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 17 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi I. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] marca 2022 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia opłaty przekształceniowej z prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oddala skargę.	
Uzasadnienie
Syg. akt VIII SA/Wa 473/22

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2022 roku, znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. ( dalej organ odwoławczy, SKO w R.) działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2021 roku, poz. 735 ze zm. dalej kpa), po rozpatrzeniu na posiedzeniu niejawnym odwołania I. P. od decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] grudnia 2021 roku, znak: [...] ustalającej opłatę przekształceniową z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu Gminy Miasta R., położonego w R. przy ul. W. [...], oznaczonego jako działka nr [...], o pow. [...] m²dla którego prowadzona jest księga wieczysta nr [...], która przy zastosowaniu 1% w stosunku do udziału ½ części nieruchomości wynosi 203 zł oraz ustalającej okres wnoszenia opłaty przekształceniowej przez 20 lat, licząc od dnia 1 stycznia 2019 roku, tj. od dnia przekształcenia – orzekło – utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję w całości.

Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna.

Decyzją s dnia 29 grudnia 2021 roku Prezydent Miasta R. ustalił opłatę roczną z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu Gminy Miasta R. dla nieruchomości położonej w R. przy ul. W. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m², która przy zastosowaniu 1% w stosunku do udziału ½ w nieruchomości wynosi 203 zł oraz ustalającej okres wnoszenia opłaty przekształceniowej przez okres 20 lat, licząc od 1 stycznia 2019 roku.

W uzasadnieniu organ podnosił, iż nieruchomość położona w R. przy ul. W. została aktem notarialnym z dnia [...] stycznia 1982 roku oddana w użytkowanie wieczyste K. i H. J., celem wybudowania na niej domu mieszkalnego. Nabywcy uiścili opłatę jednorazową za cały okres użytkowania wieczystego. H. J. zmarł w dniu [...] marca 1998 roku. Spadek po nim nabyły żona K. oraz córki I. P. i K. J. po 1/3 części każda z nich.

Następnie w drodze umowy działu spadku i zniesienia współwłasności jedynym użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości stała się Ilona P..

Z dniem 1 stycznia 2019 roku prawo użytkowania wieczystego przekształciło się w prawo własności. Opłata została ustalona w oparciu o operat szacunkowy określający wartość nieruchomości na dzień przekształcenia na kwotę 40 600 zł. Organ ustalił opłatę przekształceniową za udział w gruncie wynoszący ½ części w przedmiotowej nieruchomości nabyty przez skarżącą w drodze zniesienia współwłasności, w wysokości 203 zł, przy zastosowaniu stawki 1% obowiązującej na cele mieszkaniowe.

Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniosła I. P. zarzucając naruszenie art. 7 ust.1 i 2 oraz art. 8 pkt 2 lit.a) ustawy z dnia 20 lipca 2018 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów( Dz.U z 2022 roku, poz. 1495 dalej jako ustawa). Podnosiła, że jest spadkobiercą osoby fizycznej, która wniosła jednorazowo opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego. Podnosiła, że jest spadkobiercą po zmarłym ojcu w części wynoszącej 1/6, a ½ części jak ustala organ. Ponadto zakwestionowała wysokość ustalonej opłaty, wskazując, że w zaświadczeniu nie może być ustalona inna wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego niż ponoszona wcześniej przez określonego użytkownika wieczystego.

Organ odwoławczy wskazał, że podstawę materialnoprawną decyzji stanowią przepisy ustawy. Zgodnie z art. 1 ust.1 ustawy, z dniem 1 stycznia 2019 roku prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Przekształcenie potwierdza się w zaświadczeniu wydawanym przez organ administracji publicznej, które stanowi podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków. W zaświadczeniu, poza potwierdzeniem przekształcenia jest również zawarta informacja o obowiązku wnoszenia opłaty przekształceniowej, wysokości i okresie wnoszenia tej opłaty, a także możliwości wniesienia opłaty, o której mowa w art. 7 ust.7 i zasadach jej wnoszenia. Zaświadczenie zawiera pouczenie o możliwości złożenia wniosku, o którym mowa w art. 6 ust.1 ustawy.

Z kolei art. 8 ustawy wymienia podmioty zwolnione z obowiązku wnoszenia opłaty z tytułu przekształcenia wskazując, że za przekształcenie opłaty nie wnoszą:

- parki narodowe w rozumieniu art. 8 ustawy z 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody( DZ.U z 2018 roku poz. 1614 ze zm.);

- osoby fizyczne lub ich spadkobiercy oraz spółdzielnie mieszkaniowe, w przypadku gdy:

- wniosły jednorazowo opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego,

- użytkowanie wieczyste uzyskały na podstawie:

- art. 7 dekretu z 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy,

- innych tytułów prawnych, w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa przed dniem 5 grudnia 1990 roku.

Zgodnie z art. 21 ust.2 i 2a ustawie jeżeli w dniu przekształcenia nie była ustalona stawka procentowa opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, właściwy organ po tym dniu ustala tę stawkę, stosując odpowiednio przepisy art. 77 -81 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W ocenie organu kwestią sporną w sprawie jest ustalenie czy skarżąca będąca jednym ze spadkobierców użytkownika wieczystego – H. J. jest zwolniona i w jakim zakresie z ponoszenia opłaty przekształceniowej.

Na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 1982 roku K. J. i H. J. nabyli w użytkowanie wieczyste na zasadzie wspólności ustawowej małżeńskiej nieruchomość – działkę budowlaną nr [...], o pow. [...] m² na okres 99 lat i uiścili opłatę jednorazową za cały okres użytkowania wieczystego. Spadek po zmarłym w dniu [...] marca 1998 roku H. J. nabyły żona K. J. i córki I. P. oraz K. J. po 1/3 każda z nich. Następnie w drodze działu spadku oraz zniesienia współwłasności skarżąca nabyła prawo użytkowania wieczystego działki gruntu oraz budynku stanowiącego odrębną nieruchomość. Z powyższego aktu wynika, że skarżąca ½ udziału w użytkowaniu wieczystym gruntu oraz 1/2 udziału w budynku mieszkalnym w ramach dokonanego działu spadku po ojcu, natomiast ½ część prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz własności budynku nabyła w drodze zniesienia współwłasności. W tej sytuacji skarżąca jako spadkobierca po ojcu została zwolniona do ½ części opłaty przekształceniowej. Pozostały udział ½ części nieruchomości nabyła w drodze umowy zniesienia współwłasności użytkowaniu wieczystym. W związku z powyższym w tej części nie podlegała zwolnieniu na podstawie art. 8 pkt 2 lit.a) ustawy i powinna ponieść opłatę przekształceniową. Na dzień 1 stycznia 2019 roku, o którym mowa w art.1 ust.1 ustawy, przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Gminy i pozostawała w użytkowaniu wieczystym skarżącej.

Art. 8 ustawy zawiera zamknięty katalog podmiotów uprawnionych do ulgi. Zasadą jest więc odpłatność, a wyżej powołany przepis jako szczególny nie może podlegać wykładni rozszerzającej.

Podstawę naliczenia opłaty za udział w prawie użytkowania wieczystego gruntu określono przy zastosowaniu stawki 1% w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego zgodnie z którym wartość nieruchomości na dzień przekształcenia wynosiła 40600 zł.

Rzeczoznawca majątkowy na podstawie art. 28 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego( DZ.U z 2004 roku, nr 207, poz. 2109 ze zm. dalej rozporządzenie)określił wartość nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, stosując podejście porównawcze, metodę porównywania parami i określił wartość rynkową dla aktualnego sposobu użytkowania nieruchomości przy znajomości lokalnego rynku nieruchomości oraz przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów prawa. Wyceniana nieruchomość została opisana w operacie pod względem położenia, kształtu, przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego oraz uzbrojenia w infrastrukturę techniczną.

W ocenie organu odwoławczego operat nie zawiera błędów, sprzeczności, niespójności i innych uchybień i dlatego został uznany za wiarygodny dowód na okoliczność ustalenia wartości nieruchomości w związku z ustaleniem opłaty przekształceniowej.

Zdaniem organu odwoławczego odwołanie skarżącej nie zasługiwało na uwzględnienie.

Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła I. P..

Zaskarżonej decyzji zarzucała rażące naruszenie art. 7 ust.1 i 2 oraz art. 8 pkt 2 lit.a) ustawy oraz przepisów art. 7 w związku z art. 77 §1 kpa.

W uzasadnieniu skargi podnosiła, że w art. 8 pkt 2a ustawy ustawodawca zwolnił z opłaty przekształceniowej z prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu spadkobierców osób fizycznych, które wniosły jednorazowo opłatę roczną za cały okres użytkowania wieczystego.

W chwili śmierci H. J. nastąpiło przekształcenie wspólności majątkowej we współwłasność w częściach ułamkowych. W wyniku działu spadku po ojcu stała się jedynym użytkowaniem wieczystym nieruchomości położonej w R. przy ul. W. w R.. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca jest spadkobiercą, o którym mowa w art. 8 pkt 2a ustawy. Przyjęcie, że skarżąca ma uiścić opłatę przekształceniową narusza tez art. 7 ust.1 i 2 ustawy.

Skarżona decyzja narusza art. 7 w związku z art. 77 §1 kpa poprzez nieuwzględnienie w ich treści stanu faktycznego sprawy z dnia jej wydania.

Nie można było nałożyć na skarżącą obowiązku uiszczenia opłat przekształceniowych za rok 2019 i 2020 w terminie 3 miesięcy od otrzymania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie. Termin trzymiesięczny od otrzymania przez skarżącą tego zaświadczenia upłynął bowiem kilka miesięcy przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji.

Skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] grudnia 2021 roku oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępownia.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swojej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związany granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325,dalej: p.p.s.a.). W myśl art. 135 p.p.s.a. orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się

z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty kontroli wynika bowiem, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej.

Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala – art. 151 p.p.s.a.

W ocenie Sądu kontrolowana decyzja nie narusza przepisów postępowania w sposób istotny, mogący mieć wpływ na wynika, jak również prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Przekształcenie potwierdza się w zaświadczeniu wydawanym przez organ administracji publicznej, które stanowi podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków (art. 4 ust. 1 ustawy). W zaświadczeniu, poza potwierdzeniem przekształcenia, jest również zawarta informacja o obowiązku wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej, wysokości i okresie wnoszenia tej opłaty, a także możliwości wniesienia opłaty, o której mowa w art. 7 ust. 7, i zasadach jej wnoszenia. Zaświadczenie zawiera pouczenie o możliwości złożenia wniosku, o którym mowa w art. 6 ust. 1 (art. 4 ust. 4 ustawy). Z kolei art. 6 ust. 1 ustawy stanowi, że jeżeli właściciel nieruchomości nie zgadza się z zawartą w zaświadczeniu informacją o wysokości i okresie wnoszenia opłaty, może złożyć do właściwego organu, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia zaświadczenia, wniosek o ustalenie wysokości lub okresu wnoszenia tej opłaty w drodze decyzji. Zgodnie natomiast z art. 7 ust. 1 ustawy, z tytułu przekształcenia nowy właściciel gruntu ponosi na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu opłatę. Wysokość opłaty jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia (ust. 2).

Jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w wyroku z 14 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 203/21 (dostępnym w CBOSA), z projektu ustawy (rządowy projekt ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności gruntów, VIII.2673) wynika, że przewidziano tam zasady i tryb odpłatności za takie przekształcenie. Konstruowaniu systemu odpłatności przyświecał cel pogodzenia interesu dotychczasowych właścicieli gruntów, tj. Skarbu Państwa oraz gmin, z interesem użytkowników wieczystych uzyskujących własność tych gruntów. Uwzględniono wynikające z dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego zalecenia dla ustawodawcy dotyczące dbałości o poszanowanie zasad odnoszących się do mienia publicznego i zapewnienia należnych z niego dochodów. W tym celu właśnie zaproponowano zasadę odpłatności. Przepis art. 21 ust. 2a ustawy jest już jedynie konsekwencją ustalenia, że opłata jest należna i służy dookreśleniu jej wysokości.

Skarżąca stawia zaskarżonej decyzji zarzut naruszenia art. 8 pkt 2 lit.a) ustawy wskazując, że jako spadkobierca osób fizycznych, które wniosły jednorazowo opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego jest zwolniona z uiszczania opłaty przekształceniowej.

Zarzut ten nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Należy zauważyć, iż organ odwoławczy trafnie wskazywał, że podstawą do ustalenia opłaty przekształceniowej dla skarżącej od ½ części nieruchomości użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w R. przy ul. W.. Udział ten skarżąca nie nabyła w procesie spadkobrania, ale w wyniku czynności prawnej – zniesienia współwłasności użytkowania wieczystego od matki. Należy odróżnić sytuację wstąpienia przez nabywcę w ogół praw i obowiązków zbywcy w wyniku spadkobrania( sukcesja uniwersalna), od sytuacji w której nabywca przejmuje jedynie część praw i obowiązków zbywcy( sukcesja singularna). Prawo do zwolnienia z opłaty przekształceniowej nie może być skutecznie przeniesione w drodze umowy przeniesienia prawa użytkowania wieczystego. Nabywca użytkowania wieczystego, czy udziału w tym prawie nie jest następcą prawnym pod tytułem ogólnym. Nabycie udziału – ½ części w prawie użytkowania wieczystego przez skarżącą od swojej matki w drodze czynności cywilnoprawnej nie dawało prawa do zwolnienia z opłaty w tym zakresie. Wykładnia gramatyczna przepisu art. 8 ustawy nie pozostawia wątpliwości, że tylko osoby fizyczne lub ich spadkobiercy, w przypadku gdy wniosły jednorazowo opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego, opłaty za przekształcenie nie wnoszą. Skarżąca udział ½ w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul. W. w R. należący do K. J. nie nabyła w drodze spadkobrania.

Zgodnie z art. 21 ust.2 i 2a ustawy organ ustalił stawkę i wartość nieruchomości na datę przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Art. 1 ustawy stanowi, że z dniem 1 stycznia 2019 roku prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności.

Zdaniem Sądu należy podzielić ustalenia i ocenę organu, co do wartości nieruchomości dokonaną przez rzeczoznawcę majątkowego. Prawidłowo zastosowano przepisy rozporządzenia przy określaniu wartości nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, stosując podejście porównawcze, metodę porównywania parami i określono wartość rynkową dla aktualnego sposobu użytkowania nieruchomości przy znajomości lokalnego rynku.

Sąd również nie podziela stawianych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postepowania – art. 7 i art. 77 §1 kpa poprzez nieuwzględnienie stanu faktycznego z dnia wydania decyzji.

W ocenie Sądu należy zauważyć istotny w sprawie jest stan faktyczny z daty przekształcenia. Zgodnie z art. 7 ust. 6 ustawy opłata z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności wnoszona jest przez okres 20 lat, licząc od dnia przekształcenia. Stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania skarżąca winna wskazać istotność naruszenia przepisów w tym zakresie, że gdyby nie doszło do naruszenia decyzja o określonej treści nie została by wydana.

Należy zauważyć, iż w świetle art. 4 zaświadczenie potwierdzające przekształcenie prawa użytkowania wieczystego we własność stanowi podstawę do ujawnienia prawa własności w księgach wieczystych i dlatego organ miał podstawy do ustalenia obowiązku uiszczenia ustalonej opłaty decyzją z 29 grudnia 2021 roku opłaty za lata 2019 i 2020 roku w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zaświadczenia o przekształceniu. Zasadniczo opłata ma być wnoszona do 31 marca każdego roku kalendarzowego z góry bez dodatkowego powiadomienia.

Z tych też względów biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.