Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2012 r. sprawy ze skargi G.Z. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] listopada 2000 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę -

Rada Gminy W. w dniu [...] listopada 2000 r. podjęła uchwałę Nr [...] sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W.

W piśmie z dnia 13 listopada 2010 r., po uprzednim wezwaniu na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) Rady Gminy W. do usunięcia naruszenia prawa powołaną uchwałą z dnia [...] listopada 2000 r., G. Z. jako właściciel działki nr ew. [...], położonej we wsi K., gmina W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na tę uchwałę zarzucając naruszenie:

- art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w stosunku do działki nr [...], ponieważ studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy mogło być uchwalone jedynie dla obszaru określonego w uchwale o przystąpieniu do sporządzania zaskarżonej uchwały, która swoim zakresem nie obejmowała działki nr [...] położonej we wsi K.,

- art. 6 ust. 4 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który przewiduje, że studium powinno uwzględniać uwarunkowania wynikające, w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, w sytuacji gdy zaskarżona uchwała w odniesieniu do działki nr [...] pozostaje w sprzeczności z dotychczasowym rzeczywistym przeznaczeniem tej działki,

- art. 21, art. 64, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a także art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 6 ust. 4 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ponieważ zaskarżona uchwała w nieuzasadniony sposób ogranicza prawo własności skarżącego do działki nr [...], w szczególności zmierza do uniemożliwienia kontynuowania działalności gospodarczej prowadzonej na tym terenie zgodnie z prawem od 1991 r., przy czym oddziaływanie tej działalności zamyka się w granicach działki nr [...]; tym samym zaskarżona uchwała narusza konstytucyjna zasadę konieczności i proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).

W skardze wskazano na przysługiwanie G. Z. interesu prawnego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, ponieważ Rada Gminy w oparciu o tę uchwałę sporządziła projekt planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego działkę nr [...], przy czym Rada Gminy w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również w uchwalonym w dniu [...] listopada 2010 r. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego powołując się na treść uchwały w sprawie studium odmówiła uwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia działki nr [...] oznaczając ją jako przeznaczoną na cele mieszkaniowe, co uniemożliwi skarżącemu prowadzenie działalności gospodarczej na tej nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi opisano stan faktyczny sprawy stwierdzając, że studium mogło być uchwalone jedynie dla obszaru określonego w uchwale o przystąpieniu do sporządzania studium. Taką uchwałą była uchwała o przystąpieniu do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dotyczącego terenów rekreacyjnych wsi: K., S., T., S., K. i W. Wśród wymienionych powyżej wsi brak jest wsi K. Tym samym brak było podstaw do objęcia studium także wsi K, w tym działki nr [...]. Uchwały w sprawie studium nie konwaliduje fakt próby zmiany pierwotnej uchwały poprzez wydanie drugiej uchwały o przystąpieniu do sporządzenia studium. Przepis art. 6 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, powołany jako podstawa prawna drugiej uchwały o przystąpieniu do sporządzenia studium nie przewiduje możliwości wprowadzania zmian do treści uchwały "o przystąpieniu do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy". W szczególności, niedopuszczalną jest zmiana zakresu przedmiotowego pierwotnej uchwały, prowadzi to bowiem w istocie do wydania nowej uchwały. Wydanie drugiej uchwały o przystąpieniu do sporządzenia studium w istocie było nie zmianą, lecz próbą niezgodnego z prawem uniknięcia konieczności wydania nowej uchwały w rozumieniu art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Uchwała o przystąpieniu do sporządzania studium uruchamiała procedury konsultacyjne z organami w rozumieniu art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, dlatego wydanie drugiej uchwały o przystąpieniu do sporządzenia studium należy traktować, jako próbę obejścia obowiązków przewidzianych powołaną ustawą. Ponadto, druga uchwała o przystąpieniu do sporządzenia studium w §1 stanowi: "Zmienia się §1 w/w uchwały w ten sposób, iż sporządzenie opracowania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego rozszerza się na całość gminy W. w jej granicach administracyjnych". Z kolei zmieniany §1 pierwszej uchwały o przystąpieniu do sporządzenia studium stanowi, że: "Stwierdza się na podstawie przedstawionych wniosków konieczność sporządzenia studium. Zobowiązuje się Zarząd Gminy S. do sporządzenia studium dla wyżej wymienionych wsi w ich granicach ewidencyjnych". Druga uchwała o przystąpieniu do sporządzenia studium nie zmienia zatem faktu, iż ma ona stanowić podstawę do sporządzenia studium dla terenów rekreacyjnych znajdujących się na terenie gminy W. Tereny rekreacyjne w myśl prawa geodezyjnego i kartograficznego, a także rozporządzeń wykonawczych są to inne tereny, niż stanowiąca własność skarżąca działka nr [...]. W zaskarżonej uchwale dla działki nr [...] przewidziane jest "mieszkalnictwo", co jest niezgodne z jej dotychczasowym zagospodarowaniem, ponieważ od 1991 r. na terenie tej działki jest w sposób zgodny z prawem prowadzona działalność gospodarcza. W protokole z posiedzenia Rady Gminy z [...] listopada 2000 r. na s. 3 wskazano, że: "W terenie została przeprowadzona szczegółowa inwentaryzacja", co oczywiście nie jest prawdą jeżeli zważy się na oczywisty fakt wykorzystywania działki nr [...] od 1991 r. na prowadzenie działalności gospodarczej. Działka nr [...] stanowi własność skarżącego od 1982 r., na której od 28 października 1991 r. skarżący prowadzi działalność gospodarczą [...], w tym usługi transportowe oraz produkcję elementów betonowych. W związku z tym skarżący dokonał wielu inwestycji związanych z usprawnieniem i modernizacją na terenie działki nr [...]. Zakupił nowe maszyny i urządzenia, które wykorzystuje do produkcji elementów budowlanych z betonu. Działalność ta to jedyne źródło dochodu skarżącego oraz miejsce pracy dla zatrudnionych ludzi, prowadzona zgodnie z prawem. Także zgodnie z prawem skarżący dokonywał rozbudowy infrastruktury technicznej na działce. Nie stwierdzono przy tym, aby prowadzona działalność pogarszała stan środowiska, a w szczególności zagrażała życiu lub zdrowiu ludzi. Kontrolne pomiary emisji hałasu nie wykazały przekroczeń dopuszczalnych poziomów hałasu. Z wyłożonej w Urzędzie Gminy W. wraz z projektem planu zagospodarowania przestrzennego Prognozie Oddziaływania na Środowisko autor wskazuje, iż działka nr [...] ma być oznaczona symbolem 1U/P, tj. tereny zabudowy usługowej, produkcyjnej, magazynowo-składowej, przy czym nie sprzeciwia się takiemu rozwiązaniu. Ponadto, zaskarżona uchwała w nieuzasadniony sposób ogranicza prawo własności, w szczególności zmierza do uniemożliwienia kontynuowania działalności gospodarczej prowadzonej na tym terenie zgodnie z prawem od 1991 r., przy czym oddziaływanie tej działalności zamyka się w granicach działki nr [...]. Zaskarżona uchwała narusza istotę własności działki nr [...], do której należy swoboda korzystania z własnej nieruchomości, pobieranie z niej pożytków i rozdysponowywanie nieruchomością. Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności która wyraża zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Oznacza to konieczność dbania o właściwe ustalenie proporcji pomiędzy ochroną interesu publicznego z jednej strony, a ograniczeniem prywatnych interesów właścicieli. W tej sprawie brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że zawarte w uchwale w sprawie studium regulacje są uzasadnione koniecznością ochrony interesu publicznego. Uchwała w sprawie studium posiada znaczenie prawne dla sytuacji skarżącego, w szczególności z tego względu, iż wywiera ona wpływ na treść ewentualnego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...]. Pomimo bowiem zgłoszenia przez skarżącego uwag, Rada Gminy uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] oznaczając ją jako tereny mieszkaniowe (symbol 2MN).

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy W. wniosła o jej oddalenie stwierdzając m.in., że studium nie jest aktem prawa miejscowego, jednakże jego ustalenia mają niezwykle istotne znaczenie, gdyż są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Uwarunkowania zawarte w studium są to jedynie nie zawierające ustaleń dane dotyczące spraw związanych z polityką przestrzenną oraz dane wynikające z przepisów prawnych. Ustalenia studium nie powinny wkraczać w dziedzinę zastrzeżoną dla planu miejscowego. Studium ma być bowiem z założenia aktem elastycznym, który wyznaczając nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania miejscowego, pozwala na maksymalne uwzględnienia warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Uszczegółowienie treści studium w odniesieniu do kierunków zagospodarowania przestrzennego w sposób przekraczający ramy wyznaczone przepisem ustawy mogłoby oznaczać, że już w tym akcie planistycznym nie będącym aktem prawa miejscowego organy gminy w sposób precyzyjny ustalają przeznaczenie terenu oraz określają sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy. Ustawa wskazuje, że dopiero w planie miejscowym należy obowiązkowo określić parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów, wskaźniki intensywności zabudowy oraz ograniczenia w ich użytkowaniu. Postanowienia studium mają charakter nienormatywny, są bowiem kierowane do organów gminy i bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Studium nie jest aktem prawa miejscowego, lecz aktem kierownictwa wewnętrznego. Nienormatywność studium powoduje, iż jego postanowienia nie mogą wpłynąć na sytuację prawną obywateli i ich organizacji, a więc podmiotów spoza systemu podmiotów administracji publicznej. Studium nie jest też decyzją administracyjną. Studium uwarunkowań wiąże wewnętrznie w gminie organ jako wytyczna w całokształcie jego działalności, mająca konsekwencje dla zagospodarowania przestrzennego. Radę Gminy wiąże zaś studium przy uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz we wszystkich innych działaniach związanych z realizacją polityki przestrzennej. Ustalenia studium znacząco, ale jedynie pośrednio, oddziałują na prawa i obowiązki podmiotów zewnętrznych wobec administracji, przede wszystkim właścicieli i władających nieruchomościami, przez co nie dochodzi do naruszenia indywidualnych uprawnień lub interesu prawnego tych podmiotów. Projekt studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W. został pozytywnie zaopiniowany przez organy wymienione w art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a następnie uchwalony przez Radę Gminy W. W dniu [...] lutego 2007 r. Rada Gminy W. podjęła uchwałę w sprawie aktualności "studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W." stwierdzając brak jego aktualności i w związku z tym podjęto uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia "studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W." rozpoczynając procedurę opracowania projektu studium zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] listopada 2000 r. nie jest zasadna, ponieważ zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego w sposób rozumiany w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), jako nie mający umocowania w obowiązującym prawie. Skoro bowiem skarga złożona została w trybie powołanego art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, to rolą sądu administracyjnego było w pierwszej kolejności ustalenie, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego, ponieważ według tego przepisu, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Na wstępie należy stwierdzić, iż skarga złożona została w przepisanym do tego terminie 60 dni od dnia wezwania przez skarżącego Rady Gminy W. do usunięcia naruszenia prawa kwestionowaną uchwałą w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (zgodnie z art. 53 §2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.).

Zaskarżona uchwała podjęta została w procedurze określonej przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz.139, ze zm.), w której według art. 6 ust. 1, 4, 5 i 7 studium nie jest przepisem gminnym, lecz stanowi wewnętrzny akt kreacji polityki przestrzennej w gminie przez radę gminy. Również według art. 9 ust. 1, 4 i 5 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), studium nie jest aktem prawa miejscowego, lecz stanowi wewnętrzny akt kreacji polityki przestrzennej w gminie przez radę gminy, w którym określa się lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego, jednakże zawarte w studium ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Studium nie oddziaływuje zatem wprost i samodzielnie na wykonywanie prawa własności, ponieważ nie może być podstawą jakichkolwiek rozstrzygnięć administracyjnych w zakresie planowania przestrzennego – a w konsekwencji nie może być materialnoprawną podstawą odmowy dopuszczenia jakichkolwiek przedsięwzięć inwestycyjnych.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego. W żaden bowiem sposób uchwała ta nie kształtuje skarżącemu sposobu wykonywania prawa własności przysługującego do działki nr [...]. Uznanie zaskarżonej uchwały za naruszającą prawo w części wskazanej w skardze musiałoby być wynikiem uznania, iż uchwała ta od chwili jej podjęcia kształtowała skarżącemu w sposób niezgodny z powszechnie obowiązującym prawem sposób wykonywania prawa własności. Tymczasem, co najmniej do czasu wejścia w życie planu miejscowego sporządzonego z uwzględnieniem ustaleń wynikających z zaskarżonej uchwały, skarżący w żaden sposób nie był związany ustaleniami zaskarżonej uchwały w wykonywaniu swojego prawa do działki gruntu nr ew. [...]. Natomiast po wejściu w życie planu miejscowego, to jego ustalenia determinują dopuszczalny sposób zagospodarowania działki gruntu nr ew. [...].

Z faktu wejścia w życie planu miejscowego uwzględniającego ustalenia zaskarżonej uchwały nie wynika zatem, aby zaskarżona uchwała już od chwili jej obowiązywania miała jakikolwiek wpływ na wykonywanie prawa własności działki gruntu nr ew. [...]. Nie można więc uchwały tej uznać za naruszającą interes prawny skarżącego dopiero od chwili wejścia w życie planu miejscowego, skoro ograniczenia w zagospodarowaniu przedmiotowej działki gruntu wynikają dopiero z planu miejscowego, a nie z zaskarżonej uchwały. Uwzględnienie racji skarżącego mające skutkować uznaniem zaskarżonej uchwały za naruszającą prawo oznaczałoby bowiem, że uchwała ta narusza interes prawny skarżącego już od chwili jej obowiązywania, gdy tymczasem do wejścia w życie planu miejscowego zaskarżona uchwała w żaden sposób samodzielnie nie kształtowała skarżącemu sposobu wykonywania prawa własności działki gruntu nr [...].

Z ustawowego związania ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego określonego w art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika, aby ustalenia studium kształtowały sposób wykonywania prawa własności. Stanowią one wyznacznik dla określania w planie miejscowym przeznaczenia terenu, jednakże to plan miejscowy determinuje sposób wykonywania prawa własności, dlatego to jego ustalenia mogą być oceniane w kontekście naruszenia interesu prawnego skarżącego i to niezależnie od kierunkowych określonych w zaskarżonej uchwale. Nie można bowiem zaskarżonej uchwale w sprawie studium przypisywać takich skutków prawnych, które w kontekście art. 64 ust. 3 i art. 87 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zastrzeżone zostały dla planu miejscowego, jako aktu prawa miejscowego.

Uznając, że zaskarżona uchwała w sprawie studium nie narusza interesu prawnego skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zarzuty skargi zmierzające do wykazania naruszenia prawa tą uchwałą należy uznać za nie mające znaczenia dla jej oceny w trybie określonym w powołanym art. 101 ust. 1. Brak naruszenia interesu prawnego skarżącego zaskarżoną uchwałą wyklucza bowiem dokonywanie oceny, czy ustalenia tej uchwały naruszają obowiązujące prawo. Ocena ta jest możliwa w trybie powołanego art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym tylko wtedy, gdy jej ustalenia naruszałyby interes prawny skarżącego.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.