III OZ 225/25 - Postanowienie

Data orzeczenia	2025-05-15	
Data wpływu	2025-04-03	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6262 Radni
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)	
Hasła tematyczne	Odrzucenie skargi	
Sygn. powiązane	II SA/Go 390/24	
Skarżony organ	Rada Powiatu	
Treść wyniku	Oddalono zażalenie	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 107; art. 34 § 1; Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.)
Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 26 § 1 i 28 § 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Rady Powiatu Żagańskiego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 lutego 2025 r. sygn. akt II SA/Go 390/24 w sprawie ze skargi Prokuratora Regionalnego w Poznaniu na uchwałę Rady Powiatu Żagańskiego z dnia 5 grudnia 2018 r., nr II.12.2018 w przedmiocie zmiany uchwały Nr II.18.2014 Rady Powiatu Żagańskiego z dnia 16 grudnia 2014 r. w sprawie zasad ustalania diet przysługujących radnym oraz zwrotu kosztów podróży służbowych postanawia: oddalić zażalenie.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim postanowieniem z 13 lutego 2025 r. sygn. akt II SA/Go 390/24, na podstawie art. 178 oraz art. 232 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. - dalej "p.p.s.a."), odrzucił skargę kasacyjną Rady Powiatu Żagańskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Go 390/24 (pkt 1) oraz zwrócił z urzędu od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Radzie Powiatu Żagańskiego kwotę 150 złotych, uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi kasacyjnej (pkt 2).

W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że wniesiona skarga kasacyjna była obarczona brakiem formalnym, wobec czego Przewodniczący Wydziału zarządzeniem z 18 grudnia 2024 r. wezwał do uzupełnienia usunięcia braku tego pisma przez złożenie oryginału lub poświadczonego za zgodność z oryginałem odpisu pełnomocnictwa do wniesienia skargi kasacyjnej, bądź pełnomocnictwa ogólnego do działania w imieniu organu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym lub przed sądami administracyjnymi, udzielonego przez podmiot uprawniony w świetle art. 34 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym do reprezentowania organu (tj. Starostę Żagańskiego), terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na powyższe wezwanie pełnomocnik organu przedłożyła pełnomocnictwo podpisane, podobnie jak załączona do skargi kasacyjnej uchwała, przez Przewodniczącego Rady Powiatu Żagańskiego, z którego wynika, że Rada Powiatu Żagańskiego reprezentowana przez Przewodniczącego Rady Powiatu Żagańskiego, działając na podstawie uchwały Rady Powiatu Żagańskiego Nr VIl.1.2024 z 11 grudnia 2024 r, udziela pełnomocnictwa procesowego wskazanym radcom prawnym do sporządzenia i reprezentowania Rady Powiatu Żagańskiego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym oraz Naczelnym Sądem Administracyjnym w przedmiocie skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 listopada 2024 r., w sprawie II SA/Go 390/24.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim w sprawie nie doszło do skutecznego usunięcia braku formalnego skargi. W ocenie Sądu w sprawie reprezentacji Rady Powiatu Żagańskiego w niniejszym postępowaniu winien mieć zastosowanie art. 34 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Zgodnie z tym przepisem to starosta organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz. W tym zakresie odpowiednie zastosowanie znajduje uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2013 r., I OPS 3/12 dotycząca spraw ze skarg na uchwały rady gminy. Z ww. uchwały NSA wynika, że w przypadku gminy, która ma osobowość prawną, kompetencja wójta do reprezentowania gminy na zewnątrz, określona w art. 31 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), obejmuje kompetencje do dokonywania czynności procesowych "na zewnątrz" w postępowaniu sądowym. W ocenie Sądu Wojewódzkiego oznacza to, że w przypadku powiatu posiadającego osobowość prawną kompetencja do dokonywania czynności procesowych "na zewnątrz" w postępowaniu sądowym przypisana jest staroście.

Zażalenie wniosła Rada Powiatu Żagańskiego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 32 p.p.s.a. w zw. z art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym, polegające na pominięciu okoliczności, że Rada Powiatu Żagańskiego, w tej konkretnej sytuacji posiada uprawnienie do samodzielnego występowania jako organ – tj. strona w postępowaniu sądowoadministracyjnym,

2. art. 46 § 3 w zw. z art. 178 p.p.s.a., polegające na odrzuceniu skargi kasacyjnej Rady Powiatu Żagańskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z 6 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Go 390/24 i nieprawidłowym przyjęciu, że organ na skutek wezwania do uzupełnienia braków formalnych nie dołączył prawidłowego pełnomocnictwa udzielonego przez Starostę Żagańskiego, a to w sytuacji gdy udzielenie takiego pełnomocnictwa pozostawałoby w oczywistym konflikcie z interesem finansowym Powiatu Żagańskiego, w zakresie ewentualnej konieczności żądania przez Starostę zwrotu diet wypłaconych na rzecz radnych na podstawie wyroku Sądu stwierdzającego nieważność uchwały Rady Powiatu z 5 grudnia 2018 r. Nr 11.12.2018 w przedmiocie zmiany uchwały Nr 11.18.2014 Rady Powiatu z 16 grudnia 2014 r. w sprawie zasad ustalania diet przysługujących radnym oraz zwrotu kosztów podróży służbowych.

Ponadto Rada Powiatu Żagańskiego zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego – przez niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym sprawy przepisu art. 34 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, iż to Starosta Żagański pozostaje organem właściwym do reprezentowania Rady Powiatu Żagańskiego w sprawie wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z 6 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Go 390/24.

W uzasadnieniu zażalenia podkreślono, że organ uzupełnił skargę kasacyjną w sposób prawnie dopuszczalny. Zostało bowiem przedłożone pełnomocnictwo udzielone przez przewodniczącego Rady, z uwagi na konfliktową sytuację, powstałą pomiędzy Starostą Żagańskim, a Radą Powiatu Żagańskiego, dotyczącą ewentualnego obowiązku zwrotu otrzymanych przez radnych diet, a to za trzy lata wstecz.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie podlega oddaleniu jako bezzasadne.

Stosownie do art. 26 § 1 p.p.s.a. "Zdolność do czynności w postępowaniu w sprawach sądowoadministracyjnych (zdolność procesową) mają osoby fizyczne posiadające pełną zdolność do czynności prawnych, osoby prawne oraz organizacje społeczne i jednostki organizacyjne, o których mowa w art. 25". Z kolei art. 28 § 1 p.p.s.a. stanowi, że "Osoby prawne oraz jednostki organizacyjne mające zdolność sądową dokonują czynności w postępowaniu przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu". Przepisy te odwołują się do pojęcia zdolności procesowej, rozumianej jako zdolność do reprezentacji strony postępowania, posiadającej zdolność sądową. W sprawie bezsporne jest, że Rada Powiatu Żagańskiego jako organ podejmujący zaskarżoną uchwałę posiada zdolność sądową. Kwestią sporną jest natomiast zdolność procesowa tego podmiotu.

Na gruncie reprezentacji jednostek samorządu terytorialnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że w przypadku, w którym zdolność sądową posiada organ stanowiący j.s.t., zdolność procesową posiada organ wykonawczy, chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia organu stanowiącego j.s.t. prawa do ochrony sądowej. Koncepcja ta wynika z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 3/12, w której przesądzono (w odniesieniu do samorządu gminnego), że "reprezentowanie gminy przez wójta korzystającego z umocowania ustawowego w postępowaniu sądowym ze skargi na uchwałę rady gminy nie oznacza nieuprawnionego przenoszenia na wójta przez radę kompetencji do reprezentowania gminy. O tym nie może być mowy, w sytuacji gdy to wójt jest organem wykonawczym gminy (powołanym także do wykonania uchwały o zaskarżeniu aktu nadzoru) oraz ustawowym reprezentantem gminy, a rada nie posiada kompetencji do reprezentowania gminy. Przepis art. 31 u.s.g. nie wymaga w zasadzie wykładni (clara non sunt interpretanda), nie zawiera żadnych ograniczeń przedmiotowych ani podmiotowych, ani wyłączeń kompetencji wójta w odniesieniu do reprezentowania gminy. Rada gminy, nie posiadając kompetencji w tym zakresie, nie może ich przekazać przewodniczącemu rady".

Orzecznictwo sądów administracyjnych, a także poglądy doktryny dopuszczają sytuację, w której gmina (odpowiednio: powiat), bądź też wnoszący skargę jej organ stanowiący reprezentowana jest przez przewodniczącego jej rady. Dotyczy to zwłaszcza przypadków, w których mamy do czynienia z konfliktem pomiędzy organem stanowiącym, a organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2007 r., II OSK 706/07, wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2004 r., OSK 289/04, wyrok NSA z dnia 3 listopada 2009 r., I OSK 1035/08 - wszystkie dostępne w CBOiS - orzeczenia.nsa.gov.pl; A. Matan, Komentarz do art. 98, w: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz pod redakcją B. Dolnickiego, wyd. II. Wolters Kluwer Polska, 2018.).

Ustalenia te należy odnieść odpowiednio na grunt ustawy o samorządzie powiatowym. Zgodnie z art. 34 ust. 1 tejże ustawy "Starosta organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz". Oznacza to, iż zasadniczo staroście przysługuje zdolność procesowa w sytuacji, w której organem (stroną postępowania sądowego) jest rada powiatu, chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady powiatu prawa do ochrony sądowej.

Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie. Zaskarżona uchwała dotyczy zasad ustalania diet przysługujących radnym oraz zwrotu kosztów podróży służbowych, a więc nie dotyczy interesu prawnego starosty jako organu wykonawczego. W zażaleniu wskazuje się co prawda, że udzielenie pełnomocnictwa przez organ wykonawczy pozostawałoby w oczywistym konflikcie z interesem finansowym Powiatu Żagańskiego, w zakresie ewentualnej konieczności żądania przez Starostę zwrotu diet wypłaconych na rzecz radnych. Odnosząc się do tej argumentacji należy zauważyć, że wykonanie wielu uchwał rady powiatu pociąga ze sobą skutki finansowe dla powiatu i okoliczność ta, sama w sobie, nie przesądza o konflikcie interesów uzasadniających odstępstwo od zasady reprezentacji jednostki samorządu terytorialnego przez jej organ wykonawczy. Realizacja zadań ustawowych powiatu przeważnie pociąga za sobą skutki finansowe. Konflikt interesów uprawniający do reprezentacji rady przez jej przewodniczącego powinien mieć charakter bezpośredni. Tymczasem zaskarżona do sądu administracyjnego uchwała nie tworzy bezpośrednio sytuacji związanej z konfliktem interesów, w szczególności nie dotyczy odwołania zarządu ani określenia wynagrodzenia przewodniczącego (art. 12 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym).

Niezależnie od powyższego, w niniejszej sprawie na etapie postępowania przed Sądem I instancji Rada Powiatu Żagańskiego była reprezentowana przez Starostę Żagańskiego. Zarządzeniem z 21 sierpnia 2024 r. wezwano Starostę Żagańskiego do podpisania odpowiedzi na skargę, zaś odpowiedź na skargę podpisana przez organ wykonawczy j.s.t. została udzielona w piśmie z 30 sierpnia 2024 r. (k. 51). Fakt ten potwierdza bezzasadność argumentacji podniesionej w zażaleniu. Żaląca nie wykazała zaistnienia okoliczności, które uzasadniałyby odstępstwo od sposobu reprezentacji przed Sądem Wojewódzkim, a jednocześnie nie zarzuca nieważności postępowania związanej z błędną reprezentacją organu w postępowaniu sądowym (art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). Tym samym w sprawie brak jest okoliczności świadczących o konflikcie interesów uniemożliwiających reprezentację rady powiatu przez starostę w postępowaniu kasacyjnym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Nieuzasadnione są tym samym zarzuty naruszenia art. 32 p.p.s.a. w zw. z art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym, oraz art. 46 § 3 w zw. z art. 178 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd I instancji nie naruszył art. 34 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie.