Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Barbara Stukan-Pytlowany (spr.) Protokolant Marta Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 31 sierpnia 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 1115/10 w sprawie ze skargi R. W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 1115/10, oddalił skargę R. W. (dalej: skarżąca) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy) z dnia [...] marca 2010 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu działania "ułatwienia startu młodym rolnikom".

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] lutego 2005 r. R. W. złożyła w [...] Oddziale Regionalnym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z siedzibą w P. (dalej: organ I instancji) wniosek o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Działania 1.2. "Ułatwianie startu młodym rolnikom Sektorowego Programu Operacyjnego Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006".

Pismem z dnia [...] lutego 2006 r. organ I instancji poinformował skarżącą, iż wniosek został odrzucony i wyjaśnił, iż powodem decyzji był fakt, iż 11 lutego 2006 r. minęło 12 miesięcy od dnia, w którym skarżąca po raz pierwszy stała się posiadaczem gospodarstwa rolnego. Wskazano, iż z dołączonego do wniosku aktu notarialnego wynikało, iż skarżącą otrzymała 11 lutego 2005 r. w drodze umowy darowizny gospodarstwo rolne.

R. W. [...] stycznia 2007 roku złożyła do Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: ARiMR) wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji z dnia [...] lutego 2006 r.

Pismem z dnia 1 marca 2007 r. ARiMR poinformowała skarżącą, iż wniosek nie wpłynął do organu w wymaganym 14 dniowym terminie przewidzianym do złożenia odwołania w związku z tym z tym należało pozostawić je bez rozpoznania. Skarżąca dnia 19 marca 2007 r. skierowała do Ministra właściwego do spraw finansów publicznych odwołanie od ww. informacji organu wnosząc o uchylenie i podtrzymując wszystkie zarzuty wskazane we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: Minister) stwierdził nieważność postanowienia Prezesa ARiMR z dnia [...] marca 2007 r. Wyjaśnił, iż postanowienie ARiMR zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa polegającym na błędnym uznaniu wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji za odwołanie. W związku z powyższym Minister stwierdził, iż nie jest właściwy do rozpoznania wniosku skarżącej. Dodatkowo postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. Minister stwierdził niedopuszczalność zażalenia skarżącej na postanowienie ARiMR. Wyjaśnił, iż w związku z tym, iż pismo ARiMR z [...] marca 2007 r. należało traktować jako postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, to pismo skarżącej z dnia [...] marca 2007 r. należało uznać jako zażalenie na to postanowienie.

Decyzją z [...] marca 2009 r. organ II instancji stwierdził nieważność decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] lutego 2006 r., z uwagi na rażące naruszenie prawa procesowego. Organ wskazał, iż rozstrzygnięcie w sprawie wniosku R. W. powinno nastąpić przez wydanie decyzji administracyjnej.

W wyniku ponownego rozpoznania wniosku skarżącej z [...] lutego 2005 r. decyzją z [...] sierpnia 2009 r. organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie przyznania wnioskowanej pomocy. W uzasadnieniu organ wskazał, m.in., iż na dzień wydania decyzji środki finansowe w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006." zostały wyczerpane. Wyjaśnił, iż bezprzedmiotowość postępowania należało oceniać w kontekście trwałego i ostatecznego zastoju i w tym też aspekcie należało oceniać brak środków finansowych ARiMR.

Skarżąca wniosła odwołanie od ww. decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy decyzją z [...] marca 2010 r. utrzymał w mocy decyzję wydaną przez organ I instancji, uznając ją za prawidłową i zgodną z przepisami prawa.

Na powyższą decyzję R. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Sąd I instancji wyrokiem z 31 sierpnia 2010 r. uznał, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie oraz wyjaśnił, iż wniosek skarżącej złożony w dniu [...] lutego 2005 r. uzyskał status kompletności w dniu [...] października 2005 r. W wyniku sprawdzenia dostępności środków finansowych okazało się, iż w dniu kiedy wniosek skarżącej stał się kompletny brak było środków finansowych na dofinansowanie realizacji projektu. W związku z tym, w dniu [...] lutego 2006 r. organ rozpoznający wniosek odmówił skarżącej przyznania pomocy, odrzucając złożony wniosek. Naruszył przy tym jednak przepisy prawa procesowego, dlatego zasadnie Prezes ARiMR decyzją z [...] marca 2009 r. stwierdził jej nieważność.

Po ponownym rozpoznaniu wniosku, organ umorzył postępowanie o przyznanie pomocy finansowej, gdyż uznał, że stało się ono bezprzedmiotowe skoro w momencie, w którym wniosek mógł być przyjęty do realizacji nie było już możliwości zawierania umów w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" i nie było środków finansowych przeznaczonych na sfinansowanie wniosku skarżącej, a dodatkowo okres kwalifikowalności wydatków w ramach działań SPO 2004-2006 zakończył się. Zdaniem Sądu I instancji działanie organu było prawidłowe. Celem postępowania było ustalenie spełniania przez skarżącą przesłanek do otrzymania pomocy finansowej, jednak brak środków finansowych stanowiących tę pomoc finansową, spowodował skutek w postaci jego bezprzedmiotowości i konieczność jego umorzenia.

WSA wskazał ponadto, iż argumentacja skarżącej była sprzeczna. Z jednej strony nie kwestionowała prawidłowości rozstrzygnięcia organu polegającego na wydaniu decyzji o umorzeniu postępowania, z drugiej zaś zarzucała naruszenie przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu decyzji umarzającej postępowanie wydanej przez organ I instancji jak i decyzji Prezesa ARiMR utrzymującej tą decyzję w mocy, w ocenie Sądu I instancji wskazano wystarczająco wyraźnie źródło bezprzedmiotowości postępowania. Jednocześnie w uzasadnieniach obu decyzji wyjaśniono, iż to brak środków finansowych w momencie, kiedy wniosek mógłby być przyjęty do realizacji spowodował niemożliwość przyznania pomocy skarżącej i niemożliwość zawarcia umowy o dofinansowanie realizacji projektu ze skarżącą. Ponadto to brak środków finansowych stanowiących pomoc finansową, czyli brak przedmiotu postępowania, spowodował skutek w postaci bezprzedmiotowości tego postępowania i konieczność jego umorzenia. WSA nie zgodził się z twierdzeniem skarżącej, iż wtórną, drugorzędną przyczyną był brak środków na realizację tego działania.

Pełnomocnik skarżącej wniósł skargę kasacyjna od wyroku WSA z dnia 31 sierpnia 2010 r. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi kasator zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia postępowania w postaci art. 107 § 1 i 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) poprzez błędne wskazanie stronie postępowania przesłanek umorzenia postępowania i błędne uzasadnienie decyzji w tym zakresie.

W uzupełnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie

- przepisów postępowania, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia postępowania w postaci art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) poprzez błędne wskazanie stronie postępowania przesłanek umorzenia postępowania i błędne uzasadnienie wyroku w tym zakresie oraz brak podania konkretnej podstawy prawnej.

- naruszenie prawa materialnego w postaci pkt 3.1.2 (dotyczącego działania 1.2. "Ułatwianie startu młodym rolnikom") załącznika do rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r. w sprawie uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" (Dz. U. Nr 207 poz. 2117, ze zm. dalej rozporządzenia z dnia 8 września 2004r.) przez błędne zastosowanie ww. przepisu i w konsekwencji stwierdzenie, że jedyną przyczyną umorzenia postępowania był brak środków finansowych.

Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 183§ 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183§2 p.p.s.a. nie występowała. Wynik postępowania kasacyjnego był zatem rezultatem oceny zarzutów zgłoszonych w rozpoznawanym środku odwoławczym.

Zgodnie z przepisem art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt. 2 p.p.s.a, bowiem mimo że przepisy te nie zostały przywołane w petitum skargi kasacyjnej, jednak zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania i naruszenie prawa materialnego.

Odnosząc się do pierwszego zarzutu naruszenia art. 107 §1 i §3 kpa w zw. z art. 141 §4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w pełni podziela pogląd prawny wyrażony w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 15 luty 2010r. sygn. akt. II FSK 8 /09 ( ONSAiWSA 2010 , z.3 poz. 39) stosownie do którego przepis art. 141 §4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie brak tego rodzaju uchybień. W związku z tym zarzut naruszenia art.141 §4 p.p.s.a. już tylko z tych względów należy uznać za chybiony.

Ponadto z treści wyżej przywołanego zarzutu, wynika że skarżący w zasadzie kwestionuje prawidłowość sporządzenia uzasadnienia kontrolowanego wyroku, stwierdzić więc należy, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., kiedy uzasadnienie jest sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji przedstawił w nim bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed prowadzącymi je organami oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując, z jakich przyczyn prawnych skarga została oddalona. Dotyczy to w szczególności prawidłowości przyjętych za podstawę wyroku ustaleń, że postępowanie w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu działania "ułatwienia startu młodym rolnikom" stało się bezprzedmiotowe i źródeł bezprzedmiotowości w tej sprawy.

Należy podkreślić w pierwszej kolejności, iż w świetle podstawowych zasad kodeksu postępowania administracyjnego strona ma prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia (co do istoty) sprawy stanowiącej przedmiot procesu, natomiast umorzenie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stanowiącą wyjątek od tej zasady. Zgodnie z art.105 §1 k.p.a. postępowanie administracyjne podlega umorzeniu tylko wtedy, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Ze względu na ustrojową zasadę - prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105§1 k.p.a. przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego nie może być interpretowany rozszerzająco. Uwypuklenia również wymaga, iż decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron. Wzmiankowana decyzja wywiera inny skutek prawny, przyjmuje bowiem, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy i kończy zawisłość sprawy w danej instancji. Skutki decyzji umarzającej mają zatem charakter procesowy, powodują zniweczenie dotychczas toczącego się postępowania.

W piśmiennictwie i orzecznictwie akcentuje się konieczność i celowość rozróżnienia między bezprzedmiotowością postępowania a bezzasadnością żądania strony (J. Borkowski (w) Komentarz, 1996, s. 463, wyrok NSA z dnia 6 maja 1988 r.,Lisa 251/88, ONSA 1989, nr 1, poz. 8,). W wyroku z dnia 16 stycznia 1992 r, sygn. akt SA1289/91, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie czyni postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 §1 kpa i nie oznacza, że postępowanie takie nie powinno być prowadzone. "

Na gruncie rozpoznawanej sprawy organy umorzyły postępowanie administracyjne prawidłowo uznając, że stało się ono bezprzedmiotowe. Jak wynika z poczynionych w sprawie ustaleń , które nie są sporne miedzy stronami, w momencie w którym wniosek o przyznanie pomocy finansowej mógł być przyjęty do realizacji nie było już możliwości zawierania umów w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" i nie było środków finansowych przeznaczonych na realizacje takich wniosków jak i okres kwalifikowalności wydatków w ramach działań Sektorowego Programu Operacyjnego " Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich, 2004-2006" działanie 1.2 " Ułatwienia startu młodym rolnikom" zakończył się. Jeżeli celem postępowania było ustalenie czy skarżąca spełniała przesłanki do otrzymania pomocy finansowej w ramach tego programu, to brak środków finansowych stanowiących tę pomoc i zakończenie okresu kwalifikowalności wydatków w ramach SPO 2004-2006, stanowi o braku przedmiotu postępowania, co powoduje skutek w postaci jego bezprzedmiotowości i konieczność umorzenia.

Wbrew twierdzeniom wnoszącego skargę kasacyjną organy umarzając postępowanie na podstawie art. 105 §1 k.p.a. nie mogły wziąć pod uwagę czy beneficjent (skarżąca) spełnienia na dzień wydania decyzji o umorzeniu warunki do uzyskania dofinansowania.

Od bezprzedmiotowości postępowania należy odróżnić bezzasadność żądania strony. Ta ostatnia wiąże się z niespełnieniem przez stronę postępowania określonych prawem przesłanek koniecznych do uzyskania uprawnienia w trybie decyzji administracyjnej. Organ administracji stwierdzając bezzasadność żądania strony, nie może umorzyć postępowania, gdyż będzie to niezgodne z prawem uchylenie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a jest zobowiązany do wykazania bezzasadności żądania strony w decyzji załatwiającej sprawę co do istoty ( J.Borkowski, w: B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego . Komentarz , W-a 2004, s. 479- 480 ). W przeciwieństwie do bezprzedmiotowości postępowania bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co istoty, a nie prowadzić do jej umorzenia.

Reasumując powyższe, zarówno organy w decyzji jak i sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prawidłowo wskazały skarżącej przesłanki umorzenia postępowania.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił też sąd I instancji niewskazanie w uzasadnieniu wyroku konkretnej podstawy prawnej.

Uzasadnienie wyroku powinno zawierać między innymi wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie powinno mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na ocenę przez strony postępowania i ewentualne skontrolowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy niewątpliwie zaliczyć te, gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, jednak w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Sąd I instancji przywołał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku właściwie akty prawne regulujące zasady przyznawania pomocy w ramach działania " Ułatwianie startu młodym rolnikom" Sektorowego Programu Operacyjnego "Rekonstrukcja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006", a o pomoc w ramach tego programu starała się skarżąca. Sąd wyjaśnił też w sposób wystarczający dlaczego w jego ocenie, biorąc pod uwagą czasokres obowiązywania tych aktów prawnych i zaistniały w sprawie stan faktyczny (brak środków finansowych na pomoc ) doszło do bezprzedmiotowości postępowania i konieczności jego umorzenia. Naczelny Sąd Administracyjny przypomina w tym miejscu , że decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron, a skutki jej mają jedynie charakter procesowy. Zatem zarzut ten należy uznać za nieusprawiedliwiony.

Skarga kasacyjna zarzuca nadto Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego postaci pkt.3.1.2. załącznika do rozporządzenia z dnia 8 września 2004r. przez błędne zastosowanie i stwierdzenie , że jedyną przyczyną umorzenia postępowania jest brak środków.

Zarzut postawiony w obrębie tej podstawy kasacyjnej wiążą się ściśle z zarzutami procesowymi. W konsekwencji dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny ocena zarzutów procesowych zawiera argumentację wskazującą, że sąd I instancji dokonał prawidłowego zastosowania przepisów regulujących zasady przyznawania pomocy w ramach działania " Ułatwianie startu młodym rolnikom" SPO "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006r" poprzez ocenę skutków czasokresu ich obowiązywania .

Z podanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.ps.a. orzekł jak w sentencji.