Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Olga Grzelak po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 marca 2017 r. sygn. akt II SAB/Gl 3/17 w sprawie ze skargi M. K. na bezczynność Prezydenta Miasta K. w przedmiocie rejestracji pojazdu 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. zobowiązuje Prezydenta Miasta K. do rozpoznania wniosku M. K. z dnia [...] września 2015 r. (data wpływu do organu [...] października 2015 r.) o rejestrację pojazdu, w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Prezydenta Miasta K. na rzecz M. K. kwotę 1020 (tysiąc dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 1 marca 2017 r. sygn. akt II SAB/Gl 3/17, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm.), oddalił skargę M. K. [M. K.] na bezczynność Prezydenta Miasta K. w przedmiocie rejestracji pojazdu.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy, przyjętym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA w Gliwicach; Sąd I instancji; Sąd wojewódzki).

W dniu [...] października 2015 r. (data wpływu podania z dnia [...] września 2015 r. do urzędu) M. K. (dalej wnioskodawca; zainteresowany; skarżący; strona) wystąpił do Prezydenta Miasta K. (dalej również: Prezydent Miasta; organ) z wnioskiem o rejestrację samochodu ciężarowego marki H. J. [...] Kat.

W dniu [...] listopada 2015 r. działający w imieniu Prezydenta Inspektor Biura Prawa Jazdy i Rejestracji Pojazdów, na podstawie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), wezwał pełnomocnika wnioskodawcy do uzupełnienia podania – zastrzegając, że nieuzupełnienie wniosku w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie sprawy bez rozpoznania – poprzez dołączenie wymienionych w tym wezwaniu oryginałów dokumentów niezbędnych do załatwienia sprawy.

Pełnomocnik wnioskodawcy przy piśmie z dnia [...] listopada 2015 r. przekazał organowi odpisy wymienionych dokumentów oraz oryginały uiszczonych opłat. Wyjaśnił też, że organ rejestracyjny ma za zadanie działać w granicach prawa i rozpatrzyć wniosek o rejestrację pojazdu, a nie wnikać w stosunki prawne łączące zbywcę udziału w prawie własności pojazdu, zaś obecnie współwłaścicielami samochodu są B. M. SA i M. K., co jest wystarczające dla rozstrzygnięcia wniosku o rejestrację pojazdu. Wyjaśnił również, że oryginały dowodu rejestracyjnego, tablic rejestracyjnych oraz karta pojazdu i aktualne badanie techniczne są niezbędne wnioskodawcy w celu poruszania się tym samochodem po drogach publicznych, wobec czego niezwłocznie po przygotowaniu nowych tablic rejestracyjnych zainteresowany zda organowi poprzednie tablice i oryginały dokumentów.

W odpowiedzi organ w piśmie z dnia [...] listopada 2015 r. poinformował pełnomocnika strony o pozostawieniu wniosku o rejestrację samochodu marki H. J. nr rejestracyjny [...] bez rozpoznania. Wyjaśnił, że wobec nieuzupełnienia złożonego wniosku nie można było sprawy rozstrzygnąć, a w tym celu należy wystąpić z nowym wnioskiem o rejestrację wraz z kompletem wymaganych dokumentów.

W piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r. pełnomocnik wnioskodawcy wystąpił do Prezydenta Miasta z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, domagając się rejestracji przedmiotowego pojazdu. Podniósł, że powołanie się przez organ na art. 64 § 2 k.p.a. było wadliwe, gdyż wnioskujący złożył wszystkie wymagane dokumenty konieczne do zarejestrowania pojazdu. W tym czasie do Urzędu Miasta w K. wpłynęło pismo B. M. SA z dnia [...] grudnia 2015 r. informujące, że aktualnym wierzycielem w związku ze zobowiązaniem dotyczącym pojazdu H. J. o nr rejestracyjnym [...] jest S. SA.

W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, organ w piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko, poszerzając je o dodatkową argumentację związaną ze zmianą dotychczasowego drugiego współwłaściciela (banku) tego pojazdu.

Następnie w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r. M. K. wniósł do WSA w Gliwicach skargę na pozostawienie podania strony bez rozpoznania oraz na bezczynność organu w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku, wnosząc o zobowiązanie Prezydenta Miasta do rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2016 r. Skargi te zostały odrzucone kolejno postanowieniem WSA w Gliwicach z dnia 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 187/16 i postanowieniem z dnia 16 maja 2016 r. sygn. akt II SAB/Gl 6/16.

W konsekwencji zainteresowany w piśmie z dnia [...] czerwca 2015 r. wniósł zażalenie na bezczynność Prezydenta Miasta, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] uznało zażalenie za nieuzasadnione.

W tym stanie sprawy M. K., działając za pośrednictwem pełnomocnika procesowego, wniósł w dniu [...] grudnia 2016 r. (data pisma) skargę do WSA w Gliwicach na bezczynność Prezydenta Miasta K., w której domagał się: zobowiązania organu do rozpoznania wniosku złożonego w dniu [...] października 2015 r. o rejestrację pojazdu; zasądzenie kosztów postępowania, a także przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków (pracowników Urzędu Miasta K.) na okoliczność, że powszechną praktyką przy rozpoznawaniu wniosków o rejestrację pojazdu po zmianie właściciela jest dwuetapowość procedury rozpoznania takich wniosków.

Skarżący podniósł, że uzupełnił wymagane od niego dokumenty, oprócz zgody B. M. SA na sprzedaż udziału w prawie własności, przy czym pozostałe dokumenty zostały przedłożone w oryginałach bądź odpisach poświadczonych za zgodność oryginałem. Podkreślił, że zadeklarował, iż przedłoży oryginały wszystkich wymaganych dokumentów i powtórzył, że zwyczajem jest przekładanie kserokopii, co umożliwia korzystanie z pojazdu bez narażenia się na odpowiedzialność karną za wykroczenie (co miałoby miejsce w przypadku korzystania z samochodu bez tablic rejestracyjnych i dowodu rejestracyjnego).

Prezydent Miasta K. wniósł o oddalenie skargi.

WSA w Gliwicach, motywując swoje rozstrzygnięcie, stwierdził, że w kontrolowanej sprawie, według treści złożonej skargi, bezczynność dotyczy rozpatrzenia wniosku, który wpłynął do Urzędu Miasta K. w dniu [...] października 2015 r., w sprawie rejestracji samochodu ciężarowego H. J. [...] o dotychczasowym numerze rejestracyjnym [...].

Sąd I instancji wyjaśnił, że rejestracji pojazdu dokonuje się na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r., poz. 1137, ze zm.) oraz przepisów rozporządzeń wykonawczych Ministra Infrastruktury z dnia 22 lipca 2002 r. w sprawie rejestracji o oznaczania pojazdów (Dz.U. z 2014 r., poz. 1522) oraz z dnia 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów związanych z dopuszczeniem pojazdów do ruchu oraz dokumentów w tych sprawcach (Dz.U. z 2014 r., poz. 1727, ze zm.). Zdaniem Sądu, z uwagi na treść art. 72m przywołanej ustawy, organ właściwy w sprawie rejestracji pojazdu zobowiązany był do sprawdzenia, czy złożony wniosek czyni zadość wymogom określonym w tym przepisie, a w przypadku niekompletności wniosku przeprowadzić postępowanie w kierunku jego uzupełnienia. Sąd uznał, że wniosek z dnia [...] września 2015 r. nie spełniał wymagań ustawowych, wobec czego organ zasadnie wezwał zainteresowanego do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 k.p.a., szczegółowo wymieniając żądane dokumenty, oraz informując o konsekwencjach braku takiego uzupełnienia w wyznaczonym terminie.

Sąd stwierdził, że nie podlega sporowi, iż w wyznaczonym terminie skarżący nie uzupełnił wniosku w wymagany sposób, gdyż przy piśmie z dnia [...] listopada 2015 r. przedłożył poświadczone za zgodność z oryginałem wymienione dokumenty, przy czym nie były to wszystkie żądane dokumenty, a nadto nie były to oryginały, lecz kserokopie poświadczone za zgodność z oryginałem. Sąd zauważył też, że organ skierował także podobne pismo (wezwanie do uzupełnienia wniosku o rejestrację pojazdu) do drugiego ze współwłaścicieli pojazdu i w odpowiedzi B. M. SA poinformował, że aktualnym wierzycielem tego jest S. SA.

Idąc dalej, Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 73 ust. 1 Prawo o ruchu drogowym rejestracji pojazdu dokonuje organ wyłącznie na wniosek jego właściciela, wobec czego wnioskodawca powinien udokumentować swoje prawo własności do danego pojazdu, zaś zadaniem organu jest jednoznaczne ustalenie, że taki podmiot jest właścicielem rejestrowanego samochodu, a w przypadku zaistnienia wątpliwości w tym zakresie na wnioskodawcy ciąży obowiązek ich wyjaśnienia. W ocenie Sądu, organ powziął uzasadnione wątpliwości co do prawa własności wymienianego we wniosku pojazdu, które pogłębiły się wobec wskazania przez B. M. nowego wierzyciela w związku ze zobowiązaniem dotyczącym pojazdu H..

W ocenie Sądu I instancji, w tak przedawnionych okolicznościach sprawy, ze względu na wątpliwości co do własności zgłoszonego do rejestracji pojazdu marki H. J., a przede wszystkim brak uzupełnienia złożonego wniosku w żądanym przez organ kierunku, nie można mówić o bezczynności organu w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd uznał, że zainteresowany, składając wniosek o rejestrację pojazdu, nie przedłożył wraz z wnioskiem wszystkich wymaganych dokumentów, a nadto złożył część tych dokumentów jedynie w poświadczonych za zgodność kserokopiach. W takich warunkach Sąd podzielił stanowisko organu co do tego, że wobec braku niezbędnych dokumentów, tj. nieuzupełnienia złożonego w dniu [...] października 2015 r. wniosku o rejestrację pojazdu H. J., organ nie mógł sprawie nadać dalszego biegu i załatwić go merytorycznie i jedyną formą załatwienia sprawy w takim stanie faktycznym było pozostawienie wniosku bez rozpoznania.

W skardze kasacyjnej od wyroku WSA w Gliwicach M. K. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 149 §1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a. odpowiednio w związku z następującymi przepisami.

1. art. 76a § 2 k.p.a. w zw. z art. 72 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym w zw. z art. 72 ust. 2 tejże ustawy w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. – "w związku z faktem, iż po złożeniu przez skarżącego wniosku o zarejestrowanie pojazdu organ wezwał skarżącego do złożenia dodatkowych dokumentów, a skarżący w odpowiedzi na to wezwanie przedłożył wszystkie wymagane prawem dokumenty niezbędne w celu zarejestrowania pojazdu, przy czym część dokumentów przedłożył w formie odpisu poświadczonego za zgodność z oryginałem, deklarując jednocześnie, że oryginalne dokumenty zostaną złożone po wyznaczeniu przez organ terminu zarejestrowania pojazdu, w związku z czym organ bezpodstawnie dokonał czynności materialno-technicznej jaką jest pozostawienie wniosku skarżącego bez rozpoznania".

W ramach tego zarzutu skarżący podniósł, że "powszechną praktyką stosowaną przez Prezydenta Miasta K. przy rozpoznawaniu wniosków o rejestrację pojazdów jest przedkładanie dokumentów w formie kserokopii sporządzanych przez pracownika organu (niepoświadczonych za zgodność z oryginałem) i wyznaczanie przez organ terminu rejestracji, na który to należy przedstawić oryginalne dokumenty". Argumentował, że w takiej sytuacji wymaganie od skarżącego złożenia oryginalnych dokumentów, w tym dowodu rejestracyjnego oraz tablic rejestracyjnych, na cały czas trwania postępowania sprowadzałoby się do pozbawienia możliwości legalnego poruszania się po drogach publicznych rejestrowanym samochodem przez znaczny okres, co prowadziłoby do dyskryminacji wnioskodawcy. Podtrzymując stanowisko, że organ nie miał podstaw do pozostawiania wniosku skarżącego bez rozpoznania, bowiem skarżący zastosował do wezwania organu do uzupełnienia dokumentów, skarżący podniósł, że "Sąd I instancji winien zobowiązać organ do rozpoznania wniosku skarżącego o rejestrację pojazdu oraz stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności w trybie art. 149§ 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a.".

2. art. 76a § 2 k.p.a. w zw. z § 2 ust. 1 załącznika nr 1 (Instrukcji w sprawie rejestracji pojazdów) do rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach – poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji za prawidłowe rozumowania organów, jakoby na gruncie postępowania administracyjnego o rejestrację pojazdu zastosowanie art. 76a § 2 k.p.a. zostało wykluczone przez § 2 ust. 1 przywołanego rozporządzenia i tym samym, że pełnomocnik strony jako radca prawny nie może poświadczyć za zgodność z oryginałem przedkładanych w toku tego postępowania odpisów dokumentów, co prowadzi, do wniosku, iż przepis rozporządzenia może stanowić przepis szczególny w stosunku do przepisu rangi ustawowej. Ponadto w ramach tego zarzutu podniósł, że w związku z faktem, iż w odpowiedzi na wezwanie organu pełnomocnik skarżącego złożył odpisy tych dokumentów poświadczonych za zgodność z oryginałem, a więc nie było podstaw do pozostawienia wniosku bez rozpoznania, co winno zostać dostrzeżone przez Sąd I instancji, który winien zobowiązać organ do rozpoznania wniosku skarżącego i stwierdzić bezczynność organu w prowadzeniu postępowania.

3. art. 64 § 2 k.p.a. w zw. 169 § 1 Kodeksu cywilnego (dalej: k.c.) poprzez ustalenie, że zasadnie organ zażądał od skarżącego dokumentu niewymienionego w art. 72 Prawa o ruchu drogowym, a to zgody M. SA na sprzedaż udziału w prawie własności pojazdu z uwagi na umowny zakaz zbywania udziału w prawie własności pojazdu zawarty w umowie łączącej zbywcę udziału z M. SA – i w konsekwencji organ I instancji prawidłowo pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania z uwagi na niedołączenie przedmiotowej zgody do akt sprawy, podczas gdy organ oraz Sąd I instancji nie wzięły pod uwagę, że stosunek zobowiązaniowy łączący zbywcę udziału oraz M. SA nie rozciągał się na ewentualnych dalszych nabywców pojazdu.

4. art. 10 w zw. z art. 9 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez niezawiadomienie o postępowaniu ani niezapewnienie czynnego w nim udziału podmiotowi, który został wskazany przez M. SA, jako aktualny współwłaściciel pojazdu – tj. S. SA.

5. art. 7 k.p.a. oraz art. 75-art. 88a k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ przeprowadzenia z urzędu pełnego i zupełnego postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia czy wniosek o rejestrację pojazdu może być pozytywnie rozpatrzony, co winno skutkować zobowiązaniem organu do rozpoznania wniosku skarżącego i przeprowadzenia postępowania dowodowego mającego na celu ustalenia aktualnego kręgu współwłaścicieli pojazdu, który był przedmiotem wniosku o rejestrację, przynajmniej w zakresie zwrócenia się do S. SA.

Przy tak przedstawionych zarzutach kasacyjnych, następnie umotywowanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zainteresowany wniósł o "1. zmianę zaskarżonego wyroku poprzez zobowiązanie Prezydenta Miasta K. do rozpoznania wniosku M. K. z dnia [...] października 2016 r. o dokonanie rejestracji pojazdu oraz stwierdzenie iż Prezydent Miasta K. dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania, 2. względnie [...] o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy" Sądowi I instancji do ponownego do rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta, polemizując z zarzutami kasacyjnymi, wniósł o jej oddalenie w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu, bowiem co do zasady została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (aktualnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Tego rodzaju okoliczności w tym wypadku nie zachodziły. Postępowanie odwoławcze w niniejszej sprawie sprowadzało się zatem wyłącznie do zbadania zasadności zarzutów kasacyjnych przytoczonych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., dotyczącej naruszenia przepisów postępowania (natomiast powołane przepisy prawa materialnego zostały jedynie powiązane z podstawowym zarzutem naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty sformułowane w ramach tej podstawy okazały się uzasadnione co do niezastosowania przez Sąd I instancji w sprawie przepisów art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. będącego skutkiem naruszenia dalszych przepisów, o czym też będzie mowa poniżej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niespornym stanie sprawy, wobec uzupełnienia przez skarżącego wniosku z dnia [...] października 2015 r. (data wpływu wniosku do siedziby organu) o rejestrację pojazdu w taki sposób, jak to miało miejsce przy piśmie strony z dnia [...] listopada 2015 r., nie było podstaw do zastosowania przez Prezydenta Miasta przepisu art. 64 § 2 k.p.a i pozostawienia tego wniosku bez rozpoznania. Złożony w takim kształcie wniosek o rejestrację pojazdu powinien być merytorycznie rozpatrzony w toku wszczętego postępowania rejestracyjnego.

Zdaniem Sądu kasacyjnego to ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (aktualnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1990, ze zm.) wskazuje, jakie dokumenty są niezbędne do dokonania rejestracji pojazdu, jednakże w żadnym wypadku nie przewiduje ono, że wszczęcie postępowania w przedmiocie rejestracji pojazdu może nastąpić wyłącznie w razie przedłożenia oryginałów dokumentów wymienionych w art. 72 tej ustawy. Z kolei rozporządzenie wykonawcze – w dacie orzekania przez Sąd I instancji było to rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 22 lipca 2002 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów (Dz.U. z 2016 r., poz. 1038, ze zm.), zaś od 1 stycznia 2018 r. zastąpiło je rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 11 grudnia 2017 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów oraz wymagań dla tablic rejestracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2355 , ze zm.) – wskazuje w § 2 i 3, jakie dokumenty powinny zostać dołączone do wniosku o rejestrację pojazdu. Dalsze uszczegółowienie znajduje się natomiast w Instrukcji stanowiącej załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzory dokumentów w tych sprawach (Dz.U. z 2016 r., poz. 1088, ze zm.), który m.in. w § 5 reguluje procedurę związaną ze zmianą właściciela pojazdu.

Przepis art. 72 tej ustawy jest niewątpliwie przepisem bezwzględnie obowiązującym, który w sposób enumeratywny określa to, na podstawie jakich dokumentów można dokonać rejestracji pojazdu. Wskazanie w art. 72 Prawa o ruchu drogowym dokumentów, które są niezbędne dla dokonania rejestracji pojazdu oznacza, że postępowanie to ma cechy postępowania sformalizowanego i organ dokonujący rejestracji pojazdu zobowiązany jest wymagać dokumentów wymienionych w tym przepisie. Wynika z tego również, że organ dokonujący rejestracji pojazdu nie może czynić własnych ustaleń na okoliczności objęte wymaganymi dokumentami. W ramach prowadzonego postępowania w sprawie rejestracji pojazdu nie można również dokumentów wymienionych w art. 72 tej ustawy zastąpić innymi dokumentami czy pismami. Tym samym, w omawianym postępowaniu rejestracyjnym ustawodawca ograniczył możliwości prowadzenia postępowania dowodowego przez organ, wskazując enumeratywnie jakie dokumenty musi przedłożyć wnioskodawca, aby możliwe było zarejestrowanie pojazdu (tak NSA w wyroku z dnia 26 października 2018 r. sygn. akt I OSK 192/17, dostępny w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W szczególności zaś warto zwrócić uwagę na to, że przepis ten m.in. w ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy przewiduje, że rejestracji pojazdu dokonuje się na podstawie dowodu własności pojazdu lub dokumentu potwierdzającego powierzenie pojazdu, o którym mowa w art. 73 ust. 5, jak i dowodu rejestracyjnego, jeżeli pojazd był zarejestrowany.

Powołane (nieobowiązujące aktualnie) rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 22 lipca 2002 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów w § 13 ust. 1 stanowi, że w przypadku zawiadomienia o nabyciu pojazdu zarejestrowanego organ rejestrujący dokonuje rejestracji pojazdu na wniosek właściciela pojazdu. Przepisy § 2 stosuje się odpowiednio. Z kolei przepisy zawarte w § 2 wymagają od właściciela pojazdu, aby w celu rejestracji pojazdu złożył w organie rejestrującym wniosek, do którego dołącza m.in.: 1) dowód własności pojazdu; 2) kartę pojazdu, jeżeli była wydana; 3) dowód rejestracyjny, jeżeli pojazd był zarejestrowany; 4) tablice (tablicę) rejestracyjne, jeżeli pojazd był zarejestrowany (ust. 1). W ust. 2 postanowiono, że tablice rejestracyjne, o których mowa w ust. 1, z wyróżnikiem powiatu właściwym dla organu dokonującego rejestracji, właściciel pojazdu przedstawia organowi rejestrującemu do legalizacji, a w ust. 3 zarejestrowane pojazdy, których obowiązek oddania dowodu rejestracyjnego i tablic rejestracyjnych, o których mowa w ust. 1, nie dotyczy. Również przywołana Instrukcja (załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 września 2003 r.) w § 4 ust. 1 stanowi, że przypadku zawiadomienia o nabyciu pojazdu zarejestrowanego organ rejestrujący dokonuje rejestracji pojazdu na wniosek właściciela pojazdu. Przepisy § 1 ust. 1 stosuje się odpowiednio.

Przepis § 1 ust. 1 Instrukcji wskazuje zaś w sposób szczegółowy na to, jakie czynności wykonuje organ właściwy, rejestrując pojazd. Są to przede wszystkim takie czynności, jak: 1) przyjęcie wniosku o rejestrację pojazdu z dołączonymi dokumentami, o których mowa w art. 72 ustawy, uwzględniając warunki określone w rozporządzeniu o rejestracji pojazdów i sprawdzając zgodność zawartych w nich danych dotyczących: a) właściciela pojazdu, b) pojazdu – cech identyfikacyjnych i danych technicznych; 2) przyjęcie tablic rejestracyjnych, jeżeli pojazd był zarejestrowany, albo oświadczenie, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia o rejestracji pojazdów, albo odpowiednio oświadczenie, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 5 lub ust. 3 rozporządzenia o rejestracji pojazdów.

Niewątpliwie zatem dowód rejestracyjny jest niezbędny do zarejestrowania pojazdu już wcześniej zarejestrowanego. Oznacza to, że powinien on być co do zasady dołączony do wniosku o rejestrację, zaś brak tego dowodu stanowi przeszkodę do rejestracji pojazdu. Przedłożenie organowi dowodu rejestracyjnego stanowi zatem bezwzględny wymóg rejestracji pojazdu, a odstępstwo może mieć miejsce w przypadkach wymienionych w ust. 2 art. 72 Prawa o ruchu drogowym (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2006 r. sygn. akt I OSK 1005/05, dostępny jw.).

Nie podlega sporowi pomiędzy stronami, ani też nie budzi wątpliwości Sądu kasacyjnego, że czynności urzędowe, o których mowa w przepisach wykonawczych do Prawa o ruchu drogowym, związane z rejestracją pojazdu, w tym z adnotacjami czynionymi na dowodzie rejestracyjnym pojazdu czy też z legalizacją tablic rejestracyjnych, powinny zostać wykonane na ich oryginałach.

Również co od zasady inne dokumenty, o których mowa w art. 72 Prawa o ruchu drogowym i przepisów wykonawczych, powinny – z uwagi na względy bezpieczeństwa obrotu prawnego pojazdami mechanicznymi – być przedstawione organowi w oryginałach. Niemniej jednak z samej istoty rzeczy niektóre dokumenty, jak chociażby dokumenty poświadczające własność pojazdu (dowód własności pojazdu) nie muszą, a w niektórych przypadkach wręcz nie mogą być przedłożone w oryginałach. W szczególności jaskrawym tego przykładem jest jeden z rodzajów dowodu własności pojazdu (art. 72 ust. 1 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym) wskazany w § 4 ust. 1 pkt 6 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 22 lipca 2002 r. (Dz.U. z 2016 r., poz. 1038, ze zm.), gdyż prawomocne orzeczenie sądu rozstrzygające o prawie własności nie jest przecież wydawane stronom, skoro doręczeniu podlegają co do zasady odpisy takiego dokumentu, jak o tym stanowi art. 140 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, względnie też jego wypisy (por. np. art. 350 § 2). Podobnie też ma się rzecz w przypadku, gdy umowa stanowiąca dowód prawa własności została sporządzona w formie aktu notarialnego, którego wypisy (wierne kopie oryginału) są wydawane stronom czynności. Dla przykładu warto wskazać również na to, że chociażby w § 4 ust. 2 pkt 2 wspomnianej Instrukcji z dnia [...] września 2003 r. wyraźnie przewidziano, że w przypadku zawiadomienia przez dotychczasowego właściciela o zbyciu pojazdu zarejestrowanego organ rejestrujący przyjmuje kopię dokumentu [a nie oryginał], na podstawie którego nastąpiło zbycie pojazdu, i zamieszcza na tej kopii odpowiednią adnotację, wpisując datę zawiadomienia i numer rejestracyjny pojazdu, oraz przystawia pieczątkę organu rejestrującego, jeżeli zawiadomienie o zbyciu zostało przesłane pocztą.

W sposób oczywisty należy też przyjąć, że art. 64 § 2 k.p.a. może stanowić podstawę do wezwania wnoszącego o rejestrację pojazdu do usunięcia określonych braków tego wniosku (por. np. wyrok NSA z dnia 15 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2682/17, dostępny jw.). Przepis ten przewiduje, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Ponadto wyjaśnić należy, że jeżeli zaś organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, mimo że nie zaszły przesłanki wskazane w art. 64 § 2 k.p.a., to pozostaje w bezczynności, ponieważ bezzasadnie uchyla się od rozpatrzenia sprawy (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13, dostępna jw.).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się, że wezwanie do usunięcia braków powinno zawierać ścisłe określenie braków wymagających usunięcia na podstawie konkretnych przepisów prawa (por. np. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2011 r. sygn. akt II GSK 1251/10, dostępny jw.), jak i to, że przewidziana przepisem art. 64 § 2 k.p.a. ustawowa konstrukcja służyć ma w pierwszej kolejności ochronie interesu podmiotów wnoszących podanie, nakładając na organ administracji publicznej obowiązek podjęcia czynności w celu usunięcia braków formalnych (por. stanowisko przedawnione w wyroku NSA z dnia 19 maja 2015 r. jw., sygn. akt I OSK 57/15, dostępny jw.). Przepis ten ma zatem w istocie gwarancyjny charakter, skoro negatywne konsekwencje mogą nastąpić wyłącznie po zastosowaniu wezwania do usunięcia określanych braków w sposób niepozostawiający jakichkolwiek wątpliwości co do postępowania w celu wyeliminowania tych braków (por. wyrok NSA z 22 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 3/11, dostępny jw.).

Wszystko, co zostało powyżej powiedziane, nie oznacza zdaniem Sądu kasacyjnego, że samo wszczęcie postępowania rejestracyjnego nie może nastąpić w sytuacji, gdy do wniosku – przy jego składaniu lub w wyniku późniejszego uzupełnienia – zostaną dołączone nie oryginały dokumentów, o których mowa w art. 72 Prawa o ruchu drogowym, lecz ich odpisy poświadczone za zgodność z oryginałem, zgodnie z regułami określonymi w art. 76a k.p.a. (w sytuacji uregulowanej w § 1 może to być również wyciąg z dokumentu). Wprawdzie nie można po stronie organów rejestrujących sformułować wymogu poszukiwania oryginałów dokumentów, niemniej jednak Prawo o ruchu drogowym ani też przepisy wykonawcze nie wyłączają w tym zakresie stosowania przepisów ogólnych procedury administracyjnej. Wręcz przeciwnie, powołane rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 27 września 2003 r. z dnia 27 września 2003 r. (Dz.U. z 2016 r., poz. 1088, ze zm.) w § 2 wprost stanowi, że rejestracji i wyrejestrowania pojazdów dokonuje się z zachowaniem warunków określonych w ustawie, w rozporządzeniu o rejestracji pojazdów oraz przepisach odrębnych (ust. 1) i przy rejestracji i wyrejestrowaniu pojazdów organ rejestrujący stosuje przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 2).

W tym miejscu należy wskazać zwłaszcza na treść art. 76a ust. 2 k.p.a., który stanowi, że zamiast oryginału dokumentu strona może złożyć odpis dokumentu, jeżeli jego zgodność z oryginałem została poświadczona przez notariusza albo przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym. Ponadto, zgodnie z art. 76a § 3 k.p.a. zawarte w odpisie dokumentu poświadczenie zgodności z oryginałem przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym albo przez upoważnionego pracownika organu prowadzącego postępowanie ma charakter dokumentu urzędowego. Co szczególnie istotne, zgodnie z art. 76a § 4 k.p.a. organ administracyjny w sytuacjach uzasadnionych okolicznościami sprawy ma prawo zażądać od strony składającej odpis dokumentu, o którym mowa w § 2, przedłożenia oryginału tego dokumentu.

Skoro do samego wszczęcia postępowania rejestracyjnego nie jest wymagane przedłożenie oryginałów dokumentów określonych w art. 72 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym, to dołączenie poświadczonych za zgodność z oryginałem odpisów (kopii) takich dokumentów stanowi dostateczne wypełnienie obowiązków związanych z wniesieniem podania o rejestrację (zmianę) pojazdu (w tym wypadku uprzednio już zarejestrowanego), które zostaje skutecznie wszczęte i powinno podlegać merytorycznemu załatwieniu. Jeżeli zaś w toku postępowania rejestracyjnego organowi nie zostaną przedłożone przez wnioskodawcę te dokumenty, których oryginały powinny być w dyspozycji organu – w szczególności dowód rejestracyjny i tablice rejestracyjne (tablica rejestracyjna jest nośnikiem informacji urzędowej, więc należy traktować ja na płaszczyźnie prawa administracyjnego na równi z dokumentem urzędowym) – wtedy organ będzie uprawniony do wydania decyzji o odmowie rejestracji pojazdu.

Wobec powyższego zarzuty dotyczące naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w związku z art. 64 § 2 oraz art. 76a § 2 k.p.a., mającego istotny wpływ na wynik sprawy, odniosły zamierzony skutek polegający na wzruszeniu zaskarżonego wyroku. Nie miały natomiast znaczenia dla rozstrzygnięcia istoty sprawy zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 9 i art. 10 k.p.a. oraz art. 169 § 1 k.c., jak również zarzut naruszenia art. 75-art. 88a k.p.a., który był przy tym pozbawiony odpowiedniego uszczegółowienia i umotywowania.

Kwestie związane zasadnością żądania określonych dokumentów związanych z wykonywaniem umowy łączącej zbywcę udziału (poprzednikiem prawnym skarżącego) we własności pojazdu z bankiem (drugim współwłaścicielem), jak i prowadzeniem postępowania administracyjnego i wykonywaniem czynności dowodowych w ogóle nie mogły być przedmiotem oceny Sądu I instancji, skoro wniosek o rejestrację został przez organ pozostawiony bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a.

Idąc dalej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w niespornym stanie sprawy nie można było podzielić stanowiska Sądu I instancji co do tego, że wniosek rejestracyjny w sposób prawidłowy został pozostawiony bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., gdyż był obarczony brakiem formalnym. Skoro przedmiotowy wniosek o rejestrację pojazdu czynił zadość wymogom określonym w ustawie i przepisach wykonawczych – w Prawie o ruchu drogowym i przywołanych rozporządzeniach, to obowiązkiem Prezydenta Miasta było jego merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Nie podejmując działań w tym zakresie, organ pozostawał zatem w stanie bezczynności (por. wyrok NSA w sprawie o sygn. akt I OSK 57/15, jw.).

W sprawie został zrealizowany obowiązek załączenia do wniosku dowodu rejestracyjnego, dowodu własności pojazdu i innych dokumentów (w większości w odpisach poświadczonych za zgodność z oryginałem). Przedłożone przez stronę dokumenty winny podlegać ocenie organu, m.in. w zakresie ich odpowiedniej formy, ale już w procesie rozpatrywania wniosku o rejestrację pojazdu. Brak odpowiedniej formy dokumentu (jego oryginału) nie może być postrzegany w kategoriach braku formalnego, w sytuacji gdy za brak formalny uważa się brak uniemożliwiający nadanie wnioskowi prawidłowego biegu i merytoryczne rozpoznanie sprawy. Brak dowodu rejestracyjnego lub odpowiedniego dowodu własności pojazdu w formie przepisanej prawem, względnie brak zdania tablic rejestracyjnych pojazdu należy potraktować jako brak o charakterze materialnym, mogący ewentualnie skutkować wydaniem decyzji o odmowie rejestracji pojazdu. Ukształtowana w danym urzędzie praktyka może też niewątpliwie posłużyć do umożliwienia stronie przedstawienia organowi w wyznaczonym dniu rejestracji odpowiednich dokumentów w formie wymaganej prawem, w sytuacji gdy wcześniej organ był w dyspozycji wiarygodnych odpisów takich dokumentów.

W tych warunkach oddalenie przez Sąd I instancji skargi na bezczynność Prezydenta Miasta K. nastąpiło z naruszeniem przywołanych przepisów postępowania. Uzupełniające złożenie przez skarżącego, po wezwaniu przez organ w trybie art. 64 § 2 k.p.a., wymaganych dokumentów w odpisach lub częściowo w oryginałach aktualizowało po stronie organu rejestracyjnego merytorycznego obowiązek rozstrzygnięcia sprawy (postępowanie rejestracyjne zostało skutecznie wszczęte). Gdyby zaś finalnie rozstrzygnięcie to (decyzja) okazało się dla strony negatywne, otworzy się możliwość zakwestionowania go w odpowiednim trybie przewidzianym w ustawie.

Zgodnie z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W sprawie niniejszej taka sytuacja miała miejsce, wobec czego Sąd kasacyjny nie tylko uchylił zaskarżony wyrok, ale również rozpoznał skargę na bezczynność.

Skoro z przedstawionych wcześniej względów skarga została uznana za zasadną, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok (punkt 1 wyroku kasacyjnego) i w punkcie 2, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do rozpoznania wniosku w wyznaczonym terminie (możliwym do dotrzymania i korespondującym z terminami ustawowymi określonymi w art. 35 k.p.a.).

Sąd kasacyjny uznał, że stwierdzona bezczynność organu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nie była zamierzona, lecz nastąpiła w wyniku nieprawidłowej interpretacji obowiązującego prawa, które budzić mogło przy tym pewne wątpliwości z uwagi na brzmienie przepisów wykonawczych do ustawy Prawo o ruchu drogowym. Działanie organu nie wskazywało też na lekceważące traktowanie strony i obowiązków wynikających z ustawy. Istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła (por. np. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 572/15, dostępny jw.). Z tego względu na Sąd kasacyjny na podstawie art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 3 wyroku. Z tych samych powodów w sprawie nie było podstaw do zastosowania środków prawnych, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a.

Prezydent Miasta K., rozpoznając merytorycznie wniosek skarżącego z dnia 23 października 2015 r., obowiązany będzie uwzględnić przedstawioną w niniejszym wyroku ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd kasacyjny rozstrzygnął w punkcie 4 wyroku na podstawie art. 209 w zw. z art. 200 i art. 203 pkt 1 oraz art. 205 § 2 w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a.