Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 829/21 w sprawie ze skargi R.B. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 lutego 2021 r. nr 212/2021 w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrokiem z 15 września 2021 r., VII SA/Wa 829/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę R.B. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (MWINB) z 19 lutego 2021 r. Nr 212/2021, w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, R.B. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. (organ I instancji, PINB) o zbadanie legalności inwestycji polegającej na zabudowie wnęki znajdującej się na pierwszym piętrze IV klatki budynku przy ul. [...] w Z. za szachtem instalacyjnym, zakończonej drzwiami wejściowymi otwierającymi się na zewnątrz, które zostały zaopatrzone w urządzenie samoczynnie je zamykające. Drzwi te otwarte pod kątem 90 stopni powodują zawężenie drogi ewakuacyjnej z lokalu wnioskodawcy do ok. 70 cm. Inwestorem zabudowanej wnęki są właściciele lokalu nr [...] – B.K. i A.K. (inwestorzy).

2.2. W wyroku wskazano, że PINB przeprowadził czynności kontrolne, gdzie ustalono, że zabudowa spowodowała powstanie pomieszczenia poza lokalem mieszkalnym. Roboty są zakończone. Inwestor okazał dokumenty - zgłoszenie robót oraz akt notarialny potwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością. Ponadto organ powiatowy ustalił, że szerokość drzwi stalowych posiadających tzw. samozamykacz wynosi 86 cm.

2.3. Wyrokując w sprawie VII SA/Wa 829/21 kolejno wskazano, że Starosta Wołomiński przekazał do akt sprawy zgłoszenie inwestorów z 1 sierpnia 2019 r. dotyczące zabudowy wnęki budynku wielorodzinnym w Z. przy ul. S., informując że nie zgłosił doń sprzeciwu. Zawiadomieniem z 12 listopada 2020 r. PINB poinformował strony o wszczętym postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie.

2.4. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że PINB decyzją Nr 654/2020 z 10 grudnia 2020 r. odstąpił od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem przebudowy nieruchomości wspólnej na pierwszym piętrze IV klatki w budynku zlokalizowanym na działce nr ew. [...], obr. [...] przy ul. S. w Z.

2.5. Odwołanie od ww. decyzji złożył R.B.

2.6. Dalej w wyroku VII SA/Wa 829/21 przywołano, że po rozpoznaniu ww. odwołania MWINB, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020, poz. 256 ze zm.; K.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2020, poz. 1333 ze zm.; uPb), wydał wskazaną na wstępie decyzję z 19 lutego 2021 r., którą utrzymał w mocy decyzję organu powiatowego. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na wykonanie wszystkich robót budowlanych w sposób zgodny ze zgłoszeniem, brak było przesłanek do nałożenia jakichkolwiek czynności lub robót budowlanych celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Inwestorzy dokonali skutecznego zgłoszenia zamiaru wykonania zabudowy wnęki. Wykonane roboty są zgodne z załączoną do ww. zgłoszenia dokumentacją, co prawidłowo stwierdził PINB po przeprowadzeniu czynności kontrolnych. Jak wynikać ma z załączonego do zgłoszenia aktu notarialnego, każdoczesnym właścicielom lokalu mieszkalnego nr [...], przysługiwać będzie uprawnienie do wyłącznego korzystania z części nieruchomości wspólnej stanowiącej m. in. wnękę za szachtem instalacyjnym obok wymienionego lokalu z prawem do jej zabudowy. W świetle powyższego inwestorzy posiadali prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Sąd pierwszej instancji przywołał dalej, iż zdaniem organu odwoławczego, roboty budowlane wykonano zgodnie ze zgłoszeniem nie naruszają przepisów (w zakresie szerokości i wysokości dróg ewakuacyjnych), w tym nie wpływają niekorzystnie na interesy właścicieli innych lokali, poprzez np. utrudnianie korzystania im z ich lokali w sposób dotychczasowy. Organ przy tym powołał się na § 242 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (rozp. MI 2002). Jak wynikać ma z akt sprawy, szerokość drogi ewakuacyjnej w przedmiotowym budynku wynosi 1,61 m (na szkicu protokołu kontroli z 3 stycznia 2020 r. wskazano, że szerokość ta wynosi 1,56 m), a zamontowane drzwi do zrealizowanej wnęki posiadają samozamykacz, zatem zarzuty odnośnie zmniejszenia wymaganej szerokości drogi ewakuacyjnej są bezpodstawne w omawianej sprawie. W ocenie organu odwoławczego, brak było podstaw do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, a tym samym nakładania jakichkolwiek obowiązków wynikających z art. 50-51 uPb. Organ I instancji wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z nienasuwających zastrzeżeń dokumentów (protokoły kontroli, dokumentacja załączona do zgłoszenia). Dokonał oceny materiału dowodowego w sposób logiczny, zgodny z przepisami, zasadami wiedzy technicznej i doświadczenia życiowego oraz nie wykroczył poza granice swobodnej oceny dowodów. Ocena wiarygodności dowodów i ich mocy nastąpiła na podstawie wszechstronnej analizy zgromadzonych akt sprawy. Tym samym MWINB uznał, że decyzja organu I instancji odpowiada przepisom prawa.

3.1. Skargę do sądu administracyjnego na w/w decyzję MWINB złożył R.B. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

a) art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak pełnego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego skutkującego błędnym przyjęciem, że inwestorzy legitymowali się skutecznym zgłoszeniem robót budowlanych polegających na zabudowie wnęki (stanowiącej część wspólną budynku) w sytuacji, gdy inwestorzy nie posiadali prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

b) art 3 pkt 11 uPb w zw. z art. 22 ust. 2 i ust. 3 pkt 5 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. 2020, poz. 1910; Uwl) poprzez bezzasadne przyjęcie, że inwestorzy posiadali prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczące robót budowlanych będących przedmiotem sprawy, z uwagi na treść załączonego do zgłoszenia aktu notarialnego, w którym znajdują się postanowienia uprawniające inwestorów do wyłącznego korzystania z części nieruchomości wspólnej w sytuacji, gdy prowadzenie robót budowlanych na nieruchomości wspólnej wymaga zgody wspólnoty mieszkaniowej wyrażonej w formie uchwały właścicieli lokali, a wobec braku podjęcia takiej uchwały brak jest podstaw do przyjęcia, że inwestorzy posiadali prawo zabudowy nieruchomości wspólnej w jakimkolwiek zakresie;

c) art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z § 16 ust. 1 i 2 "pkt a" rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. 2010, Nr 109, poz. 719, rozp. MSWiA 2010) poprzez całkowite zaniechanie rozpatrzenia i oceny przez organ odwoławczy zachowania zgodności inwestycji z wymienionymi przepisami ochrony przeciwpożarowej;

d) art. 51 ust. 1 pkt 1 uPb poprzez niezasadne przyjęcie braku podstaw do nałożenia na inwestorów obowiązków zmierzających do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem w sytuacji, gdy brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane świadczy o zrealizowaniu inwestycji w warunkach samowoli budowlanej i wobec braku możliwości jej legalizacji powinna prowadzić do jej rozbiórki w całości.

3.2. Skarżący podniósł, że nie sposób podzielić stanowisko organów obu instancji, że inwestorzy posiadali prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, który to brak ma charakter trwały, należy dojść do przekonania, że dalsze istnienie inwestycji narusza prawo i uzasadnia jej całkowitą rozbiórkę - na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 uPb. Skarżący wskazywał, że organy obu instancji w żaden sposób nie odniosły się do jego zarzutów dotyczących naruszenia przez inwestorów przepisów ochrony przeciwpożarowej.

3.3. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę oddalił.

4.2. W motywach swego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że inwestorzy dokonali skutecznego zgłoszenia zamiaru wykonania zabudowy wnęki. Wykonane roboty budowlane są zgodne z załączoną do wskazanego zgłoszenia dokumentacją. Dodatkowo, prawo do zabudowy wnęki wynika wprost z postanowień aktu notarialnego nabycia lokalu mieszkalnego przez inwestorów. Nie ulega bowiem wątpliwości tegoż sądu, że inwestorzy posiadali prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tym zakresie nie była bowiem wymagana uchwała Wspólnoty Mieszkaniowej w trybie art. 22 ust. 3 pkt 5 Uwl. Przepis ten znajdzie bowiem zastosowanie do lokali już wyodrębnionych, gdzie zawiązała się wspólnota i nie może stanowić próby "podważania" postanowień umownych zawartych w akcie notarialnym lub być regulacją, która będzie wymagała wtórnej uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej w odniesieniu do postanowień zawartych w akcie notarialnym. Zdaniem sądu pierwszej instancji, wykonane roboty budowlane nie naruszają innych przepisów prawa, (w tym w zakresie szerokości i wysokości dróg ewakuacyjnych), a także nie wpływają niekorzystnie na interesy właścicieli innych lokali, poprzez np. utrudnianie korzystania im z ich lokali w sposób jaki mieli zapewniony dotychczas. Szerokość drogi ewakuacyjnej wynosi 1,61 m (różnica w pomiarach w trakcie dwóch kontroli ma charakter pomijalny). Zdaniem tegoż sądu nie można także twierdzić, że zaskarżone rozstrzygniecie narusza § 16 ust. 1 i 2 pkt 1 (błędnie i dwukrotnie wskazany w skardze jako "pkt a") rozp. MSWiA 2010. Trudno uznać za "zaniechanie rozpatrzenia" (skarga, s. 3) przez organy tego zarzutu, gdyż zabudowa wnęki na niewielkiej szerokości nie powoduje zagrożenia "braku możliwości ewakuacji ludzi". W ocenie sądu wojewódzkiego, biorąc pod uwagę powyższe, zasadnie przyjęły organy, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego. Tym samym nakładanie jakichkolwiek obowiązków wynikających z art. 50-51 uPb byłoby bezzasadne.

5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając go w całości.

5.2. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.; Ppsa), zarzuca się naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 Ppsa w zw. z art. 7,8 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego sprawy i bezpodstawne przyjęcie, że inwestorzy dokonali skutecznego zgłoszenia robót budowlanych polegających na zabudowie wnęki znajdującej się w na pierwszym piętrze IV klatki budynku przy ul. S. w Z. za szachtem instalacyjnym, stanowiącą część wspólną tego budynku w sytuacji, gdy inwestorzy nie mogli dokonać skutecznego zgłoszenia nie posiadając prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 Ppsa w zw. z art. 3 pkt 11 uPb w zw. z art. 22 ust. 2 i ust. 3 pkt 5 Uwl poprzez bezzasadne przyjęcie, że inwestorzy posiadali prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczące robót budowlanych będących przedmiotem sprawy, z uwagi na treść załączonego do zgłoszenia aktu notarialnego Repertorium A nr [...], w którym znajdują się postanowienia uprawniające inwestorów do wyłącznego korzystania z części nieruchomości wspólnej w sytuacji, gdy prowadzenie robót budowlanych na nieruchomości wspólnej wymaga zgody wspólnoty mieszkaniowej wyrażonej w formie uchwały właścicieli lokali, a wobec braku podjęcia takiej uchwały brak jest podstaw do przyjęcia, że inwestorzy posiadali prawo zabudowy nieruchomości wspólnej w jakimkolwiek zakresie;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb poprzez niezasadne przyjęcie braku podstaw do nałożenia na inwestorów obowiązków zmierzających do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem w sytuacji, gdy brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane świadczy o zrealizowaniu inwestycji w warunkach samowoli budowlanej i wobec braku możliwości jej legalizacji powinna prowadzić do jej rozbiórki;

5.3. Mając na uwadze powyższe skarżący wnosi o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania; zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów wpisu od skargi kasacyjnej oraz kosztów zastępstwa sądowego według norm przepisanych; na podstawie art. 106 § 3 Ppsa w zw. z art. 193 Ppsa, przeprowadzenie dowodu z odpisu księgi wieczystej o nr [...] - w celu wykazania istnienia w dacie sporządzenia aktu notarialnego Rep. A [...] z 23 czerwca 2010 r. tzw. dużej wspólnoty mieszkaniowej, w konsekwencji konieczności uzyskania przez inwestorów zgody na przebudowę części nieruchomości wspólnej wyrażonej w formie uchwały właścicieli lokali, braku posiadania przez inwestorów prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, braku możliwości skutecznego zgłoszenia robót budowlanych na tej nieruchomości, zasadności nałożenia na inwestorów obowiązków doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

5.4. W motywach skargi kasacyjnej starano się rozwinąć sformułowane podstawy kasacyjne.

5.5. Podczas rozprawy strona skarżąca kasacyjnie podtrzymała stanowisko, że inwestorzy nie posiadali prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zarazem pełnomocnik skarżącego kasacyjnie oświadczył, że nie kwestionuje treści istnienia w akcie notarialnym nabycia przez inwestorów lokalu nr [...] ustalenia odnośnie prawa do zabudowy wnęki.

A.K. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, inwestorzy wyjaśnili ponadto, że nie toczyło się żadne postępowanie, którego przedmiotem miałoby być podważenie treści aktu notarialnego z umowy nabycia przez nich lokalu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

6.2. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

6.3. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 Ppsa w zw. z art. 7,8 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a., uzasadnienie tegoż zarzutu wskazuje na to, że w rzeczywistości odnosi się on do zagadnienia o charakterze materialnoprawnym, a nie procesowym. Okoliczności faktyczne sprawy zostały dostatecznie ustalone i udokumentowane w aktach, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pomija żadnego istotnego dla sprawy aspektu.

6.4. Istota skargi kasacyjnej sprowadza się do oceny zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Ppsa w zw. z art. 3 pkt 11 uPb w zw. z art. 22 ust. 2 i 3 pkt 5) Uwl. Skarżący kasacyjnie – w aspekcie przedłożenia odpisu z księgi wieczystej [...] – wywodzi, że w chwili dokonywania sprzedaży inwestorom lokalu nr [...] w budynku przy ul. S. w Z., istniała Wspólnota Mieszkaniowa, a to oznaczać ma, że inwestorzy nie dysponowali prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wywodzi skarżący kasacyjnie, że zgoda na zabudowę wnęki za szachtem instalacyjnym na klatce schodowej, stanowiła czynność przekraczającą czynność tzw. zwykłego zarządu, a zatem inwestorzy powinni legitymować się zgodą Wspólnoty Mieszkaniowej wyrażonej stosowną uchwałą. Skoro takiej zgody nie posiadali, nie dysponowali prawem, o którym mowa w art. 3 pkt 11 uPb.

Zarzutu tego nie podziela Naczelny Sąd Administracyjny.

6.5. Niesporne jest, że umową sprzedaży lokalu nr [...] w budynku przy ul. S. w Z. inwestorzy uzyskali także prawo do wyłącznego korzystania z części nieruchomości wspólnej stanowiącej balkon przyległy do tego lokalu, dwa miejsca garażowe oraz wnękę za szachtem instalacyjnym obok tegoż lokalu "z prawem do jej zabudowy". Skarżący kasacyjnie nie kwestionuje treści tegoż aktu notarialnego, a uczestnicy (inwestorzy) zaprzeczyli, aby umowa ta miała być przedmiotem jakiegokolwiek postępowania podważającego jej skuteczność. Z tego względu – niezależnie od istnienia w chwili nabycia przez uczestników postępowania lokalu nr [...] Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. S. w Z. – inwestorzy nabyli prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego. Z tego względu brak było podstaw do przyjmowania, aby musieli się legitymować zgodą w/w Wspólnoty Mieszkaniowej na dokonanie inwestycji polegającej na zabudowie wnęki.

6.6. W konsekwencji nieskuteczny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Ppsa w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb. Skoro inwestorzy dysponowali prawem do wykonania robót budowlanych, które zostały poprzedzone stosownym zgłoszeniem, wobec którego z kolei nie wnoszono sprzeciwu, a same roboty wykonano zgodnie ze zgłoszeniem i bez naruszenia przepisów budowlanych, brak było podstaw do nakładania na nich stosownych obowiązków.

7. Skoro skarga kasacyjna nie posiadała usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.