III SA/Kr 648/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-11-18	
Data wpływu	2021-05-17	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Elżbieta Czarny-Drożdżejko /sprawozdawca/
Hanna Knysiak-Sudyka /przewodniczący/
Marta Kisielowska	
Symbol z opisem	6120 Ewidencja gruntów i budynków	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego	
Treść wyniku	oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; Art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 256; Art. 63  par. 1, art. 98  par. 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka Sędziowie: WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) ASR WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 listopada 2021 r. sprawy ze skargi J. J. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 15 marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania skargę oddala.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia 15 marca 2021 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 256) oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 2052) po rozpatrzeniu zażalenia U. R., uchylił zaskarżone postanowienie Starosty z dnia [...] 2021 r. znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 12 stycznia 2021 r. skarżąca zwróciła się do Starosty z prośbą o zwieszenie postępowania w sprawie ujawnienia własności do części działki nr [...] obręb O oraz do części działki nr [...] obręb O zgodnie z aktami notarialnymi nr [...] z dnia 31 sierpnia 1946 r. i [...] z dnia 2 czerwca 1949 r. oraz postanowieniami spadkowymi na rzecz J. J.

Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku Starosta postanowieniem z dnia [...] 2021 r. na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., zawiesił postępowanie w sprawie ujawnienia własności do części działki nr [...] obręb O oraz do części działki nr [...] obręb O, w związku z tym, iż inne strony postepowania tj. U. R. i Burmistrz Miasta i Gminy nie złożyły sprzeciwu, co do zawieszenia postępowania.

Na postanowienie to zażalenie wniosła U. R. W uzasadnieniu wskazała m.in., iż "29 stycznia zostało przysłane do mnie pismo, w którym miałam 7 dni na zajęcie stanowiska w sprawie [...] postępowania wszczętego przez P. J. Więc w dniu 1.02.2021 r. wybrałam się z zięciem, aby wyrazić swoje stanowisko w sprawie, że nie zgadzam się na zawieszenie postępowania (...) Pani, która przyjęła nas na korytarzu UMiG powiedziała, że zbędne jest składanie pisemnego mojego stanowiska, więc uznałam, że wystarczyło powiedzieć, że się nie zgadzam. Natomiast już 4.02.2021 r. przyszło postanowienie w tej sprawie, że Starostwo postanowiło jednak zawiesić postępowanie. Dlatego proszę o uwzględnienie mojego zażalenia, dotyczącego tego postępowania, ponieważ zostałam źle poinformowana".

Postanowieniem z dnia 15 marca 2021 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił zaskarżone postanowienie.

W swoich rozważaniach organ odwoławczy wskazał, że Starosta pismem z 19 stycznia 2021 r. zwrócił się do pozostałych stron postępowania o zajęcie stanowiska w kwestii zawieszenia postępowania na wniosek Skarżącej. Swoje stanowisko w sprawie jednoznacznie wyraził jedynie Burmistrz Miasta i Gminy. Uzasadnione wątpliwości budzi natomiast stanowisko Pani U. R. Z notatki służbowej z 28 stycznia 2021 r. wynika, że strona nie wniosła sprzeciwu, co do zawieszenia postępowania. Z jej zażalenia wynika jednak, że w dniu 1 lutego 2021 r. stawiła się w Starostwie Powiatowym w celu wyrażenia sprzeciwu w kwestii zawieszenia toczącego się postępowania. Została jednak poinformowana o zbędności składania pisemnego stanowiska w tej sprawie.

W ocenie organu odwoławczego użyte w art. 98 § 1 k.p.a. sformułowanie "nie sprzeciwiają się temu inne strony" należy rozumieć oświadczenie woli pozostałych stron wyrażające zgodę na zawieszenie postępowania. Oświadczenie takie musi być wyrażone w sposób niebudzący wątpliwości i utrwalone w formie pisemnej lub innej formie określonej w art. 63 § 1 k.p.a. Ze sporządzonej w dniu 28 stycznia 2021 r. notatki służbowej nie wynika, aby U. R. zapoznała się z nią i zaakceptowała jej treść poprzez złożenie swojego podpisu. Tym samym nie można uznać, iż skutecznie złożyła oświadczenia woli w kwestii tam wskazanej, czyli braku sprzeciwu co do zawieszenia toczącego się postępowania.

W związku z powyższym, Starosta powinien uzyskać od strony jednoznaczne stanowisko w tej sprawie w formie wskazanej w art. 67 k.p.a., który stanowi, iż organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Na powyższe postanowienie J. J. (dalej: "skarżąca") wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu w Krakowie. W uzasadnieniu wskazała, że U. R. była świadoma wymogu określenia swego stanowiska i nie wniosła do dnia dzisiejszego pisemnego sprzeciwu wobec planowanego zawieszenia postępowania. W ocenie skarżącej rzeczą naiwną jest twierdzenie U. R., że nie była świadoma, że sprzeciw musi być sformalizowany pisemnie. U. R. ma ogromne doświadczenie w sprawach administracyjnych prowadzonych przez Starostwo Powiatowe czy Urząd Miasta i Gminy i jest świadoma, że każda czynność sprzeciwu musi być sformalizowana piśmie, a brak odzewu oznacza zgodę na ww. czynność.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.

Przedmiotowa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 15 marca 2021r., uchylającego postanowienie o zawieszeniu postępowania a także - z mocy art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019.2325 ze zm. – dalej nazywanej p.p.s.a) poprzedzającego go postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie ujawnienia własności do części działki nr [...] obręb O oraz do części działki nr [...] obręb O, wydanego z upoważnienia Starosty z dnia 3 lutego 2021r., pod kątem kryterium legalności, wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie skarżąca wystąpiła o zawieszenie postępowania administracyjnego, które zostało wszczęte na jej wniosek z dnia 15 września 2020r. o ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków przebiegu południowej granicy jej nieruchomości. Następnie pismem z dnia 12 stycznia 2021r. wystąpiła ona o zawieszenie postępowania. Informacja o wniosku o zawieszenie postępowania została wysłana do pozostałych stron postępowania o ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków przebiegu granicy, to jest do U. R. oraz Burmistrza Miasta i Gminy. Pani U. . otrzymała przedmiotową informację w dniu 22 stycznia 2021r., a Burmistrz Miasta i Gminy w dniu 21 stycznia 2021r. Burmistrz Miasta i Gminy wyraził pisemną zgodę na zawieszenie postępowania. Z kolei Pani U. R. nie wyraziła na piśmie ani swojej zgody ani sprzeciwu. Z dnia 28 stycznia 2021r. pochodzi natomiast notatka służbowa, z której wynika, że Pani R. został poinformowana, że skarżąca złożyła pismo o zawieszenie postępowania i nie zgłosiła sprzeciwu wobec faktu zawieszenia postępowania. Należy także zauważyć, że samo postanowienie o zawieszeniu postępowania wydane przez organ I instancji, które pochodzi z 3 lutego 2021r. zostało wydane we właściwym terminie, skoro skarżąca otrzymała informację o wniosku o jego zawieszeniu 22 stycznia, a nie jak twierdzi 29 stycznia.

Materialnoprawną podstawą działania organu stanowił art. 98 § 1 k.p.a. zgodnie z którym organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu.

Na wstępie rozważań należy stwierdzić, że zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie przyjmuje się, że w przepisie art. 98 § 1 k.p.a. nie chodzi o zgodę pozostałych stron na zawieszenie postępowania. Wystarczający jest bowiem jedynie brak ich sprzeciwu. Stąd istnieje jedynie wymóg wystąpienia organu prowadzącego postępowanie do pozostałych stron z informacją o wystąpieniu z takim wnioskiem przez stronę, która zainicjowała postępowanie z jednoczesnym pouczeniem o prawie złożenia sprzeciwu i jego skutkach, a także skutkach zawieszenia postępowania. Dopiero upływ wyznaczonego przez organ terminu do złożenia sprzeciwu umożliwia ocenę, czy zachodzą podstawy do uwzględnienia wniosku o zawieszenie postępowania i zweryfikowanie kolejnej przesłanki dotyczącej zagrożenia dla interesu społecznego (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 28.10.2020 r., II SA/Gd 588/20, LEX nr 3094266, a także M. Romańska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, art. 98). Sam z kolei sprzeciw może być wyrażony w dowolnej formie, a więc nie musi zostać sformułowany na piśmie. Nie jest więc wykluczone, że strona ustnie zawiadomi organ o swoim sprzeciwie. Podstawowym jednak problemem w niniejszej sprawie jest określenie wymaganego sposobu udokumentowania sprzeciwu ustnie zgłoszonego, który jednocześnie stanowiłby wiarygodny dowód tego czy strona zgłosiła czy też nie zgłosiła sprzeciwu wobec wniosku o zawieszenie postępowania.

Zgodnie z art. 67 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie. Wprawdzie §2 wyżej wymienionego przepisu nie wymienia wprost wśród czynności, które wymagają sporządzenia protokołu sprzeciwu strony co do zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. to jednak należy przyjąć, że ma on istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy o zawieszenie postępowania, a jednocześnie należy podkreślić, że sam katalog czynności wymagających sporządzenia katalogu określony w art. 67 § 2 k.p.a. ma charakter przykładowy. Zgłoszenie sprzeciwu w przedmiocie zawieszenia postepowania na wniosek strony je wszczynającej skutkuje formalną niemożliwością dokonania takiego zawieszenia na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. Należy przy tym zauważyć, że art. 68 k.p.a. wymaga, aby

protokół został sporządzony w taki sposób, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. Protokół odczytuje się ponadto wszystkim osobom obecnym, biorącym udział w czynności urzędowej, które powinny następnie protokół podpisać. Odmowę lub brak podpisu którejkolwiek osoby należy omówić w protokole.

Z kolei na podstawie art. 72 k.p.a. dopuszczalne jest sporządzenie przez organ adnotacji. Zgodnie z jego § 1 czynności organu administracji publicznej, z których nie sporządza się protokołu, a które mają znaczenie dla sprawy lub toku postępowania, utrwala się w aktach w formie adnotacji podpisanej przez pracownika, który dokonał tych czynności. Przesłanką, która różnicuje sytuację w której organ administracji może sporządzić adnotację, od tej w której musi posłużyć się protokołem, jest istnienie czynności, która ma istotnego znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Owa "istotność" jest więc okolicznością decydującą o możliwości posłużenia się określonym sposobem utrwalenia czynności.

Należy także zauważyć, że w doktrynie zajęto stanowisko, że wprawdzie "organ administracji publicznej nie jest obowiązany do sporządzenia protokołu z czynności mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, jeżeli dana czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie. Innym sposobem utrwalenia danej czynności na piśmie nie jest adnotacja (art. 72), w tej formie mogą być bowiem utrwalone jedynie czynności, które mają znaczenie dla sprawy lub toku postępowania" (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 67).

Wobec powyższego udokumentowanie ustnie zgłoszonego sprzeciwu strony co do wniosku o zawieszenie postępowania w trybie art. 98 § 1 k.p.a., powinno nastąpić w formie protokołu.

W niniejszej sprawie organ powinien sporządzić więc protokół z zapoznania Pani U. R. ze zgromadzonym materiałem dowodowym, jak również z jej stanowiskiem co do kwestii zawieszenia postępowania. Wówczas w aktach sprawy znajdowałby się dokument urzędowy z jej podpisem, który stanowiłby dowód prawdziwości tego co zostało oświadczone. Wobec sporządzenia przez organ jedynie notatki urzędowej a jednocześnie stwierdzenia przez U. R., że sprzeciwiała się ona zawieszeniu postępowania w dniu jej sporządzenia, to jest 28 stycznia 2021r., należy przyjąć że faktycznie nie wyraziła ona zgody na zawieszenie postępowania na podstawie art. art. 98 § 1 k.p.a.

Stąd postanowienie organu II instancji, uchylające postanowienie o zawieszeniu postępowania wydane przez organ I instancji, jest zgodne z prawem.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.