Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Nawrot /sprawozdawca/, Sędziowie sędzia WSA Artur Kot, sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Protokolant Referent-stażysta Dorota Jaworska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi Rady Sekcji Krajowej NSZZ "Solidarność" Pracowników [...] w W. na bezczynność Ministra Finansów w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1) zobowiązuje Ministra Finansów do rozpoznania wniosku Rady Sekcji Krajowej Pracowników [...] NSZZ "Solidarność" w W. z dnia [...] stycznia 2012 r. w sprawie udostępnienia informacji publicznej, odnośnie wystąpienia Dyrektora Generalnego Ministerstwa Finansów do Wiceministra A. P., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2) oddala skargę w pozostałym zakresie; 3) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4) zasądza od Ministra Finansów na rzecz skarżącej Rady Sekcji Krajowej Pracowników [...] NSZZ "Solidarność" W. [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu jest skarga Rady Sekcji Krajowej NSZZ "Solidarność" Pracowników [...] (strona, skarżąca) na bezczynność Ministra Finansów w sprawie dostępu do informacji publicznej.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Wnioskiem z [...] stycznia 2012 r. skarżąca wystąpiła do Ministra Finansów z wnioskiem o przekazanie w trybie przepisów ustawy z 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm., zwana dalej ustawą o dostępie do informacji publicznej): 1. imion, nazwisk i stanowisk osób opracowujących odpowiedź na skargę zawartą w piśmie [...] oraz

2. wystąpienia Dyrektora Generalnego Ministerstwa Finansów do Wiceministra A. P. o przeprowadzenie rozmowy dyscyplinującej z Dyrektorem Departamentu Administracji Podatkowej.

W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z [...] stycznia 2012 r., znak [...] organ wyjaśnił skarżącej, w odniesieniu do pkt 1 jej żądania (o podanie imion, nazwisk i stanowisk osób opracowujących odpowiedź na skargę zawartą w piśmie SK/324/2011), iż zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi z [...] grudnia 2011 r. opatrzone zostało imienną pieczęcią oraz podpisem osoby działającej z upoważnienia Ministra jako organu właściwego do rozstrzygnięcia skargi.

Odnosząc się do pkt 2 żądania organ podał, iż we wnioskowanym wystąpieniu Dyrektor Generalny przedstawił szczegółowo kwestie związane z przestrzeganiem przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz wskazał na procedowanie w tym zakresie przez Departament Administracji Podatkowej. Ponadto stwierdził: "Informując Pana Ministra o powyższym, uprzejmie proszę o przeprowadzenie rozmowy z Panem M. M., Dyrektorem Departamentu Administracji Podatkowej w zakresie przestrzegania w dalszym procedowaniu przy udzielanych informacjach publicznych obowiązujących terminów ustawowych i form. Celem tej rozmowy powinno być wyeliminowanie w przyszłości wystąpienia tego typu uchybień".

W szczegółowych wyjaśnieniach poprzedzających stanowisko organu w odniesieniu do złożonego wniosku o udzielenie informacji publicznej Minister odniósł się do skarg strony z [...] października i [...] listopada 2011 r. w zakresie dotyczącym działań Dyrektora Departamentu Administracji Podatkowej w Ministerstwie Finansów. Wyjaśnił, iż brak jest podstaw do podjęcia wobec Dyrektora Departamentu Administracji Podatkowej w Ministerstwie Finansów działań zmierzających do wszczęcia postępowania wyjaśniającego. Objęta wnioskiem z [...] sierpnia 2011 r. informacja została bowiem udostępniona skarżącej. Nie został przy tym przekroczony maksymalny dwumiesięczny termin na udostępnienie informacji publicznej. Ponadto skarżąca została poinformowana, iż Dyrektor Generalny Ministerstwa Finansów wystąpił do A. P. - Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Finansów z wnioskiem o przeprowadzenie rozmowy z Dyrektorem Departamentu Administracji Podatkowej w zakresie przestrzegania w dalszym procedowaniu przy udzielaniu informacji publicznych obowiązujących terminów ustawowych i form udostępniania informacji publicznych. Ponadto w odpowiedzi na drugą skargę strona była informowana, iż kwestie formalne związane z przekazaniem informacji objętej przedmiotowym wnioskiem znak: [...] zostały również uwzględnione w ramach rozmowy dyscyplinującej przeprowadzonej z Dyrektorem Departamentu Administracji Podatkowej w związku z wystąpieniem Dyrektora Generalnego w tej kwestii.

W skardze na bezczynność organu w zakresie udzielenia informacji publicznej wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w terminie 14 dni licząc od daty otrzymania akt sprawy, zwrot kosztów postępowania sądowego oraz wymierzenie grzywny.

W uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania skarżąca wskazała, iż udzielona

w piśmie z [...] stycznia 2012 r. informacja nie stanowi odpowiedzi na jej wniosek z [...] stycznia 2012 r. Wyjaśniła, że żądane we wniosku informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej. Przedmiotem wniosku w niniejszej sprawie bez wątpienia jest informacja publiczna, zaś podmiot obowiązany do jej udostępnienia zaniechał powyższego, nie wydał także decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, czym naruszył art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej Minister jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej na zasadach i w trybie w niej przewidzianym. W sprawie nie występują przesłanki negatywne do ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej, określone np. w przepisach o ochronie danych osobowych, gdyż dane funkcjonariuszy publicznych zatrudnionych w Ministerstwie Finansów, którzy załatwiają skargi i wnioski w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, są informacją publiczną. Informacją publiczną jest również pismo Dyrektora Generalnego Ministerstwa Finansów do Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej, dotyczące załatwienia skargi na działanie Dyrektora Departamentu Administracji Podatkowej Ministerstwa Finansów. Jest to wystąpienie funkcjonariusza publicznego i dotyczy sprawy publicznej, w tym wypadku sposobu wykonywania obowiązków przez dyrektora departamentu jako członka korpusu służby cywilnej. Wskazała także, iż skarżąca nie wnioskowała o podanie jakiegoś cytatu z tego pisma, lecz o przekazanie tego wystąpienia, czyli udostępnienie całego pisma Dyrektora Generalnego Ministerstwa Finansów.

W konkluzji skarżąca podniosła, iż wbrew przepisom regulującym podniesioną materię, w terminie ustawowym organ nie udzielił wnioskowanej informacji.

Odpowiadając na skargę Minister podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do argumentów skargi wyjaśnił, iż pismem z [...] stycznia 2012 r. odnosząc się do pkt 1 wniosku o udzielenie informacji publicznej, zwrócił uwagę strony na fakt zamieszczenia w odpowiedzi na skargę z [..] grudnia 2011 r. imiennej pieczątki ze wskazaniem stanowiska służbowego osoby działającej z upoważnienia Ministra Finansów jako organu właściwego zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego do jej rozstrzygnięcia. Minister Finansów wskazał w ten sposób, że żądana informacja (imię, nazwisko, stanowisko) osoby odpowiedzialnej jest już w posiadaniu skarżącej, w otrzymanej przez niego odpowiedzi na skargę. Zdaniem Ministra Finansów sposób udzielenia informacji poprzez zwrócenie uwagi, że informacja taka jest już w dyspozycji wnioskodawcy nie stanowi odmowy udzielenia informacji. Nadmienił, że charakteru informacji publicznej nie ma informacja na temat osoby sporządzającej dokument.

Organ wskazał następnie, iż przekazał wnioskodawcy kompletną informację w zakresie zdefiniowanym w pkt 2 wniosku wraz z uwzględnieniem wyjaśnienia strony ujętego we wcześniejszej treści pisma w pkt nr 3. Uznał, iż skarżąca wnika w techniczne szczegóły stosunków służbowych pomiędzy Dyrektorem Departamentu Administracji Podatkowej, a nadzorującym go wiceministrem (przedmiot rozmowy dyscyplinującej, data i miejsce jej odbycia) oraz podejmuje próbę rozstrzygnięcia

i oceny adekwatności instrumentów dyscyplinujących, które ewentualnie winny zostać użyte przez nadzorującego członka Kierownictwa Ministerstwa Finansów w stosunku do podległego mu dyrektora departamentu. Organ stwierdził, iż zarówno treść pism, jak i przeprowadzanych w tej sprawie rozmów ma charakter wewnętrzny, nie podlega zatem konsultacjom ze związkami zawodowymi. Stronie udzielona została informacja w żądanym przez nią zakresie tj. dotycząca wystąpienia w sprawie przeprowadzenia rozmowy dyscyplinującej. Informacja ta zawierała potwierdzenie faktu skierowania przez Dyrektora Generalnego prośby o przeprowadzenie rozmowy z dyrektorem departamentu, wskazanie tematyki rozmowy tj. przestrzegania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz wskazanie celu rozmowy, którym było wyeliminowanie występujących uchybień w dalszym toku pracy. Przekazana stronie informacja odpowiadała zakresowi przedłożonego żądania, pomimo nieprzekazania mu całości pisma w przedmiotowej sprawie, a jedynie wyczerpujących informacji w tej kwestii (z użyciem stosownego cytatu pisma). Tym samym, organ wywiązał się z ciążącego na nim w tym zakresie obowiązku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga jest częściowo zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie: 1. wydawania decyzji administracyjnych, 2. postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, 3. postanowień wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4. innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Bezczynność organu występuje, gdy organ zobowiązany do podjęcia przewidzianej prawem czynności nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Sądy administracyjne rozpatrują skargi na bezczynność organów wyłącznie w przypadku postępowań, które mogą zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, lub też wydaniem innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

W sprawach dotyczących bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej wniesienie skargi na bezczynność nie musi być poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, albo złożeniem zażalenia, o którym mowa

w art. 37 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.).

Istota sprawy odnośnie pkt 2) wniosku skarżącej, sprowadza się do ustalenia, czy żądana przez Radę Sekcji Krajowej Pracowników [...] NSZZ "Solidarność" w W. informacja – wystąpienie Dyrektora Generalnego Ministerstwa Finansów do Wiceministra, stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Rozstrzygnięcie tej kwestii jest o tyle kluczowe dla sprawy, gdyż w przypadku ustalenia, że wystąpienie nie stanowi informacji publicznej, wówczas organ odmawiając pisemnie jej udzielenia nie pozostawał w bezczynności. Jeżeli natomiast wystąpienie (Dyrektora Generalnego) jest informacją publiczną – wówczas organ zgodnie z ustawą o informacji publicznej powinien ją udostępnić stronie, albo wydać przewidzianą w treści art. 16 tej ustawy decyzję o odmowie udostepnienia informacji, wskazując na określoną przyczynę odmowy.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, objęte żądaniem udostępnienia – wystąpienie Dyrektora Generalnego Ministerstwa Finansów do Wiceministra, jest informacją publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Konstytucja w art. 61 ust. 2 w ramach realizacji prawa dostępu do informacji publicznej gwarantuje dostęp do dokumentów. Wskazując składowe uprawnienia prawa dostępu do informacji publicznej, w art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi o prawie wglądu do dokumentów urzędowych. Pojęcie "dokument urzędowy" ustawa o dostępie do informacji publicznej definiuje w art. 6 ust. 2, wskazując, iż jest nim treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów k.k., w ramach jego kompetencji skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Dla zakwalifikowania dokumentu do "dokumentów urzędowych" – art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wymaga aby treść oświadczenia woli lub wiedzy, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy została utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w ramach jego kompetencji.

W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, odnosząc się do informacji publicznej, że "informację publiczną" stanowią dokumenty wewnętrzne związane z wykonywaniem kompetencji i zadań publicznych takie jak : wewnętrzne pisma, okólniki, instrukcje, zarządzenia, zwłaszcza, że te kategorie dokumentów zakwalifikować należy jako podlegające udostępnieniu na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy, zgodnie z którym udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, jak również stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych, treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych. Nie można zatem dokonywać takiej wykładni art. 6 w/w ustawy, która ograniczałaby prawo do informacji wbrew wyraźnej regulacji art. 61 Konstytucji RP.

W ocenie Sądu, skoro skarżąca domagała się wystąpienia Dyrektora Generalnego Ministerstwa Finansów do Wiceministra A. P. o przeprowadzenie rozmowy dyscyplinującej z Dyrektorem Departamentu Administracji Podatkowej, to z treści wniosku wynikało, że domaga się całego dokumentu a nie streszczenia tego dokumentu.

W wyroku I OSK 1744/2007 z dnia 27 lutego 2008 r. (Lex Polonica nr 2054123), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ograniczają zakresu dostępu do informacji jedynie do dokumentów urzędowych. Przyjmuje się, że udostępnieniu podlegają wszystkie stanowiska, wystąpienia, oceny dokonywane przez organy władzy publicznej oraz stanowiska w sprawach publicznych zajmowane przez te organy i funkcjonariuszy publicznych.

Odnosząc się natomiast do punktu 1) wniosku skarżącej, to jest o podanie imion, nazwisk i stanowisk osób opracowujących odpowiedź na skargę zawartą w piśmie [...], stwierdzić należy, iż w tym przedmiocie Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę, podzielając w rezultacie stanowisko Ministra Finansów zawarte w piśmie z dnia [...] stycznia 2012 r.

Zwrócić uwagę należy, iż dla zakwalifikowania dokumentu do "dokumentów urzędowych" art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wymaga aby treść oświadczenia woli lub wiedzy, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy została podpisana przez funkcjonariusza publicznego w ramach jego kompetencji. Tym samym dokument, który nie został podpisany przez funkcjonariusza publicznego, bądź dokument sporządzony przez funkcjonariusza publicznego, ale nie w ramach przyznanych mu kompetencji – nie jest dokumentem urzędowym. Podkreślić więc należy, że Minister Finansów wyjaśnił, iż wskazane pismo zostało podpisane i opatrzone pieczęcią osoby działającej z upoważnienia Ministra Finansów jako organu właściwego. W tej sytuacji nie można mówić o bezczynności organu administracji, tj. Ministra Finansów.

Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – uznał skargę za uzasadnioną co do punktu 2) wniosku i w tym przedmiocie zobowiązał Ministra Finansów do rozpatrzenia wniosku Rady Sekcji Krajowej Pracowników [...] NSZZ "Solidarność" w W. z dnia [...] stycznia 2012 r. w sprawie udostępnienia informacji publicznej, odnośnie wystąpienia Dyrektora Generalnego Ministerstwa Finansów do Wiceministra A. P., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi i w tym zakresie orzekł w pkt 1) wyroku. Tym samym Sąd przyjął, iż Minister Finansów pozostawał w bezczynności, bowiem mimo żądania nie udostępnił treści dokumentu (w całości), ani nie wydał decyzji odmawiającej jej udzielenia.

Jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uznał powyższej bezczynności za rażącą, gdyż organ w terminie zakreślonym w art. 13 powołanej ustawy wyraził swoje stanowisko, a nie udzielenie informacji wynikało z błędnej interpretacji przepisów prawa, co do tego czy informacje stanowią informacje publiczne. Z podobnych przyczyn Sąd nie znalazł podstaw do nałożenia grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.

Natomiast Sąd oddalił skargę w pkt 2) wyroku w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., zaś o kosztach postepowania Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.