III OSK 3408/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-01-31	
Data wpływu	2023-12-21	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Mariusz Kotulski /sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący/
Wojciech Jakimowicz	
Symbol z opisem	6149 Inne o symbolu podstawowym 614
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	III SA/Gl 398/23	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały	
Powołane przepisy	Dz.U. 2015 nr 0 poz 2156;  art. 90t ust 1 pkt 1 pkt 2, ust 4; Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 sierpnia 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 398/23 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia programu wspierania uzdolnionych dzieci i młodzieży 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości oraz stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Miasta [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 398/23 oddalił skargę Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia programu wspierania uzdolnionych dzieci i młodzieży.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Na sesji w dniu [...] marca 2016 r. Rada Miasta [...] przyjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustanowienia programu wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży w Gminie [...]. Została ona doręczona Wojewodzie 11 kwietnia 2016 r. i opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia 7 kwietnia 2016 r. pod pozycją [...]. Przedmiotową uchwałą Rada Miasta [...] przyjęła Program wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży w Gminie [...], stanowiący załącznik do uchwały. Jednocześnie w § 4 uchwały przewidziano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...].

Na powyższą uchwałę Wojewoda [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały jako niezgodnej z art. 90t ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2021 r. poz. 1915, zwana dalej: "u.s.o.") oraz z art. 4 ust. 1 w związku z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 161, zwana dalej: "u.o.a.n.").

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta [...] nie zajął stanowiska w sprawie i nie odniósł się do zarzutów Wojewody.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę Wojewody [...] uznając, że zaskarżona uchwała została wydana zgodnie z prawem.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że istota rozpatrywanej sprawy sprowadza się więc do odpowiedzi na pytanie, czy zaskarżona uchwała Rady Miejskiej stanowi akt prawa miejscowego, co do którego wymóg ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym przewidują przepisy szczególne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podkreślił, że uchwała podjęta przez radę gminy będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei, generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto, akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, iż aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (które mogą być jednak w jakiś sposób określone) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/01; wyrok NSA z 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/05). Jak zauważa się w orzecznictwie, dla zakwalifikowania danej uchwały do aktów prawa miejscowego, decydującym jest również fakt, że regulacja ta będzie obowiązywała na terenie jednostki samorządu terytorialnego kształtując w sposób bezpośredni prawa i obowiązki pewnej kategorii potencjalnych adresatów (por. wyrok NSA z 11 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1497/11). Przy czym istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Olsztynie z 21 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 29/08).

Sąd I instancji stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały został powołany art. 90t. ust. 1 pkt. 2 u.s.o. Przewiduje on, że jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć regionalne lub lokalne programy wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży. We wskazanej regulacji prawnej nie określono obligatoryjnych elementów owych programów, pozostawiając w tym zakresie swobodę tworzącej je jednostce samorządu terytorialnego. Sąd po dokonaniu analizy postanowień przyjętego przez Radę Miasta [...] programu stwierdził, że zawiera on regulacje o charakterze generalny i abstrakcyjny. Chodzi tu o przepisy Rozdziału 1 i 2 Załącznika do uchwały nr [...]Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2016 r., w których wyznaczony został w sposób generalny zakres podmiotowy np. § 3, § 4 ust. 1, § 9, § 10. Natomiast postanowienia o charakterze abstrakcyjnym zawiera chociażby § 4 ust. 2-8, określający tryb postępowania w sprawie o przyznanie Nagrody im. [...]. Tym samym w ocenie Sądu zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego.

Zatem Sąd nie podzielił oceny Wojewody co do charakteru prawnego zaskarżonej uchwały jako pozbawionej cech aktu prawa miejscowego i w konsekwencji braku podstaw do uzależnienia w § 4 uchwały jej wejścia w życie od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...].

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Wojewoda [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 90t ust. 1 pkt 2 u.s.o., w związku z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483) poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie - polegające na uznaniu, że utworzenie lokalnego programu wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży może nastąpić w formie aktu prawa miejscowego,

2. art. 90t ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 4 u.s.o. w związku z art. 2 Konstytucji poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie - polegające na uznaniu, że dopuszczalne jest zawarcie w programie wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży regulacji zastrzeżonych dla uchwały podejmowanej na podstawie art. 90t ust. 4 u.s.o. (warunki udzielania pomocy, formy i zakres pomocy oraz tryb postępowania w tych sprawach), mimo, że z treści przepisów ustawy jednoznacznie wynika, że ww. kwestie powinny zostać ujęte w odrębnej uchwale - podjętej w następstwie uchwalonego przez radę gminy programu wspierania edukacji.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na zaniechaniu rozważenia przez Sąd I instancji twierdzeń organu nadzoru zawartych w skardze oraz odniesienia się do nich w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż świadczy o niedokonaniu przez Sąd I instancji analizy argumentacji podniesionej przez organ nadzoru - dotyczącej przekroczenia przez Radę Miasta [...] upoważnienia zawartego w art. 90t ust. 1 pkt 2 u.s.o. poprzez uregulowanie w treści uchwały kwestii dotyczących przyznawania nagród studentom - a tym samym o zaniechaniu pełnego rozpoznania istoty sprawy oraz ogranicza organowi możliwość realizacji jego praw na etapie sporządzania skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także zrzekł się rozprawy i wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., stwierdzić należy, że uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie można zarzucić, iż nie realizuje ono niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w tym przepisie. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r. I OSK 487/08). Co więcej Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu I instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu, nie została nią przekonana, a wręcz uważa ją za błędną nie oznacza jeszcze naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Odnośnie zarzutów naruszenia prawa materialnego należy na wstępie wskazać, że zgodnie z treścią art. 90t u.s.o. jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć regionalne (na szczeblu województwa samorządowego) lub lokalne programy (na szczeblu gminy i powiatu):

1) wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży;

2) wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży.

Zatem przepis ten daje możliwość jednostkom samorządu terytorialnego tworzenia dwóch rodzajów programów. Z jednej strony ich podjęcie przez daną jednostkę samorządu terytorialnego ma charakter fakultatywny. Natomiast z drugiej strony możliwość tworzenia przez jednostki samorządu terytorialnego dotyczy dwóch różnych programów dotyczących wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży (program o charakterze socjalnym) oraz wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży (program o charakterze wspierającym, motywacyjnym). Co istotne jednostki samorządu terytorialnego, w zależności od występujących w nich uwarunkowań i potrzeb, mogą opracować oraz przyjąć jeden ze wskazanych programów lub też oba. Tworzenie określonych programów przez organy administracji publicznej wiąże się z prowadzeniem z prowadzeniem i realizacją przyjętej polityki w tym zakresie (np. polityką edukacyjną, społeczną, czy socjalną). Program jest zatem swego rodzaju aktem planowania, przedstawiającym zamierzenia jednostki samorządu terytorialnego w zakresie realizacji określonych celów. Powinien on zawierać analizę stanu istniejącego w zakresie objętym programem, określać zakres podmiotowy (do kogo jest skierowany, jakie są wyróżniki wyodrębniające adresatów) i przedmiotowy programu (jakiego zakresu działalności będzie on dotyczył), cele programu (co podmiot tworzący program chce osiągnąć np. poszerzenie oferty pozaszkolnej, umożliwić rozwój zainteresowań, aktywne spędzanie wolnego czasu, zmniejszanie obszarów ubóstwa i wykluczenia edukacyjnego), sposoby jego realizacji (np. stypendia, nagrody, współpraca ze szkołami, zajęcia pozalekcyjne i pozaszkolne, tworzenie określonych instytucji lub regulacji prawnych) oraz wskazywać podmioty mające go realizować, a także ewentualne źródła jego finansowania. Programy ze swej istoty są przejawem działania organu, który je stanowi i mają charakter wewnętrzny skierowany do organów jednostki samorządu terytorialnego i jej jednostek organizacyjnych. Akty programowe jednostek samorządu terytorialnego mają wskazywać w jaki sposób chcą i mogą one w najlepszym, optymalnym stopniu wykorzystać posiadane zasoby i instrumenty prawne do realizowania celów i zadań wskazanych w ustawach prawa materialnego. Podstawy prawne do wydawania aktów programowych lub aktów polityki administracyjnej nie są podstawą do tworzenia aktu prawa miejscowego, a akt wydany na ich podstawie nie powinien być zatem publikowany. W konsekwencji programy nie powinny mieć charakteru normatywnego, a tym bardziej nie są aktami prawa miejscowego, nie są one adresowane do podmiotów spoza administracji i nie mogą się wypowiadać w przedmiocie uprawnień i zakresów obowiązków podmiotów usytuowanych poza administracją publiczną, a tym samym nie podlegają publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Jak jednoznacznie wskazuje art. 90t ust. 4 u.s.o. dopiero w przypadku przyjęcia programów, o których mowa w ust. 1, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży (pobierającej naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego bez względu na miejsce zamieszkania – dodane zmianą z 15.12.2028 r.), formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, uwzględniając w szczególności przedsięwzięcia sprzyjające eliminowaniu barier edukacyjnych, a także osoby lub grupy osób uprawnione do pomocy oraz potrzeby edukacyjne na danym obszarze. Dopiero ta uchwała, wydana na podstawie art. 90t ust. 4 u.s.o., a określająca szczegółowe regulacje dotyczące pomocy dzieciom i młodzieży pobierającej naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego lub wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży, zawiera treści normatywne, skierowane do podmiotów zewnętrznych, którym jednostka samorządu terytorialnego przyznaje określone prawa, a tym samym stanowi akt prawa miejscowego podlegający publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Co istotne podjęcie uchwały na podstawie art. 90t ust. 4 u.s.o. musi być poprzedzone podjęciem uchwały programowej na podstawie art. 90t ust. 1 pkt 1 lub 2 u.s.o. Powyższe wynika z użytego w art. 90t ust. 4 kwantyfikatora czasowego - "w przypadku przyjęcia programów, o których mowa w ust. 1". Użyta forma czasu dokonanego, potwierdza uprzedni charakter uchwały programowej oraz jej odrębny byt prawny.

Istotne są zatem tytuł zaskarżonej uchwały i jej podstawa prawna. Tytuł uchwały jest o tyle istotny, gdyż w największym skrócie podaje zakres przedmiotowy uchwalanego aktu. Zaskarżona uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] dotyczy ustanowienia programu wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży w Gminie [...]. Zatem tytuł uchwały wskazuje, że został uchwalony program wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży, który jest aktem kierownictwa wewnętrznego, a nie aktem prawa miejscowego. Kompetencja do stanowienia aktu prawa miejscowego w ramach wykonywania zadań oświatowych nakierowanych na uczniów wynika z art. 90t ust. 4 u.s.o. Do zakresu kompetencji dla stanowienia norm prawa miejscowego ustawodawca nie włączył tworzenia norm programowych. W zaskarżonej uchwale doszło więc do przekroczenia delegacji określonej w art. 90t ust. 4 u.s.o. poprzez wprowadzenie norm programowych, o których mowa w art. 90t ust. 1 pkt 2 u.s.o. Zaskarżoną uchwałę podjęto na podstawie art. 90t ust. 1 pkt 2 u.s.o. oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. Skoro podstawą podjęcia zaskarżonej uchwały Rady Miasta [...] w sprawie ustanowienia programu wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży w Gminie [...] był art. 90t ust. 1 pkt 2 u.s.o., który to przepis pozwala na wydanie aktu prawa wewnętrznego, to jednoczesne zamieszczenie w tej uchwale regulacji wynikającej z art. 90t ust. 4 ww. ustawy w związku z art. 40 ust. 1 u.s.g. stanowi istotne naruszenie prawa. Jeżeli bowiem ustawodawca wprost wskazuje na konieczność podjęcia, w przypadku ustalania zasad przyznawania pomocy stypendialnej dla uczniów, dwóch odrębnych uchwał: jednej będącej aktem programowym (prawa wewnętrznego) i drugiej będącej aktem wykonawczym (prawa miejscowego) i zarazem określa chronologiczną kolejność ich podejmowania, to połączenie tych regulacji jednym aktem stanowi istotne naruszenie prawa.

"Dlatego nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że aktem prawa miejscowego jest każda uchwała rady gminy, która zawiera normę powszechnie obowiązującą, co w rezultacie oznacza przyjęcie w treści takiej uchwały innych norm powszechnie obowiązujących, pomimo że nie mają już one żadnego umocowania w przepisie zawierającym normę kompetencyjną do stanowienia aktów prawa miejscowego. O ile można zgodzić się z Sądem I instancji, że umieszczenie w akcie prawnym choćby jednej normy generalnej i abstrakcyjnej powoduje co prawda, że akt ten ma charakter powszechnie obowiązujący, o tyle nie jest to równoznaczne z możliwością przekształcenia dowolnego aktu wewnętrznego w akt powszechnie obowiązujący poprzez zamieszczenie w nim przepisu stanowiącego realizację kompetencji prawodawczej do ustanowienia aktu prawa powszechnie obowiązującego. Podział na akty powszechnie i wewnętrznie obowiązujące, ukształtowany konstytucyjnie i stanowiący fundament dualistycznego systemu źródeł prawa, zostałby całkowicie zatarty, gdyby organy prawodawcze, w tym organy jednostek samorządu terytorialnego, mogły wykorzystywać podstawy prawne do stanowienia aktów wewnętrznych (w tym aktów programowych) do kreowania norm powszechnie obowiązujących, czyniąc to przy współstosowaniu podstaw prawnych do wydania aktów wewnętrznych i aktów prawa miejscowego." – wyrok NSA z 6 września 2022 r. sygn. akt I OSK 2300/21.

Tak podjęta uchwała narusza zasadę z art. 94 Konstytucji RP, w myśl którego organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zatem niedopuszczalne jest wydanie aktu normatywnego bez podstawy prawnej. W zaskarżonej uchwale nie powołano podstawy prawnej wynikającej z art. 90t ust. 4 u.s.o. Stan powyższy prowadzi też do naruszenia zasady praworządności, wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP. Jest również sprzeczny z dyspozycją art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którą na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten odwołując się do upoważnienia szczególnego umożliwia stanowienie przez jednostki samorządu terytorialnego przepisów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym. Są one zawsze stanowione na podstawie upoważnień zawartych w ustawach szczególnych. Na tle analizowanej sprawy byłby to wyłącznie art. 90t ust. 4 u.s.o.

Tym samym zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię uznać należy za uzasadnione.

Pogląd zaprezentowany w tej sprawie znajduje potwierdzenie w licznych wyrokach sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 14 marca 2023 r., sygn. III OSK 1950/21, wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 379/18; prawomocny wyrok WSA w Olsztynie z 2 lutego sygn. akt II SA/Ol 961/21, prawomocny wyrok WSA we Wrocławiu z 22 czerwca 2021 r. sygn. akt IV SA/Wr 363/21; prawomocny wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 4 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Go 734/20; prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 268/22).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna jest zasadna - na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 i art. 193 p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 1 u.s.g.– uchylił zaskarżony wyrok i stwierdził niezgodność z prawem uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia programu wspierania uzdolnionych dzieci i młodzieży. Zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.s.g., albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W rozpoznawanej sprawie spełniony został warunek upływu jednego roku, ponieważ zaskarżona do Sądu I instancji uchwała została podjęta w dniu [...] marca 2016 r. Pozostałe dwa wyjątki w niniejszej sprawie nie mają miejsca.

Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika także z zasady proporcjonalności ustanowionej w art. 8 ust. 3 Europejskiej Karcie Samorządu Lokalnego. Zgodnie z tym przepisem kontrola administracyjna społeczności lokalnych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma on chronić. Tym samym nie tylko zgodność z prawem, ale także ocena stopnia naruszenia prawa oraz znaczenie danej regulacji dla wspólnoty samorządowej powinny być uwzględniane przy kontroli uchwały organu stanowiącego gminy.

Bez wątpienia wspieranie uzdolnionych dzieci i młodzieży stanowi zadanie publiczne mające istotne społecznie znaczenie. Taka pomoc, a w tym pomoc finansowa może niejednokrotnie być postrzegana nie tylko jako nagroda za osiągniecia ucznia, ale także umożliwić dalszy jego rozwój i tym samym uzyskiwanie kolejnych osiągnięć. Bez wątpienia społeczne zapotrzebowanie na takie działanie organów gminy jest znaczne.

Unieważnienie zaskarżonej uchwały miałoby skutek ex tunc dla jej obowiązywania w całości, a tym samym wszystkie stypendia przyznane w Mieście [...] od 2016 r. byłyby traktowane jako wadliwe, ponieważ podstawa prawna ich przyznania zostałaby unieważniona. Mogłoby to rodzić wątpliwości dotyczące np. legalności przyznanych i wypłaconych stypendiów i kwestii ich zwrotu. Także okoliczność tak długiego jej obowiązywania i braku jej unieważnienia przez organ nadzoru mogło rodzić przekonanie po stronie organów Miasta [...] o jej legalności.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.