Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 9 czerwca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 czerwca 2021 roku sprawy ze skargi T. K. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę

W dniach [...] i [...] lipca 2020 r. T. K. (zwany dalej "wnioskodawcą" lub "Skarżącym") złożył w formie elektronicznej na adres [...].pl dwa wnioski o udostępnienie informacji publicznej. Dotyczyły one:

1) podania podstawy prawnej usiłowania dokonania zaboru zwierzęcia - pumy "N. " od jej właściciela w lipcu 2020 r. oraz podstawy prawnej uprawniającej do bezpośredniego podejmowania tych czynności przez ogród zoologiczny i to osobiście przez dyrektora tej placówki wykonującego te czynności terenowe w imieniu tej placówki, a nie jedynie podstawy prawnej uprawniającej ogród zoologiczny do występowania o przekazanie mu zwierzęcia;

2) odpowiedzi na pytanie czy podjęte w lipcu 2020 r. czynności dyrektora [...] Ogrodu Zoologicznego [...] i towarzyszących jej osób polegające na zorganizowaniu i zrealizowaniu podróży celem poszukiwania pumy imieniem "N. " i usiłowania dokonania nieuprawnionego jej zaboru, zostały lub mają zostać sfinansowane ze środków pieniężnych pochodzących z ogrodu zoologicznego lub z innego zakresu budżetu miasta - czy ze środków prywatnych tych osób; przy czym należy podać: dokładne imiona i nazwiska oraz stanowiska służbowe tych osób z podaniem od kiedy są pracownikami ww. placówki oraz dokładnie w jakiej dacie i w jakich godzinach te osoby podejmowały ww. czynności - jak i na czyje polecenie i czy pisemne czy jedynie ustne.

Jednocześnie wnioskodawca wskazał, że odpowiedź na niniejszy wniosek należy doręczyć na wskazany przez niego adres e-mail w postaci kolorowej fotokopii (skanu) własnoręcznie podpisanego pisma cyt. "w te pismo doręczyć pocztą drukowaną" na wskazany przez wnioskodawcę adres.

W dniu [...] lipca 2020 r. Prezydent Miasta przesłał w formie elektronicznej wniosek wnioskodawcy z dnia [...] lipca 2020 r. do Dyrektor Ogrodu Zoologicznego w P., zwracając się z prośbą o udzielenie odpowiedzi w ustawowym terminie z kopią udzielonej odpowiedzi do Zastępcy Prezydenta Miasta (k. 9 akt sądowych).

Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. wysłanym na wskazany we wniosku adres e-mailowy wnioskodawcy, Prezydent Miasta (zwany dalej "Prezydentem" lub "organem") poinformował, że złożony przez niego wniosek został przekazany według właściwości do Ogrodu Zoologicznego w celu udzielenia odpowiedzi (k. 11 akt sądowych).

W dniu [...] lipca 2020 r. Prezydent przesłał kolejny wniosek wnioskodawcy z dnia [...] lipca 2020 r. o udzielenie informacji publicznej według właściwości do Dyrektor Ogrodu Zoologicznego w P. zwracając się z prośbą o udzielenie odpowiedzi w ustawowym terminie z kopią udzielonej odpowiedzi do Zastępcy Prezydenta (k. 13 akt sądowych). Informację o powyższym organ przesłał wnioskodawcy w piśmie z [...] lipca 2020 r. (k. 15 akt sądowych) na jego adres e-mailowy.

Skarżący pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. uzupełnionym w piśmie z dnia [...] lutego 2021 r. oraz sprecyzowanym przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu w piśmie z dnia [...] marca 2021 r. złożył skargę na bezczynność Prezydenta w zakresie rozpoznania wniosków złożonych przez niego w dniach [...] i [...] lipca 2020 r. Skarżący wniósł o:

1) zobowiązanie Prezydenta do załatwienia jego wniosków w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku;

2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3) o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej Skarżącemu z urzędu, które nie zostały opłacone w całości, ani w części: w tym wynagrodzenie pełnomocnika oraz wydatki w kwocie [...]zł na które składają się koszty wysyłki pism.

Skarżący podniósł zarzut naruszenia:

1) naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176, zwanej dalej "u.d.i.p.") przez trwające ponad osiem miesięcy zaniechanie załatwienia sprawy;

2) naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim stanowi on normatywną podstawę udostępnienia informacji publicznej;

3) naruszenie art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, poprzez brak zastosowania ww. przepisu;

4) naruszenie art. 14 ust. 1 u.d.i.p. poprzez niezastosowanie polegające na nieudostępnieniu skarżącemu wnioskowanej informacji w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem Skarżącego tj. zarówno na adres e-mail w formie skanu, jak i pod adres skrytki pocztowej w formie pisemnej;

5) naruszenie art. 14 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sytuacji wskazania we wniosku zarówno adresu e-mail, jak i adresu poczty tradycyjnej, organ jest uprawniony do samodzielnego i arbitralnego wyboru jednego ze wskazanych adresów do dokonywania doręczeń;

6) rażące naruszenie zasad dobrej administracji polegające w szczególności na tym, że:

a) od [...] sierpnia 2020 r. do chwili obecnej organ nie przesłał Skarżącemu posiadanej informacji publicznej ani w formie pisemnej, ani w formie elektronicznej, pomimo zawarcia takiej informacji,

b) od dnia [...] stycznia 2021 r. do chwili obecnej organ nie podjął próby wysłania wnioskowanej informacji, pomimo tego, że co najmniej od dnia [...] stycznia 2021 r. miał informację o tym, że skarżący nie otrzymał informacji.

Skarżący zaprzeczył, że otrzymał odpowiedź na wniosek z dnia [...] lipca 2020 r. kwestionując prawidłowość doręczenia elektronicznego. Wskazał, że Prezydent powinien udzielić wnioskowanej informacji, gdyż Dyrektor Ogrodu Zoologicznego jest pracownikiem skarżonego organu. Zdaniem Skarżącego istniejący podział zadań wewnętrznych organu nie oznacza braku właściwości organu, tym bardziej, że z pism Prezydenta z [...] lipca 2020 r. oraz [...] lipca 2020 r. wynika, że organ uznał się za właściwy i wydał w sprawie polecenia swoim pracownikom zastrzegając, aby udzielona odpowiedź została przekazana do Zastępcy Prezydenta jako przełożonego. W ocenie Skarżącego bezczynność organu jest rażąca, gdyż jest nacechowana wyraźnym brakiem poszanowania konstytucyjnych praw Skarżącego wielomiesięcznym lekceważeniem Skarżącego przez organ.

W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie. Stwierdzono, że Prezydent nie jest właściwym organem administracji publicznej do udzielenia wnioskowanych informacji publicznych, gdyż są one w posiadaniu Ogrodu Zoologicznego w P..

W piśmie z dnia [...] lutego 2021 r. pełnomocnik Prezydenta poinformował, że wbrew twierdzeniom Skarżącego, otrzymał w dniu [...] lipca 2020 r. odpowiedź na przedmiotowy wniosek od Dyrektor Ogrodu Zoologicznego (k. 37-39 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania." Niewątpliwie wniesiona skarga dotyczy zarzucanej bezczynności Prezydenta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Z tych względów zarządzeniem z dnia [...] kwietnia 2021 r. Przewodniczący Wydziału II. tut. Sądu wyznaczył termin posiedzenia niejawnego na dzień [...] czerwca 2021 r. zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

Podkreślenia wymaga legitymacja Skarżącego do wniesienia skargi na bezczynność organu. Jest ona wywodzona z art. 21 u.d.i.p., w której wskazuje się, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Należy jeszcze zwrócić uwagę na treść art. 53 § 2b p.p.s.a.: "Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu." W związku z powołanym przepisem należało uznać, że skarga na bezczynność Prezydenta mogła zostać wniesiona i podlegała rozpoznaniu przez tut. Sąd. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej w tym ponagleniem (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, dostępny na stronie: https://cbois.nsa.gov.pl - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA").

W kontrolowanej sprawie Skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie u.d.i.p. Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, jak i procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej.

Skarżący zarzucił Prezydentowi bezczynność polegającą na niewywiązaniu się z obowiązku udostępnienia informacji publicznej wskazanej we wnioskach z dnia [...] i [...] lipca 2020 r. dotyczącej sprawy poszukiwań pumy "N. " przez pracowników [...] ogrodu zoologicznego.

Stosownie do treści art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej;

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Niewątpliwie Prezydent jest organem władzy publicznej wymienionym w art. 4 ust. 1 pkt. 4 u.d.i.p. Brak jest natomiast podstaw do uznania, że Prezydent był podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanych przez Skarżącego informacji, które dotyczą działalności Ogrodu Zoologicznego.

W tym miejscu wskazać należy, że ogród zoologiczny jest jednostką budżetową Miasta P., której nadano statut na mocy uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] marca 2016 r. Jednostki budżetowe są jednostkami organizacyjnymi sektora finansów publicznych nieposiadającymi osobowości prawnej, działającymi na podstawie statutu (art. 11 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych [t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 305]). Zgodnie z § 1 ust. 1 załącznika do uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2016 r. Ogród Zoologiczny w P. jest jednostką organizacyjną Miasta P., nieposiadającą osobowości prawnej, działającą w formie jednostki budżetowej, którą kieruje Dyrektor Ogrodu Zoologicznego. Zgodnie z § 5 ust. 1 statutu dyrektor kieruje działalnością i zapewnia prawidłowe funkcjonowanie Ogrodu Zoologicznego oraz reprezentuje go na zewnętrz na podstawie i w granicach udzielonych pełnomocnictw. W myśl natomiast § 5 ust. 2 statutu dyrektor zatrudniany jest przez Prezydenta.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713) w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Formy prowadzenia gospodarki gminnej określa ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tj.: Dz. U. z 2011 r., Nr 45, poz. 236). Z art. 1 tej ustawy wynika, że ustawa ta określa zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Zgodnie z art. 2 tej ustawy, gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego.

Z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wynika, że podmioty wykonujące zadania publiczne reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów są obowiązane do udostępnienia informacji publicznej. Z powyższego jednoznacznie wynika, że podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej na gruncie u.d.i.p. są nie tylko szeroko pojęte władze publiczne, ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Zakres pojęcia "zadania publiczne" jest szerszy od zakresu pojęcia "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 u.d.i.p., zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP, pomija element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. (por. wyrok NSA z dnia: 15 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1722/16, 6 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1918/07, dostępne w CBOSA).

Odnosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że to, iż Ogród Zoologiczny jest jednostką budżetową Miasta P. oraz to że Prezydent zatrudnia dyrektora Ogrodu Zoologicznego to nie powoduje automatycznie, że zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w zakresie działalności ogrodu zoologicznego jest Prezydent. W ocenie Sądu to Dyrektor Ogrodu Zoologicznego jako podmiot reprezentujący Ogród Zoologiczny tj. jednostkę organizacyjną budżetową Miasta P., która wykonuje zadania publiczne, jest samodzielnym podmiotem zobowiązanym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., do udostępnienia informacji publicznej dotyczącej działalności Ogrodu Zoologicznego. Zasadnie zatem Prezydent przekazał wnioski Skarżącego z dnia [...] i [...] lipca 2020 r. Dyrektorowi Ogrodu Zoologicznego.

Podkreślenia wymaga, że w sprawach dotyczących udostępnienia informacji publicznej nie ma zastosowania instytucja przekazywania wniosku do organu właściwego, tak jak ma to miejsce w postępowaniu administracyjnym, procedowanym według przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, zwanej dalej "k.p.a."). Wynika to z treści art. 16 u.d.i.p., który odsyła do przepisów k.p.a. wyłącznie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., s. 106).

Skoro Prezydent nie był organem właściwym do załatwienia wniosku to nie można jemu skutecznie postawić zarzutu bezczynności w załatwieniu wniosku. Prezydent wysłał zawiadomienia o przekazaniu wniosków stosownie do właściwości Skarżącemu na jego adres elektroniczny. W aktach istnieje dowód nadania e-maili drogą elektroniczną, brak jest natomiast dowodu doręczenia elektronicznego pism, co jednak nie miało znaczenia w sprawie wobec skierowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej do niewłaściwego podmiotu.

Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania o niezasadności zarzutów podniesionych przez Skarżącego. Sąd nie znalazł także innych przesłanek do uznania, że Prezydent rzeczywiście miałby dopuścić się bezczynności. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w całości, o czym orzeczono w sentencji wyroku.