Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym dnia 14 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi "A" w K. na uchwałę Rady Miasta K. z [...] r. nr [...] w przedmiocie: zmiany uchwały w sprawie określenia zasad i trybu Budżetu Obywatelskiego w K. postanawia: odrzucić skargę.

Pismem z 18 sierpnia 2020 r. działając w imieniu własnym "A" w K. (dalej: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na uchwałę nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] r. zmieniającą uchwałę określającą zasady i tryb budżetu obywatelskiego w K..

Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:

1. Błędną wykładnię art. 43 ustawy o samorządzie gminnym, polegająca na tym, że grunt stanowiący własność innego podmiotu niż gmina nie może stanowić mienia komunalnego;

2. Naruszenie art. 32 Konstytucji RP poprzez jego nie zastosowanie

i wniosła o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżąca zaznaczyła, że jej interes prawny polega na tym, że nie chce by zarządzane przez nią zasoby i mieszkańcy tych zasobów byli traktowani gorzej niż mieszkańcy zamieszkujący zasoby Gminy K. lub Skarbu Państwa będących w użytkowaniu wieczystym Gminy K..

W przekonaniu skarżącej ww. przepisy są sprzeczne z prawem, bowiem skarżoną uchwałą, Rada Miasta K. wprowadziła kryteria realizacji inwestycji z Budżetu Obywatelskiego, które dyskryminują mieszkańców zamieszkujących w zasobach spółdzielczych ze względu na miejsce ich zamieszkiwania (zasoby spółdzielcze) a także dyskryminują zarządców takich zasobów, poprzez uniemożliwianie im projektami finansowanymi z Budżetu Obywatelskiego uzyskiwania poprawy zagospodarowania terenu i otoczenia.

Jej zdaniem, Budżet Obywatelski jest częścią budżetu miasta i jako taki powstaje w ten sposób, że partycypują w jego tworzeniu wszyscy mieszkańcy miasta - każdy według swoich możliwości.

Dla skarżącej wydaje się logiczne i naturalne, że w taki sam sposób mieszkańcy miasta, którzy brali udział w wypracowaniu środków, które znalazły się w budżecie obywatelskim powinni partycypować w projektach, realizowanych z tego budżetu. Projekty te powstają przecież z wypracowanych przez nich pieniędzy.

Tymczasem skarżoną uchwałą Miasto K. wyłącza z dostępu do tzw. twardych projektów ok. 70% mieszkańców miasta, doprowadzając do sytuacji, że z pieniędzy wypracowanych przez wszystkich mieszkańców miasta korzysta (w postaci dostępu do możliwości realizacji twardych projektów) ok. 30% mieszkańców.

Już samo to powoduje, że te 70% procent mieszkańców, które tworzą budżet miasta, a są wyłączone z partycypacji w projektach twardych, jest dyskryminowane. Zakładając, że duża część tych osób zamieszkuje w zasobach "A", należy uznać, że dyskryminowana jest Spółdzielnia i zasoby którymi zarządza, gdyż Miasto wyłącza realizację tzw. twardych projektów na tym terenie. W konsekwencji zasoby zarządzane przez spółdzielnie stają się mniej atrakcyjne do zamieszkiwania, a koszty tego procesu paradoksalnie w większości ponoszą mieszkańcy właśnie zasobów spółdzielczych.

Uzasadnieniem tego ma być zdaniem Miasta K. rzekomo ustawa z dnia 20 lipca 2018r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów.

Taka koncepcja, według skarżącej, jest jednak sprzeczna z art. 43 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że "Mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw".

Zdaniem skarżącej analiza przywołanego wyżej przepisu prowadzi do wniosku, że nic nie stoi na przeszkodzie by w odniesieniu do gruntu lub jego części, które zostały przekształcone w trybie w/w ustawy w prawo własności, zostało ustanowione inne prawo majątkowe, które zapewni Gminie K. możliwość realizacji tzw. twardych projektów z budżetu obywatelskiego na takich gruntach w zgodzie z art. 43 ustawy o samorządzie gminnym. A to z kolei oznacza § 1 ust. 4 skarżonej uchwały, z którego wynika, że zadanie zgłoszone do Budżetu Obywatelskiego powinno być zlokalizowane na terenie stanowiącym własność:

1 ) Miasta K.,

2) Skarbu Państwa będącym w użytkowaniu wieczystym miasta K.

jest sprzeczny z art. 43 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż obecna jego treść wyłącza możliwość realizacji twardych projektów z Budżetu Obywatelskiego na gruntach, do których Miastu K. przysługuje inne prawo majątkowe.

Skarżąca wyraziła również przekonanie, że przytoczony wyżej zapis skarżonej uchwały jest sprzeczny z art. 32 Konstytucji RP, który stanowi, że:

wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne.

nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny.

Na koniec zwróciła uwagę na jeszcze jeden aspekt sprawy. Otóż Miasto K. prowadzi w formie "B" Sp. z o.o., gdzie jest większościowym udziałowcem, działalność polegającą na budowie budynków mieszkalnych. Co jakiś czas podwyższany jest kapitał tej spółki poprzez wnoszenie kolejnych gruntów stanowiących własność Miasta K. lub Skarbu Państwa będącym w użytkowaniu wieczystym miasta K.. Przy pozostawieniu skarżonej uchwały w dotychczasowym brzmieniu, nic nie stoi na przeszkodzie by Miasto realizowało twarde projekty z Budżetu Obywatelskiego wyłącznie na swoich nieruchomościach położonych w sąsiedztwie tych inwestycji, czyniąc je niejako atrakcyjniejszym względem innych nieruchomości przeznaczonych w Mieście K. również na cele mieszkaniowe, do których prawa własności posiada Miasto K. czy Skarb Państwa.

W odpowiedzi na skargę organ w pierwszej kolejności podniósł, że strona skarżąca nie posiada interesu prawnego niezbędnego do wniesienia skargi. Choć z treści skargi wynika, zdaniem organu, że jest ona wnoszona w imieniu własnym to jednak strona wniosła ją jako reprezentant mieszkańców Spółdzielni. Organ podkreślił, że do skargi nie dołączono żadnego dokumentu który mógłby potwierdzić interes prawny stron.

Organ zwrócił uwagę, że skarżąca podniosła, iż posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, która ogranicza prawa członków spółdzielni stanowiących 70% mieszkańców miasta. Jednakże pomija fakt, iż zgodnie z aktami prawnymi kształtującymi jej prawa i obowiązki, tj. ustawą o spółdzielniach oraz ustawą o spółdzielniach mieszkaniowych zarządzanie obiektami znajdującymi się na terenie spółdzielni należy do skarżącego, nie miasta w obrębie którego skarżący ma siedzibę. Celem spółdzielni mieszkaniowej jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych i innych potrzeb członków oraz ich rodzin przez dostarczanie członkom samodzielnych lokali mieszkalnych lub domów jednorodzinnych, a także lokali o innym przeznaczeniu (art. 1), nie zaś zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej.

Zatem według organu skarżąca wnosząc skargę winna była wskazać, które postanowienia uchwały naruszyły jej interes osobisty, bądź tez - działając w imieniu innych osób wykazać umocowanie do takiego działania. Z treści skargi, w tym podniesionych zarzutów, wynika natomiast, że zaskarżone przepisy dotyczą sytuacji prawnej mieszkających na terenie Spółdzielni, nie samej skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu.

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") Sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

Owym przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w przypadku aktu prawa miejscowego stanowionego przez organ gminy, jakim jest zaskarżona uchwała, jest art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.). Stosownie do powołanego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Z powyższego wynika, że warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy, w tym także na akt prawa miejscowego jest posiadanie w konkretnej sprawie własnego interesu prawnego (za wyjątkiem określonym w ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym), który przez fakt podjęcia uchwały o określonej treści zostaje naruszony. Dla skutecznego wniesienia skargi opartej na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym strona musi więc wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną, wynikającą z konkretnego przepisu prawa. Konieczne jest zatem wykazanie związku pomiędzy naruszeniem prawa przez zaskarżoną uchwałę oraz negatywnym oddziaływaniem na sferę prawnomaterialną skarżącego w postaci pozbawienia go uprawnień mających oparcie w przepisach prawa materialnego lub nałożenia obowiązków, które z niego nie wynikają.

Wskazać również należy, że skarga złożona w trybie omawianego przepisu nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej). Do jej wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, lecz właśnie naruszenie własnego interesu prawnego skarżącego, który należy wyraźnie odróżnić od interesu faktycznego.

Zagadnienie zaskarżalności uchwały organu gminy z uwagi na naruszenie interesu prawnego skarżącego zostało poddane szerokiej analizie zarówno w doktrynie prawa, jak i orzecznictwie sądowym.

S. Babiarz wskazał, że "Wymóg naruszenia interesu prawnego ma przy tym charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracyjnego. Taka konstrukcja interesu prawnego przesądza, że uprawnionym do wniesienia skargi jest tylko ten podmiot, którego sytuacja prawna uległa bezpośredniej zmianie na skutek władczych działań organów administracji państwowej, przy czym powyższe naruszenie musi mieć charakter zindywidualizowany i skonkretyzowany. Jedynie bezpośrednie naruszenie konkretnej normy prawnej może skutkować udzieleniem ochrony prawnej przez sąd administracyjny. Wobec tego skarżący musi wykazać, na czym polegało naruszenie prawa lub interesu prawnego, którego dopuściły się organy administracji, co znajduje swoje odzwierciedlenie w treści art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a." ("Postępowanie sądowoadministracyjne w praktyce", Stefan Babiarz (red.), Konrad Aromiński, Lex 2015r.).

Przedstawiając orzecznictwo sądowe tytułem przykładu przywołać można wyrok WSA w Poznaniu z 8 listopada 2018 r. , sygn. akt I SA/Po 467/2018, gdzie Sąd stwierdził, że "Na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega uchwała, której postanowienia naruszają interes prawny lub uprawnienia danej osoby. Skarżący powinien zatem wykazać, że istnieje bezpośredni związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś tylko sytuacją faktyczną)."

Również Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 i z 16 września 2008 r., sygn. akt 76/06 stwierdził, że na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym legitymacja skargowa przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego.

Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu.

Podsumowując, na skarżącym ciążył obowiązek wykazania, że zaskarżona uchwała naruszyła jego interes prawny lub uprawnienie, a naruszenie to miało miejsce najpóźniej w dacie wniesienia skargi.

Zdaniem Sądu, strona skarżąca temu obowiązkowi nie sprostała i tym samym nie wykazała, że ma legitymację procesową do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. W świetle przytoczonej przez nią argumentacji nie można uznać, że poprzez zaskarżone uregulowanie doszło do naruszenia normy prawa materialnego, dotyczącej jej sytuacji prawnej.

Skarżąca wywiodła legitymację do wniesienia skargi wskazując, że jej interes prawny polega na tym, że nie chce by zarządzane przez nią zasoby i mieszkańcy tych zasobów byli traktowani gorzej nić mieszkańcy zamieszkujący zasoby Gminy K. lub Skarbu Państwa będących w użytkowaniu wieczystym Gminy K..

Mając powyższe na uwadze należy zatem stwierdzić, że skoro skarżąca nie wykazała, by poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały nastąpiło naruszenie jej interesu prawnego lub uprawnienia, nie mogła skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z powodu braku legitymacji skargowej w niniejszej sprawie Sąd nie miał podstaw do dokonania merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały, dopiero bowiem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy, otwierałoby drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (por. m.in. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07, publ.: LEX nr 437511).

Ponieważ dla dopuszczalności skargi z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym konieczne jest wykazanie negatywnego oddziaływania zaskarżonej uchwały na sferę praw skarżącego, a skarżąca takiego naruszenia jej praw nie wykazała, stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Sąd orzekł o odrzuceniu skargi.