Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 18 grudnia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia del. NSA Teresa Kobylecka /spr./ Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2031/13 w sprawie ze skargi T. D. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lutego 2014r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 2031/13, po rozpoznaniu skargi T. D. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu wniosku T. D. odmówił, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2006r. znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nisku z dnia [...] lipca 2005r. znak: [...] nakazującą T. D. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku inwentarskiego, murowanego, parterowego z poddaszem użytkowym o dachu dwuspadowym krytym blachą o wymiarach zewnętrznych 13,20m x 6,65m zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] w miejscowości L., gmina K.

Po rozpoznaniu wniosku T. D. o ponowne rozpatrzenie sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2013r. utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia[...] czerwca 2013 r.

Organ wskazał, że decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2006r. była kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, który wyrokiem wydanym dnia 5 lipca 2007r. w sprawie sygn. akt II SA/Rz 198/06 oddalił skargę T. D.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że zgodnie z art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2012r., poz.270), dalej p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek wziąć pod uwagę wszystkie naruszenia prawa, również te nie podniesione przez skarżących w skardze, w celu zbadania w pełnym zakresie zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Ponadto, stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach. Ponadto, stosownie do przepisu art. 170 p.p.s.a. orzeczenia prawomocne wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby. Ponadto, zgodnie z uchwałą z dnia 7 grudnia 2009r., sygn. I OPS 6/09 Naczelnego Sądu Administracyjnego żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym.

Przepis 157 § 3 k.p.a. został uchylony, a jego rolę w obecnie obowiązującym stanie prawnym pełni art. 61 a § 1 k.p.a. (art. 1 pkt 25 ustawy z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U z 2011r. Nr 6, poz. 18).

W związku z powyższym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że zasadnicze znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma prawomocny wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 5 lipca 2007r. sygn. akt II SA/Rz 198/06 oddalający skargę T. D. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2006 r. znak: [...] , bowiem jak przesądził w tej sprawie Sąd decyzja objęta skargą w dacie jej wydania nie była dotknięta żadną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ podkreślił także, że oddalenie przez sąd administracyjny skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka organowi administracji publicznej drogę do stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku sądu w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego. Ewentualne próby stwierdzenia nieważności decyzji rozpoznawanej już wcześniej przez sąd (oddalający skargę na niezgodność tej decyzji z prawem) są niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu. Wobec tego należało utrzymać w mocy postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2006 r.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła T. D., domagając się jego uchylenia. Skarżąca podała, że uzyskała już decyzję o warunkach zabudowy przedmiotowej inwestycji, a więc możliwa jest jej legalizacja.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o oddalenie skargi podtrzymał argumenty podane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

Sąd wskazał, że podstawą materialno-prawną kontrolowanego postanowienia jest art. 61a § 1 k.p.a., z treści którego wynikają dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Zdaniem Sądu, do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy, co do jej istoty. W tej sytuacji należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 września 2012r. sygn. akt IVSA/Po 332/12, LEX nr 1216728).

Sąd stwierdził, że bezspornym jest, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nisku decyzją z dnia [...] lipca 2005r. nakazał T. D. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku inwentarskiego murowanego, parterowego, z poddaszem użytkowym, o dachu dwuspadowym krytym blachą o wymiarach zewnętrznych 13,20 x 6,65 m, zlokalizowanego na działce nr ew. [...], położonej w miejscowości L. gmina K. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie wydaną dnia [...] stycznia 2006r. Skarga wniesiona na tę decyzję przez T. D. została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wydanym dnia 5 lipca 2007r. w sprawie o sygn. akt IISA/Rz 198/06.

Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały przedmiotowe przeszkody do prowadzenia postępowania nieważnościowego, a w konsekwencji, że należało odmówić wszczęcia takiego postępowania.

W ocenie Sądu, organ orzekający prawidłowo przywołał treść uchwały NSA z dnia 7 grudnia 2009r. sygn. I OPS 6/09, która miała na celu uporządkowanie rozbieżnego w tym zakresie orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w tej uchwale, że żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – ze względu na wydany uprzednio wyrok - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie, co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § k.p.a. Analiza uzasadnienia tej uchwały prowadzi do wniosku, że NSA stanął na stanowisku, iż co do zasady w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie było przedmiotem badania przez sąd administracyjny i w wyniku tego badania prawomocnym wyrokiem oddalono skargę organ administracji nie ma możliwości prowadzenia postępowania nieważnościowego w stosunku do takiego rozstrzygnięcia. W przeciwnym razie mogłoby dojść do sytuacji, gdy organ w odmienny sposób oceni legalność kontrolowanego rozstrzygnięcia, nadając ewentualnym naruszeniom prawa inną wagę niż uczynił to wcześniej sąd administracyjny.

Sąd jednocześnie podkreślił, że zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednocześnie związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że powinien z urzędu badać legalność kontrolowanych przez siebie rozstrzygnięć również w zakresie przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Oddalenie skargi z innych przyczyn niż brak legitymacji procesowej po stronie skarżącego oznacza, że sąd nie dostrzegł takich naruszeń prawa (w tym również kwalifikowanych), które miałyby wpływ na wynik sprawy. Nawet, jeśli w uzasadnieniu wyroku brak jest odniesienia się do tego, czy zaistniały (nie zaistniały) przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., nie oznacza to, że nie były one przedmiotem oceny sądu. Strona niezadowolona z treści takiego rozstrzygnięcia ma prawo wywiedzenia skargi kasacyjnej i podnoszenia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który wskazuje elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Takie stanowisko wynika także z analizy uzasadnienia przedmiotowej uchwały, która stanowi integralną część jej sentencji. NSA wskazał, że (...) Możliwa jest wszakże i taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, jakie nie były objęte orzeczeniem sądu (np. fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną) albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o okolicznościach sprawy istotnych dla wyniku postępowania spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania żądania złożonego do organu administracji. A zatem NSA w cyt. uchwale wskazał, że jedynie w sytuacji, gdy sąd rozstrzygając skargę na rozstrzygnięcie wydane w trybie zwykłym nie mógł dostrzec zaistnienia przesłanki, która winna skutkować stwierdzeniem nieważności organ – po wpłynięciu wniosku o stwierdzenie nieważności ( lub z urzędu) winien takie postępowanie wszcząć i rozpoznać sprawę, co do istoty.

W ocenie Sądu, analiza uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 lipca 2007r. sygn. akt II SA/Rz 198/06 wskazuje, że kwestie podnoszone przez skarżącą we wniosku o wszczęcie postępowania nadzorczego były oceniane przez ten sąd. Zatem zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa, Sąd nie stwierdził również takiego naruszenia przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2014r., na podstawie art. 173 § 1, art. 174 pkt 2 oraz art. 177 § 1 p.p.s.a. wniosła T. D., reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, zaskarżając go w całości oraz wnosząc

o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez zaniechanie uchylenia decyzji organu o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2006r. znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nisku z dnia [...] lipca 2005r znak: [...],

- art. 61a § 1 k.p.a., poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie znajduje on obligatoryjnego zastosowania w niniejszej sprawie,

- art. 6 k.p.a. przez jego niezastosowanie, co w konsekwencji spowodowało odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2006r. znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nisku z dnia [...] lipca 2005r znak: [...], pomimo tego, że ten przepis prawa nakazuje wszczęcie takiego postępowania, co skutkuje z kolei stwierdzeniem nieważności decyzji, gdy została ona wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., który został dodany do k.p.a. z dniem 11 kwietnia 2011r. przez ustawę z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 6, poz. 18) - gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis przewiduje dwie przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy do organu administracji publicznej zostanie wniesione tego typu żądanie. Pierwsza z tych przesłanek ma miejsce w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania, natomiast druga ma miejsce w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. O tożsamości sprawy można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym (wyrok NSA sygn. akt II OSK 931/09.

Skarżąca kasacyjnie wskazała, że od kilku lat właścicielką działki nr [...] położonej w L., na której umiejscowiony jest objęty decyzją o rozbiórce budynek inwentarski, jest córka skarżącej M. D., na którą jest wydana, znajdująca się w aktach sprawy decyzja administracyjna Wójta Gminy Krzeszów z dnia [...] października 2009r. o warunkach zabudowy dla inwestycji uzupełniającej istniejące zagospodarowanie działki w zabudowie zagrodowej budynkiem inwentarskim na działce nr [...] w L., gm. K. WSA w ogóle nie brał pod uwagę, że nastąpiła zmiana stanu prawnego, a z treści uzasadnienia Sądu wynika, że decyzja o warunkach zabudowy jest wydana na skarżącą, co oczywiście jest niezgodne z rzeczywistością, tym samym art. 61a § 1 k.p.a. nie powinien mieć zastosowania.

Nie jest zasadne w ocenie skarżącej, powoływanie się na treść uchwały NSA z dnia 7 grudnia 2009r. w sprawie sygn. I OPS 6/09, gdyż uchwała obejmuje już nieistniejący obecnie stan prawny i w żaden sposób nie odnosi się do stanu prawnego obecnie obowiązującego, czyli art. 61a § 1 k.p.a.

Ponadto zarzucono, że Sąd I instancji w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów merytorycznych, a jedynie - podobnie jak organ - ograniczył się do kwestii formalnych. Skarga do WSA poruszała wiele kwestii, do których Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się w jakikolwiek sposób. Sąd oddalając skargę z przyczyn formalnych, powinien wskazać skarżącym ścieżkę postępowania, która umożliwiłaby wzruszenie zapadłych rozstrzygnięć i dawałaby możliwość odwrócenia stanu prawnego, a w efekcie doprowadziła do uchylenia wszelkich negatywnych rozstrzygnięć i legalizacji budynku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem nie dopuścił się zarzucanej mu obrazy przepisów prawa.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania. sądowego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie niniejszej nie wystąpiły. W myśl art. 174 p.p.s.a skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. poprzez zaniechanie uchylenia decyzji o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego, art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie znajduje on obligatoryjnego zastosowania i art. 6 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego żaden z wymienionych zarzutów nie może wywołać zamierzonego skutku w postaci uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Przede wszystkim należy zauważyć, że sąd administracyjny nie orzeka na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a jedynie kontroluje prawidłowość ich zastosowanie przez organ administracji publicznej, wobec czego nie jest możliwe naruszenie przez Sąd I instancji powołanych przepisów k.p.a.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. poprzez "zaniechanie uchylenia decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2006r...", co nastąpiło w związku z zastosowaniem przez organ art. 61a § 1 k.p.a.

Sąd I instancji podzielił stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że w sprawie zaistniały przedmiotowe przeszkody do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2006r. nakazującej T. D. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku inwentarskiego, która to decyzja była już kontrolowana przez sąd administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 5 lipca 2007r. (sygn. akt II SA/Rz 198/06) oddalił skargę na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2006r. znak: [...]. Sąd wskazał w wyroku m.in., że dokonując kontroli tej decyzji, której zakres wyznacza przepis art. 134 p.p.s.a. zobowiązany był do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 p.p.s.a., gdyby m.in. zachodziły przesłanki stwierdzenia nieważności, przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Sąd jednak uznał, że nie wystąpiły wady i naruszenia, które uzasadniałyby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Kwestie podnoszone obecnie przez skarżącą we wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego były oceniane przez Sąd w wyroku z dnia 5 lipca 2007r., co wynika z jego uzasadnienia.

W tej sytuacji, należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że żądanie T. D. (będącej stroną postępowania zwykłego) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, na którą oddalono skargę prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno być załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania. Taką podstawą jest przepis art. 61a § 1 k.p.a. Sąd I instancji właściwie powołał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009r. sygn. I OPS 6/09.

Należy ponadto wskazać, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy, co do jej istoty, zatem w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym, stąd zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty, co do samego nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego nie mają w sprawie znaczenia.

Uznanie zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów za nieusprawiedliwione skutkuje oddaleniem skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a.