II SA/Ol 621/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-05-07	
Data wpływu	2025-10-10	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie	
Sędziowie	Bogusław Jażdżyk /przewodniczący/
Katarzyna Matczak
Tadeusz Lipiński /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6146 Sprawy uczniów	
Hasła tematyczne	Oświata	
Skarżony organ	Rada Gminy	
Treść wyniku	Stwierdzono bezskuteczność czynności	
Powołane przepisy	Dz.U. 2025 nr 0 poz 1043; art. 39 ust. 4 pkt 1, art. 1 pkt 6 i 7, art. 39a,; Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Aneta Krygielska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2026 r. sprawy ze skargi D. G. na czynność Wójta G. w przedmiocie zwrotu kosztów dojazdu dziecka do szkoły I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. przyznaje adwokat P. B. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) powiększoną o należny podatek VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.	
Uzasadnienie
W dniu 26 sierpnia 2025 r. D.G. ( dalej również jako: skarżąca, strona) zwróciła się do Wójta Gminy [...] (dalej również jako: wójt, organ) o zwrot kosztów przewozu dziecka niepełnosprawnego do Szkoły [...] samochodem marki [...].

Pismem z 27 sierpnia 2025 r., wójt poinformował, że Gmina [...] zgodnie z art. 39 ust. 4 Prawa oświatowego od dnia 1 września 2025 r. zapewnia bezpłatną organizację dowozu uczniów niepełnosprawnych i opiekę podczas tych dowozów, dlatego wniosek nie może zostać rozpatrzony pozytywnie.

W piśmie z 1 września 2025 r. wójt podtrzymał swoje stanowisko podkreślając, że gmina spełnia wymagania określone przepisami prawa, nie uchyla się od swojego obowiązku, ale uczniom niepełnosprawnym organizuje transport i opiekę na swój koszt.

Wójt powtórzył swoje stanowisko o możliwości dowozu syna skarżącej przez firmę transportową, która zapewnia też opiekuna. Organ jednocześnie poinformował stronę o możliwości wniesienia skargi do sądu.

W dniu 24 września 2025 r. D.G. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, czynność wójta.

W skardze wskazano, że skarżąca od kilku lat wozi syna E. do szkoły i gmina nigdy nie stwarzała jej problemów wiedząc jak ciężko będzie się dostosować do godzin 8 – 15. Gminie wiadomym jest, że kilka razy w tygodniu szkoła prosi aby syna odebrać wcześniej z zajęć. Nie jest realne by gminny bus był na każde zawołanie. Ataki agresji u dziecka to codzienność, często rano nie chce jechać do szkoły, dowiezienie go do szkoły jest możliwe po tym jak zaczną działać leki, czasem dopiero na trzecią lekcję. Niewiadomą jest dlaczego gmina obecnie nie chce pomóc, choć wcześniej to czyniła.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie wskazując, że wywiązuje się ze swojego ustawowego obowiązku poprzez organizację bezpłatnego transportu i opiekę nad dziećmi niepełnosprawnymi z terenu gminy [...]. Obowiązek ten ma charakter zobowiązania przemiennego, co oznacza, że realizacja przez gminę jednej z alternatywnych powinności skutkuje jego wypełnieniem. Ponadto, na terenie Gminy [...] funkcjonuje szkoła podstawowa, gdzie zarówno dyrektor jak i kadra nauczycielska otwarci są na nowe wyzwania i gotowi do współpracy z matką dziecka.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Wojewódzkie sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 - p.p.s.a.), uprawnione są do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest czynność Wójta Gminy [...], na skutek której skarżącej odmówiono zwrotu kosztów dowozu jej niepełnosprawnego syna do szkoły.

Stwierdzić należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest podgląd, iż odmowa zapewnienia uczniom dojazdu do placówki oświatowej jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem jest ona zaskarżalna do sądu administracyjnego (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych - w Białymstoku z dnia 11 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 270/17, w Szczecinie z 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 775/07, w Olsztynie z 15 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 149/08, w Warszawie z 16 stycznia 2008 r., sygn. akt VIII SA/Wa 614/07 i z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 369/15, publ. CBOSA).

Zgodnie zatem z art. 53 § 2 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę.

W niniejszej sprawie skarga została wniesiona z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 53 § 2 p.p.s.a., ponieważ między zaskarżoną czynnością a wniesieniem skargi nie upłynęło 30 dni.

Materialnoprawną podstawę podjętej czynności stanowiły przepisy ustawy Prawo oświatowe. Zgodnie z art. 39 ust. 4 ustawy Prawo oświatowe ( Dz. U. z 2025 r., poz. 1043, dalej jako: u.p.o.), obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127 (w aktach sprawy znajduje się orzeczenie z 25 maja 2022 r. o potrzebie kształcenia specjalnego E.G), bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym - także do najbliższej szkoły ponadpodstawowej, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym uczeń kończy 21 rok życia.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że w orzecznictwie i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że użyte w art. 39 ust. 4 pkt 1 u.p.o. określenie "najbliższa" szkoła nie oznacza tylko i wyłącznie szkoły położonej w najbliższej odległości od miejsca zamieszkania dziecka. Pod pojęciem tym rozumie się najbliższą placówkę, umożliwiającą realizację zaleceń zawartych w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka lub orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Szkoła bliższa geograficznie, lecz w mniejszym stopniu pozwalająca urzeczywistnić powyższe zalecenia, nie będzie szkołą najbliższą w rozumieniu powyższego przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1961/14).

Obowiązek zapewnienia przez gminę przewozu niepełnosprawnego dziecka do placówki oświatowej jest realizacją konstytucyjnego prawa do nauki (art. 70 Konstytucji RP). Zgodnie z przepisem art. 70 ust. 4 Konstytucji RP władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia.

W tym celu tworzą i wspierają systemy indywidualnej pomocy finansowej i organizacyjnej dla uczniów i studentów. Warunki udzielania pomocy określa ustawa - Prawo oświatowe. W art. 1 pkt 6 i 7 tej ustawy ustawodawca wskazał na możliwość pobierania nauki we wszystkich typach szkół przez dzieci i młodzież niepełnosprawną, niedostosowaną społecznie i zagrożoną niedostosowaniem społecznym, zgodnie z indywidualnymi potrzebami rozwojowymi i edukacyjnymi oraz predyspozycjami, jak również opiekę nad uczniami niepełnosprawnymi przez umożliwienie realizowania zindywidualizowanego procesu kształcenia, form i programów nauczania oraz zajęć rewalidacyjnych. Obowiązki gminy w tej materii odzwierciedla cytowany wcześniej art. 39 ust. 4 u.p.o.

Stosownie natomiast do treści art. 39a ust. 1 u.p.o. sposób realizacji obowiązku dowozu niepełnosprawnych dzieci do placówek oświatowych, o których mowa w art. 32 ust. 6 i art. 39 ust. 4, gmina spełnia poprzez zorganizowanie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci, młodzieży i uczniów we własnym zakresie albo poprzez zwrot rodzicom kosztów przewozu dzieci, młodzieży i uczniów oraz rodziców.

W ustępach 2 – 3 przepisu art. 39a ustawodawca określił wzór dla obliczenia zwrotu kosztów jednorazowego przewozu, zaś w ustępie 4 postanowił, że zwrot kosztów przewozu, o którym mowa w ust. 1, następuje na podstawie umowy zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami. Z kolei według ust. 5 - wójt (burmistrz, prezydent miasta) zawiera z rodzicami umowę, o której mowa w ust. 4, w terminie 14 dni od dnia uzyskania informacji, że dowożenie i opiekę zapewniają rodzice. Jeżeli rodzice (ust. 6) powierzyli wykonywanie transportu i sprawowanie opieki w czasie przewozu innemu podmiotowi, kwotę zwrotu kosztów przewozu ustala się zgodnie z ust. 2.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony i jednoznaczny jest pogląd, że obowiązki gminy w zakresie zapewnienia niepełnosprawnym uczniom bezpłatnego transportu oraz opieki w czasie tego przewozu z i do najbliższej placówki oświatowej mają charakter zobowiązania przemiennego, co oznacza, że realizacja przez gminę jednej z alternatywnych powinności skutkuje wypełnieniem wskazanego obowiązku. Jednakże podkreślenia wymaga, że wybór sposobu realizacji omawianej powinności publicznoprawnej organu gminy jest pozostawiony rodzicom dziecka i to oni decydują jaki wariant dowozu dziecka wybrać (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 831/23 , z dnia 13 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 1867/22, z dnia 25 maja 2022 r., sygn. akt III OSK 3280/21, wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z dnia 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 79/21, z dnia 25 maja 2021 r. sygn. akt IV SA/Wr 186/21, w Olsztynie z dnia 25 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 837/21, w Poznaniu z dnia 27 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 771/21, CBOSA).

Ponadto w wyroku z dnia 13 maja 2022 r., sygn. akt III OSK 4436/21, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że taki obowiązek (obowiązek zapewnienia bezpłatnego transportu) istniał już na gruncie ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt III CZP 133/10, opubl. w OSNC 2011/10/111, wyraźnie wskazał, że te dwa obowiązki (zorganizowanie przez gminę bezpłatnego dowozu oraz zawarcie umowy obejmującej zwrot kosztów dowodu ucznia przez rodziców) mają charakter alternatywny i wybór jednego z nich należy nie do gminy, ale do rodziców. Tym samym nawet gdyby gmina zorganizowała bezpłatny transport i opiekę dla ucznia w zakresie dowodu do szkoły, to i tak rodzice mogą wybrać dowożenie swojego dziecka (ucznia) we własnym zakresie. Pogląd ten jest aktualny także w świetle przepisów obecnie obowiązującej ustawy Prawo oświatowe (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2021 r. sygn. akt III OSK 3069/21, opubl. w Lex nr 3219157; prawomocny wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 kwietnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wr 79/21, opubl. w Lex nr 3192810).

Prezentowaną wykładnię potwierdza również interpretacja przepisu art. 39 ust. 3 u.p.o., zgodnie z którym jeżeli droga z domu do szkoły przekracza odległości wymienione w ustępie 2, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka albo zwrot kosztów przejazdu dziecka i opiekuna środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice. Zawarte w przepisie sformułowanie "jeżeli dowożenie zapewniają rodzice" oznacza, że to wyłącznie rodzicom przysługuje prawo wyboru, zaś dla gminy powstają określone obowiązki (zapewnienia transportu i opieki dzieci, bądź refundacji kosztów), od których spełnienia nie może zwolnić się przez przeniesienie ich na zainteresowanych (tak też: M. Pilich, Komentarz do art. 32, [w:] M. Pilich (red.), Prawo oświatowe. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2021, LEX/el.).

Analogiczne sformułowanie zostało zawarte także w art. 39a ust. 5 ustawy, zgodnie z którym "wójt (burmistrz, prezydent miasta) zawiera z rodzicami umowę, o której mowa w ust. 4, w terminie 14 dni od dnia uzyskania informacji, że dowożenie i opiekę zapewniają rodzice". Przyjąć więc należy, że to rodzice decydują o tym, czy chcą lub mogą zapewnić samodzielny dowóz dziecka do szkoły (za refundacją kosztów).

Wobec powyższego na gruncie unormowań zawartych w art. 39 ust. 4 u.p.o. należy przyjąć, że oświadczenie rodzica niepełnosprawnego dziecka w kwestii jego dowozu do placówki oświatowej wiąże organ gminy w tym znaczeniu, że jeżeli rodzic wyrazi zamiar dowożenia dziecka, to organ wykonawczy gminy nie może uchylić się od zawarcia umowy co do zwrotu kosztów przejazdu ucznia oraz jego opiekuna. W przeciwnym wypadku – jeżeli rodzice dziecka nie zgłaszają takiego zamiaru – to, obowiązkiem gminy jest we własnym zakresie zorganizowanie dowozu niepełnosprawnego dziecka oraz zapewnienie jemu opieki. Gmina nie może przenieść dowolnie swego obowiązku na rodziców (opiekunów) dziecka niepełnosprawnego bez ich zgody, nawet za zwrotem kosztów. Należy bowiem zauważyć, że zwrot kosztów w razie wyboru przez rodziców dziecka niepełnosprawnego transportu dowozu i opieki we własnym zakresie następuje w drodze zawartej umowy, a umowa jest dwustronną czynnością prawną, wymagającą zgodnych oświadczeń woli obu stron umowy. Tylko podpisanie umowy o zwrot kosztów zwalnia gminę z obowiązku zapewnienia dojazdu dziecka niepełnosprawnego do konkretnego ośrodka wybranego przez rodzica (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 1097/17, CBOSA).

Zatem o ile przez zawarcie umowy z rodzicami dziecka gmina może się "zwolnić" z realizacji obowiązku w formie organizowania we własnym zakresie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci, młodzieży i uczniów, o tyle gmina nie może "zmusić" do zawarcia takiej umowy, czy też narzucić taką formę realizacji nałożonego na nią obowiązku (zob. wyroki NSA z dnia z dnia 13 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 1867/22 oraz z dnia 25 maja 2022 r., sygn. akt III OSK 3280/21, CBOSA)

Z wywiedzionej skargi jednoznacznie wynika, że skarżąca jest zainteresowana zwrotem kosztów za zapewnienie transportu dziecka do szkoły, zaś jej stanowisko wydaje się być zrozumiałym i logicznym.

Tym samym stwierdzić należy, że obowiązek wynikający z art. 39 ust. 4 u.p.o. pozostał niezrealizowany, a jego spełnienie w dalszym ciągu obciąża gminę, w konsekwencji oznacza to, że organ powinien podjąć działania zmierzające do zapewnienia zwrotu kosztów według wyboru skarżącej.

W sytuacji, gdy organ gminy deklarował chęć dowozu syna skarżącej do szkoły do [...] i zapewnienia jemu w tym czasie opieki, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostają twierdzenia tego organu, o możliwości zapewnienia właściwego kształcenia dziecka na terenie [...].

Wobec stwierdzenia, że zaskarżona czynność została podjęta bez prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego, to jest art. 39 ust. 4 i art. 39a ust. 1 u.p.o., Sąd, z mocy art. 146 § 1 p.p.s.a., w pkt I wyroku stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności.

O kosztach zastępstwa procesowego udzielonego z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. w pkt II wyroku.