Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia N. K. reprezentowanej przez przedstawicielkę ustawową E. D. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1081/16 odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi N. K. reprezentowanej przez przedstawicielkę ustawową E. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku wykonania robót celem doprowadzenia budynku do stanu zgodnego w prawem postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie, 2. wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1081/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odmówił wstrzymania wykonania decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...].

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że N. K., działająca przez przedstawicielkę ustawową E. D., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] i jednocześnie nałożono na skarżącą obowiązek wykonania robót celem doprowadzenia budynku mieszkalnego nr [...] położonego na działce nr ewid. gr. [...] przy ul. M. w miejscowości W. do stanu zgodnego z prawem poprzez zamurowanie istniejących dwóch otworów okiennych w północno-zachodniej ścianie budynku od strony granicy z działką nr ewid. gr. [...] materiałem ściennym niepalnym w terminie do dnia 30 listopada 2016 r. W skardze zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania kwestionowanej decyzji. Uzasadniając go wskazano, że jej wykonanie spowoduje trudne do odwrócenia skutki, jak też wyrządzi znaczną szkodę, bowiem wymontowane okna nie będą się nadawały do ponownego użytku, a nadto może dojść do uszkodzenia tynku na budynku. Poza tym zamurowanie otworów okiennych wiąże się z poważnym nakładem finansowym, a odwrócenie tego stanu rzeczy związane jest z jeszcze większym tego rodzaju nakładem.

Odmawiając wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, Sąd wyjaśnił, że wniosek nie może zostać uwzględniony, bowiem nie zostało uprawdopodobnione, że wykonanie decyzji wywoła konsekwencje, o których mowa w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej p.p.s.a. Przepis ten umożliwia skarżącemu złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania objętej skargą decyzji wskazując jednocześnie, iż uwzględnienie żądania możliwe jest, gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Powołana regulacja nie odnosi się więc do zwykłych następstw wykonania określonego rozstrzygnięcia, a odwołuje się do konsekwencji o charakterze nadzwyczajnym, których uprawdopodobnienie należy do wnioskującego o ochronę tymczasową na okres postępowania sądowego. Ponadto okoliczności uzasadniających skorzystanie z instytucji stanowiącej odstępstwo od zasady wykonalności ostatecznych decyzji administracyjnych sąd winien także poszukiwać w aktach administracyjnych sprawy. Skarga w zakresie wniosku o wstrzymanie wykonania kwestionowanej nią decyzji wskazuje tylko na zwyczajne skutki związane z takim wykonaniem, a mianowicie konieczność poniesienia określonego nakładu finansowego. Nie podaje żadnych konkretnych danych dotyczących sytuacji materialnej osoby zobowiązanej do wykonania robót określonych w sentencji skarżonej decyzji. Tym samym, nie wiadomo, czy rzeczywiście – jak twierdzi skarżąca – zamurowanie dwóch otworów okiennych w należącym do niej budynku mieszkalnym mogłoby pociągnąć za sobą znaczną szkodę lub też trudne do odwrócenia skutki w sytuacji późniejszego uwzględnienia skargi. Informacje te nie wynikają także z akt administracyjnych sprawy.

Zażaleniem N. K. – reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego E. D., zaskarżyła powyższe postanowienie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 61 § 3 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie przez Sąd, że nie zostało uprawdopodobnione przez stronę skarżącą by wykonanie zaskarżonej decyzji wiązało się z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody bądź spowodowaniem trudnych do odwrócenia skutków.

Żaląca wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia przez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie celem jej ponownego rozpoznania. Jednocześnie wniosła o dopuszczenie dowodu z: 1) odpisu aktu urodzenia N. K. na okoliczność wykazania jej wieku, 2) zaświadczenia ze szkoły na okoliczność wykazania, że N. K. jest objęta obowiązkiem szkolnym, 3) dwóch rachunków za usługi [...] na okoliczność wykazania wydatków jakie N. K. ponosi na leczenie, 4) zaświadczenia PUP w J. na okoliczność wykazania, że przedstawicielka ustawowa N. K. jest osobą bezrobotną i nie posiada prawa do zasiłku.

W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że zaskarżonym postanowieniem Sąd odmówił skarżącej wstrzymania wykonania decyzji, gdyż strona skarżąca nie uprawdopodobniła, by w przedmiotowej sprawie wykonanie zaskarżonej decyzji wiązało się niebezpieczeństwem wyrządzenia szkody bądź spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, a zdaniem skarżącej zachodzi potrzeba by Sąd udzielił jej tzw. ochrony tymczasowej. Skarżąca wskazała, że stroną, na którą decyzja nałożyła obowiązek zamurowania dwóch otworów okiennych jest de facto osoba małoletnia - jest to zatem sytuacja nadzwyczajna. To bowiem od dziecka wymaga się by pokryło nakład finansowy, gdyby zaś potencjalnie Sąd uwzględnił skargę powstanie szkoda dla dziecka. Skarżąca jest uczennicą szkoły podstawowej i poza budynkiem, którego dotyczy sprawa nie ma żadnego majątku. Co więcej, skarżąca ma problemy ze [...] i wiąże się to ze znacznymi wydatkami na leczenie. Osiąga co prawda specyficzny dochód w postaci programu 500+, ale trudno wymagać, by z tej kwoty finansowane było wykonanie decyzji, a następnie ewentualne ponowne wmurowanie nowych futryn okiennych. W tej sytuacji potencjalne wykonanie decyzji spadłoby na rodziców skarżącej, którzy posiadają na swoim utrzymaniu jeszcze jedno małoletnie dziecko, a nadto przedstawicielka skarżącej jest obecnie osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Wskazano ponadto, że nakład finansowy na wykonanie zaskarżonej decyzji jest bardzo znaczny, gdyż wiąże się z wymontowaniem dotychczasowych okien, które nie będą już się nadawały do ponownego zamontowania, uszkodzeniem tynku, w miejscach gdzie okna są osadzone, zakupem luksferów i poniesieniem kosztów związanych z robocizną. Z kolei ewentualna zmiana decyzji będzie oznaczała rozmontowanie luksferów, zakup nowych okien i również poniesienie kosztów robocizny. Wszystkie te czynności winny być pokryte ze środków utrzymania skarżącej, a więc dziesięcioletniego dziecka. Na koniec podkreślono, że nadzwyczajność w niniejszej sprawie wynika z małoletniości skarżącej, która nie jest w stanie samodzielnie się utrzymać z posiadanego majątku, jak też z uwagi na wiek nie jest w stanie samodzielnie przeprowadzić procesu związanego z wykonaniem zaskarżonej decyzji, choćby z uwagi na brak nawet ograniczonej zdolności do czynności prawnych.

W odpowiedzi na zażalenie uczestniczka postępowania – L. K. wskazała, że E. D. i W. K. mają dwie córki, a na starszą – N. K. W. K. zapisał swoje dwa domy i garaż, tj. działka nr [...]. N. K. jest też współwłaścicielem drogi dojazdowej 1/3 części działki nr [...]. E. D. na dzieci pobierała z Gminy zasiłki jako samotnie wychowująca matka. E. D. nie wspomina, że dzieci mają tatę – W. K. i razem wszyscy mieszkają pod nr domu [...], ul. M., W. Poinformowała ponadto, że W. K. pracuje od 20 lat na poczcie jako listonosz, gdzie – jak sam kiedyś przyznał – z roznoszenia rent ma drugą pensję. Ponadto E. D. i W. K. mają dwa samochody – jednym W. K. jeździ do pracy, a drugim E. D. wozi dzieci do szkoły. Od 2010 r. wynajmują cały dom nr [...] oraz piętro domu nr [...], czyli w sumie 8 pokoi, a za każdy pobierają czynsz w wysokości 500 zł. Pokoje wynajmują emerytom, pracownikom i studentom. L. K. wskazała też, że od wiosny 2016 r. E. D. i W. K. budują nowy dom w J., co można sprawdzić w Urzędzie Miasta w J. W pozostałej części pisma ustosunkowała się merytorycznie do skargi N. K., załączając dokumenty na poparcie swoich twierdzeń.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wstrzymanie może dotyczyć także wszystkich aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.

Powyższy przepis, przewidując możliwość wstrzymania wykonania decyzji na wniosek strony, uzależnia skorzystanie z takiego środka prawnego od wystąpienia sytuacji, gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia stronie znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Możliwość udzielenia ochrony tymczasowej została zatem ograniczona do wystąpienia jednej z dwóch przesłanek zawartych w tym przepisie. Obowiązkiem strony jest wskazanie we wniosku okoliczności na poparcie spełnienia przynajmniej jednej z nich. Innymi słowy, uprawnienie to wiąże się z obowiązkiem uzasadnienia wniosku poprzez poparcie go stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego musi w sposób przekonywujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 21 grudnia 2006 r., I FZ 525/06). A zatem na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w powyższym przepisie.

W świetle art. 61 § 3 p.p.s.a. i wynikającego z niego obowiązku przedstawienia przez stronę okoliczności pozwalających na dokonanie oceny, czy spełnione są przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że wniosek skarżącej nie zawierał dostatecznego uzasadnienia wskazującego na możliwość wystąpienia po stronie skarżącej niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w związku z wykonaniem zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...].

Mając jednak na uwadze treść zażalenia, a zwłaszcza podniesione w jego uzasadnieniu okoliczności oraz załączone do zażalenia dokumenty, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarżąca działająca przez przedstawiciela ustawowego, uprawdopodobniła wystąpienie okoliczności, o których stanowi art. 61 § 3 p.p.s.a. Za przyznaniem ochrony tymczasowej przemawia w szczególności fakt, że w sprawie stroną, na którą nałożono obowiązek zamurowania dwóch otworów okiennych jest osoba małoletnia, a zatem gdyby Sąd uwzględnił skargę koszty finansowe realizacji nałożonego decyzją obowiązku, a później przywrócenia stanu poprzedniego poprzez wmurowanie nowych futryn okiennych – nawet jeśli zostałyby poniesione przez rodziców N. K. - odczuje także małoletnia. Nakład finansowy na wykonanie zaskarżonej decyzji jest znaczny, gdyż wiąże się z wymontowaniem dotychczasowych okien, które mogą nie nadawać się do ponownego zamontowania, uszkodzeniem tynku, w miejscu gdzie okna są osadzone, zakupem luksferów, poniesieniem kosztów związanych z robocizną. Nadto ewentualna zmiana decyzji – będzie oznaczała rozmontowanie luksferów, zakup nowych okien i poniesienie kosztów robocizny. Wszystkie te koszty wpłyną na uszczuplenie ogólnego budżetu rodziny, w tym środków przeznaczonych na utrzymanie skarżącej. Nie można jednak twierdzić, tak jak uczyniła to przedstawicielka ustawowa w zażaleniu, że to "od dziecka wymaga się by pokryło nakład finansowy" czy dalej, że "wszystkie te czynności winny być pokryte ze środków utrzymania skarżącej, a więc dziewięcioletniego dziecka", gdyż skarżąca jako osoba małoletnia pozostaje pod opieką rodziców. W oparciu zaś o przepisy ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 2082 ze zm.) rodzice i dzieci są obowiązani do wzajemnego szacunku i wspierania się (art. 87 tej ustawy). Obejmuje to również wsparcie materialne (por. G. Jędrzejek, Komentarz do art. 87 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, LEX; A. Sylwestrzak, Komentarz do art. 87 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, LEX; J. Zatorska, Komentarz do zmiany art. 87 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wprowadzonej przez Dz.U. z 2008 r. Nr 220 poz. 1431, LEX). Obowiązek wzajemnego wspierania się rodziców i dzieci wynikający z art. 87 k.r.o. polega bowiem m.in. na osobistej pieczy w razie choroby, czy szczególnej trosce w razie niepowodzeń życiowych, jak i na świadczeniach majątkowych w zakresie wykraczającym poza obowiązek alimentacyjny, jeżeli udzielanie takiej pomocy jest zasadne (por. A. Cisek, Pozaalimentacyjne obowiązki dziecka wobec rodziców w świetle k.r.o., Acta Universitatis Wratislawiensis 1995, nr XXXI, s. 1).

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę fakt, że – jak wynika to z oświadczenia przedstawiciela ustawowego małoletniej skarżącej oraz z dołączonych do zażalenia rachunków – skarżąca ma problemy ze [...] i wiąże się to ze znacznymi wydatkami na leczenie. Pozostały znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy, nadesłany przy zażaleniu, w tym zaświadczenie ze szkoły oraz zaświadczenie z Powiatowego Urzędu Pracy w J. o zarejestrowaniu przedstawiciela ustawowego skarżącej jako osoby bezrobotnej i nie posiadaniu prawa do zasiłku, też daje podstawy do przyjęcia, że wykonanie zaskarżonej decyzji stwarza niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w wyniku wykonania obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem skarżącej grożą skutki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. W takiej sytuacji konieczne stało się zastosowanie ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Tym samym zaskarżone postanowienie należało uchylić i zastosować ochronę tymczasową przewidzianą w powyższym przepisie.

Należy zaznaczyć, że w niniejszej sprawie przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego była jedynie ocena zasadności przyznania ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Kwestie dotyczące prawidłowości wydania zaskarżonej decyzji będą podlegały ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie przy rozpoznaniu skargi. Celem instytucji wstrzymania wykonania aktu administracyjnego w zakresie zapobieżenia znacznej szkodzie lub trudnym do odwrócenia skutkom jest bowiem ukształtowanie stosunków do czasu prawomocnego rozpoznania sprawy, a nie ocena legalności tego aktu.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a oraz art. 61 § 3 p.p.s.a. w związku z 193 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.