II SA/Ol 223/26 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-04-30	
Data wpływu	2026-03-26	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie	
Sędziowie	Ewa Osipuk
Grzegorz Klimek
Tadeusz Lipiński /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Dyrektor Szpitala	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902;  art. 16 ust. 2,; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2025 nr 0 poz 1691; art. 64 par. 2, art. 63 par. 1 i 3; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks  postępowania administracyjnego	
Sentencja
Dnia 30 kwietnia 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant starszy specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2026 roku sprawy ze skargi P. K. na decyzję S. sp. z o.o. z dnia 26 lutego 2026 roku w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2) zasądza od S. sp. z o.o. na rzecz skarżącego P. K. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że wnioskiem z 11 lutego 2026 r. przesłanym drogą mailową P.K. (dalej jako: "strona", "skarżący") zwrócił się do Powiatowego Szpitala w [...] (dalej jako: "organ") o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie na adres mailowy: [...]: skanów wszystkich faktur/rachunków, wystawionych w listopadzie 2025 roku przez lekarzy/lekarki, świadczących usługi medyczne w szpitalu, którzy prowadzą działalność gospodarczą / są zaangażowani na kontrakcie / umowie z podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą / umowie cywilnoprawnej, a które rachunki/faktury zostały opłacone ze środków szpitala.

Decyzją z dnia 26 lutego 2026 r. organ odmówił udostępnienia skarżącemu żądanych informacji.

W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że szpital jest podmiotem leczniczym działającym w oparciu o zasadę swobody umów, zobowiązany jest do zachowania standardów i zasad negocjacji, w tym poufności ustalanych warunków finansowych.

Stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej i tajemnicę przedsiębiorcy. Warunki finansowe ustalane w ramach negocjacji posiadają wymierną wartość gospodarczą oraz objęte są zasadą poufności w relacjach kontraktowych, nie każda informacja dotycząca wydatkowania środków publicznych ma charakter bezwzględnie jawny.

Lekarze świadczący usługi na rzecz szpitala nie wyrazili zgody na publiczne ujawnienie ich wynagrodzeń i choć wykonują świadczenia na podstawie umów cywilnoprawnych nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne. Natomiast status wnioskodawcy jako radnego nie znosi ograniczeń wynikających z art. 5 ust. 2 ustawy.

Skargę na powyższą decyzję wywiódł skarżący, zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1, w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 16 w zw. art. 17 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., Nr 4, poz. 27), oraz naruszenie art. 63 i art. 64 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.

W oparciu o powyższy zarzut skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone. Z tego też względu brak podpisu na wniosku nie stanowi jego braku formalnego.

Jednak zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, w sytuacji, gdy w ocenie podmiotu zobowiązanego zaistnieją podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 16 lub 17 u.d.i.p. konieczne jest wezwanie wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku, jeżeli jest on obarczony brakami, o jakich mowa w k.p.a.

W ocenie skarżącego organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego z 11 lutego 2026 roku za pomocą drogi elektronicznej (w postaci e-maila). Wniosek ten nie został podpisany własnoręcznie przez wnioskodawcę, jak również nie został opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym. W tej sytuacji gdy organ doszedł do przekonania, że będzie konieczne wydanie decyzji odmownej, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. powinien wezwać wnioskodawcę do podpisania wniosku w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania. Konieczne jest również wezwanie do podania adresu wnioskodawcy, aby możliwe było przesłanie decyzji.

Skarżący zaznaczył, ze zgodnie ze stanowiskiem NSA (wyrok z 16 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1002/09) wszystkie przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna, bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak winien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a.

W opinii skarżącego sposób wydania zaskarżonej decyzji rażąco naruszył prawo, co powoduje konieczność stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skarżący nie zgodził się również z twierdzeniem organu, że żądane informacje mogą być uznane za tajemnicę przedsiębiorcy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie natomiast do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143), dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. Oznacza to, że w granicach badanej sprawy sąd zobowiązany jest z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi, dokonać pełnej oceny co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu i w przypadku skargi na decyzję uwzględnić wszystkie zaistniałe w sprawie naruszenia, na które wskazano w art. 145 § 1p.p.s.a. Jeżeli natomiast zaistnieją okoliczności z art. 156 k.p.a., sąd stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości lub w części.

Kontrola zgodności z prawem decyzji administracyjnej musi przebiegać w określonej kolejności, bowiem stwierdzenie istnienia danego typu naruszeń może eliminować potrzebę ustalania istnienia innych wad. Stąd, w pierwszej kolejności sąd przeprowadza kontrolę zaskarżonej decyzji z punktu widzenia istotnych wad powodujących jej nieważność. Ustalenie istnienia wady powodującej nieważność decyzji czyni bowiem dalszą kontrolę zbędną.

Przeprowadzona według wskazanych kryteriów ocena zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta obarczona jest wadą skutkującą koniecznością stwierdzenia jej nieważności - na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Zgodnie z tym przepisem sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Zgodnie z art. 16 u.d.i.p. w zw. z art. 17 ust. 1 odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji, niebędący organem władzy publicznej następuje w drodze decyzji (ust. 1). Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na względzie, należy zauważyć, że na gruncie przepisów u.d.i.p. trzeba wyróżnić dwa etapy postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej o różnym co do sformalizowania charakterze.

W chwili złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej aktualizuje się obowiązek ustalenia, czy jego przedmiot rzeczywiście dotyczy informacji publicznej, czy informacje te znajdują się w posiadaniu obowiązanego podmiotu, czy żądana informacja jest informacją prostą, czy przetworzoną, a także, czy jej udostępnienie nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice prawnie chronione. Ustalenia te determinują dalszy tok postępowania oraz prawną formę załatwiania wniosku.

Jeżeli bowiem wniosek dotyczy informacji publicznej, a nie ma ustawowych ograniczeń w jej udostępnieniu, dysponent informacji jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej. W tej sytuacji wniosek nie musi spełniać wymogów określonych w k.p.a. Wynika to z braku konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek uzasadniającym to interesem faktycznym lub prawnym. Wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi zatem odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., jako że na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a. Minimalne wymogi dotyczące takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej. Niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej.

Sytuacja zmienia się jednak w momencie "przejścia" do drugiego etapu postępowania, tj. gdy zaistnieją podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 16 u.d.i.p. Od tej chwili, wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi spełniać wymogi określone w art. 63 k.p.a.

Ustalenie, że istnieje podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej (bądź umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) skutkuje koniecznością wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku, jeżeli nie spełnia on wymagań ustalonych w przepisach prawa dla podania.

W takiej bowiem sytuacji - mocą art. 16 ust. 2 u.d.i.p. - do decyzji, a w konsekwencji i postępowania poprzedzającego jej wydanie znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku znajduje uzasadnienie, po dokonaniu powyższej analizy i uzewnętrznieniu zamiaru podmiotu obowiązanego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz umorzenie postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak powinien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a.

Zaznacza się bowiem, że zastosowanie art. 16 ust. 2 u.d.i.p do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania oznacza, że k.p.a. ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji.

Wskazuje się również, że podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku - co niewątpliwie miało miejsce w realiach rozpoznanej sprawy - wykazuje cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji dotkniętej wadą nieważności - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 905/18, z 14 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 692/18, z 24 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 1616/17, z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 758/16 i z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1002/09 dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy przy tym zaznaczyć, że obowiązek wynikający z art. 64 § 2 k.p.a. spoczywa na podmiocie obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, jeżeli zamierza wydać decyzję, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., niezależnie od tego, czy jest organem władzy publicznej, czy nie. Wynika to z treści powołanego wyżej art. 17 ust. 1 u.d.i.p. "Odpowiednie" stosowanie mocą tego przepisu art. 16 u.d.i.p. może polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania. Nie ulega natomiast wątpliwości, że do kwestii tak podstawowej, jak będąca warunkiem skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego zachowanie wymogów podania określonych w art. 63 k.p.a. (w szczególności poprzez jego podpisanie) należy wprost zastosować art. 16 ust. 2 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a.

Nie ma żadnych racjonalnych przesłanek, by uznać, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej niebędący organem władzy publicznej - jeżeli zamierza wydać decyzję administracyjną - jest zwolniony z obowiązku ustalenia, czy podanie, które ma zostać rozpatrzone decyzją, spełnia warunki określone w art. 63 k.p.a. Okoliczność ta nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych. Należy zwrócić uwagę, że wśród wyżej wymienionych orzeczeń, wyroki z 5 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 905/18, z 24 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 1616/17 i z 6 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2118/20 dotyczyły decyzji wydanych przez partie polityczne, natomiast wyroki z 8 października 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1351/21 i z 14 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2534/20 decyzji wydanych przez spółki kapitałowe, które niewątpliwie nie są organami władzy publicznej.

Jeśli zatem, tak jak w przedmiotowej sprawie, organ szpitala publicznego zamierzał wydać decyzję, to wniosek o udostępnienie informacji publicznej stanowił podanie, o którym mowa w art. 63 § 1 k.p.a., które to podanie (niezależnie od tego, czy utrwalone w postaci papierowej, czy elektronicznej) powinno zostać podpisane zgodnie z art. 63 § 3 k.p.a. Z akt sprawy wynika tymczasem, że wniosek skarżącego z 11 lutego 2026 r. został wysłany pocztą elektroniczną w formie wiadomości e-mail. Wniosek ten, nie został więc skutecznie podpisany przez skarżącego.

W aktach sprawy brak jest również wezwania do uzupełnienia braku formalnego wniosku poprzez jego podpisanie, skierowanego do skarżącego w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Oznacza to, że decyzja w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej ( w sytuacji niepodpisania wniosku ) stanowi działanie organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek jest równoznaczne z wydaniem decyzji rażąco naruszającej prawo - art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Powyższe obligowało sąd do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Stwierdzona przez sąd kwalifikowana wadliwość wydanej w sprawie decyzji uniemożliwiła dokonanie jej merytorycznej oceny. Przedwczesne byłoby bowiem w tej sytuacji stwierdzenie, czy prawidłowo organ odmówił udostępnienia informacji publicznej z powodów wskazanych w zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając sprawę ponownie w przypadku zamiaru wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, organ w pierwszej kolejności będzie zobowiązany wezwać skarżącego do usunięcia braku formalnego wniosku o udostępnienie informacji publicznej w trybie art. 64 § 2 k.p.a. poprzez jego podpisanie, bo przecież adres skarżącego jest organowi znany. W zależności od uzyskanej odpowiedzi, organ podejmie dalsze czynności w sprawie stosownie do przepisów u.d.i.p.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 z późn. zm.).