Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Waldemar Michaldo Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 8 września 2010 r., nr CVIII/1483/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wróblowice" skargę oddala

W dniu 8 września 2010 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwalę Nr CVIII/1483/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wróblowice". W dniu 23 września 2010 r. ogłoszono powyższą uchwałę w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego (Dz. Urz. Woj. Małopol. z 2010 r. Nr 490, poz. 3693).

W dniu 20 grudnia 2011 r. Wojewoda Małopolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. uchwałę Rady Miasta Krakowa w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wróblowice". Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanej uchwały w zakresie fragmentu rysunku planu - w zakresie terenów oznaczonych na rysunku planu miejscowego symbolem: 8MN, 9MN, 16MN.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że w wyniku dokonanej oceny nadzorczej wyżej przywołanej uchwały Rady Miasta Krakowa stwierdził, że przedmiotowa uchwała w sposób rażący narusza obowiązujący porządek prawny w zakresie określonym w petitum skargi, wskutek podjęcia jej z naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarzucił niezgodność postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wróblowice" z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, tj. naruszenie art. 28 ust.1, art.15 ust.1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu ówcześnie obowiązującym. Wojewoda wskazał, iż dokonując oceny legalności ustaleń zakwestionowanej uchwały dokonał sprawdzenia zgodności przedmiotowego planu miejscowego z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, przyjętego uchwałą Nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r. W wyniku dokonanej analizy stwierdził, iż przedmiotowy plan miejscowy w części jest sprzeczny z ustaleniami obowiązującego Studium, co dotyczy ujętych przedmiotowym planem terenów, oznaczonych na rysunku planu symbolami 8MN, 9MN oraz 16MN. Wyżej wymienione fragmenty rysunku uchwalonego planu sprzeczne są z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, co potwierdza analiza wyrysu ze Studium dla obszaru planu Wróblowice - planszy K1.

Struktura przestrzenna, kierunki i zasady rozwoju oraz planszy K2. Środowisko przyrodnicze i kulturowe. Kierunki i zasady ochrony i rozwoju. Z ustaleń tekstu planu miejscowego przewidzianych dla tych obszarów wynika, iż tereny te przeznaczone zostały pod zainwestowanie, w szczególności pod lokalizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy usługowej z zakresu przeznaczenia dopuszczalnego. Zauważono, że w § 12 uchwały dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w tym także dla terenów 8MN, 9MN i 16MN, ustalono ich przeznaczenie podstawowe pod lokalizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W ust. 2 tego przepisu ustalono, iż w terenach tych dopuszcza się lokalizację zabudowy usługowej w rozumieniu ustalonym w § 3 uchwały z zakresu usług publicznych oraz podstawowych usług komercyjnych, a w terenach od 10MN do 43MN także z zakresu usług komercyjnych.

W ocenie strony skarżącej powyższe ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wróblowice" powodują, że jest on sprzeczny z ustaleniami obowiązującego studium w zakresie wyżej opisanych terenów. Opisane powyżej tereny - oznaczone 8MN i 9MN według obowiązującego Studium Miasta Krakowa położone są częściowo w terenach oznaczonych symbolem ZP – w terenach zieleni publicznej. Teren 16MN według studium położony jest natomiast częściowo w terenach oznaczonych symbolem ZO - tereny otwarte, w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna.

Zgodnie z ustaleniami zawartymi w Studium w części dotyczącej zasad kształtowania struktury przestrzennej Miasta Krakowa główną funkcją dla terenów zieleni publicznej mają być ogólnodostępne tereny otwarte w formie ogrodów i parków miejskich (w tym parki rzeczne, ogród botaniczny, park ekologiczny), ogrodów działkowych, wyposażone w ciągi spacerowe, place, aleje, bulwary, promenady, ścieżki rowerowe, terenowe urządzenia sportu i rekreacji (place zabaw, boiska itp.), cieki i zbiorniki wodne, a w obszarze "białych mórz" również parki związane z kultem religijnym wraz z obiektami i urządzeniami, cmentarze. Jako główne kierunki zagospodarowania przestrzennego dla terenów zieleni publicznej zapisano w Studium, między innymi, ukształtowanie miejskiego terenu zieleni publicznej (w przeważającej części ogólnodostępnej) w oparciu o istniejące zasoby przyrodnicze, urządzenie terenów zieleni jako przestrzeni publicznych o wysokich walorach estetycznych, przyrodniczych, funkcjonalnych i krajobrazowych etc. Jednocześnie w warunkach i standardach wykorzystania terenu wykluczono w terenach zieleni publicznej wszystkie formy użytkowania obniżające wartość i wielkość zasobów przyrodniczych.

Z kolei obowiązujące Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta dla obszarów terenów otwartych - ZO jako główne ich funkcje przewiduje łąki, pola uprawne, sady, ogrody, zadrzewienia, zarośla nadrzeczne, bulwary, cieki i zbiorniki wodne. Jako główne kierunki zagospodarowania przestrzennego dla terenów otwartych zapisano w Studium między innymi utrzymanie i ochronę przed zainwestowaniem niezabudowanych terenów stanowiących elementy systemu przyrodniczego miasta oraz płaszczyzny ekspozycji widokowej. Dla tych terenów zapisano również w Studium całkowite wykluczenie prawa ich zabudowy.

Ponadto skarżący podkreślił, że objęte planem miejscowym Wróblowice tereny oznaczone 8MN i 9MN zostały włączone do strefy kształtowania systemu przyrodniczego jako tzw. zieleń urządzona. Zgodnie z zapisami części 4.4. Studium - Ochrona i kształtowanie środowiska przyrodniczego systemu przyrodniczego miasta polegać będzie, między innymi, na ochronie systemu przyrodniczego przed naporem inwestycyjnym na tereny ważne przyrodniczo, z uwzględnieniem istniejących wartości przyrodniczych oraz istniejących wartości kulturowych zieleni. W obrębie wyznaczonej w Studium strefy kształtowania systemu przyrodniczego miasta sposób zagospodarowania podporządkowany jest ochronie wartości i zasobów przyrodniczych. W obrębie tej strefy Studium wyznacza tereny chronione przed zabudową obejmujące także tereny zieleni urządzonej (parki miejskie, zieleńce). Wojewoda zauważył, że rzeczywiście zgodnie z zapisami obowiązującego Studium w obszarach strefy kształtowania systemu przyrodniczego miasta dopuszcza się w terenach chronionych przed zabudową, a więc między innymi w terenach zieleni urządzonej (parkach miejskich, zieleńcach) lokalizację zabudowy kubaturowej, służącej obsłudze tego obszaru. W ocenie strony skarżącej jednakże nie można zaliczyć do zabudowy służącej obsłudze obszaru zieleni publicznej zabudowy mieszkaniowej czy zabudowy usługowej, nawet jeżeli jest to zabudowa z zakresu tzw. usług publicznych czy podstawowych usług komercyjnych w rozumieniu tych pojęć nadanych im uchwałą. Każdorazowo według opinii skarżącego należy zatem przeanalizować zasadność dopuszczenia lokalizacji obiektów kubaturowych na danym terenie, natomiast wynikające z tej analizy wnioski stwierdzają, że brak jest uzasadnienia dla dopuszczenia tego rodzaju zabudowy w obszarze oznaczonym symbolem 8MN i 9MN. Zagwarantowane na tym terenie możliwości zainwestowania w ocenie skarżącego wykraczają poza zakres ram prawnych i możliwości wyznaczonych Studium. Także złożone w tym przedmiocie przez Prezydenta Miasta Krakowa wyjaśnienia nie uzasadniają konieczności dokonania zmiany przeznaczenia części terenów planem tym objętych. Wskazano, że w odniesieniu zwłaszcza do terenu 8MN i 9MN niezgodność ze studium dotycząca obszaru o powierzchni ok. 3 ha nie jest spowodowana stanem istniejącym, popartą analizą mapy zasadniczej, na której sporządzony został przedmiotowy plan miejscowy, na obszarach nie ma obiektów kubaturowych, których istnienie poniekąd mogłoby uzasadniać zmianę przeznaczenia w stosunku do jego przeznaczenia opisanego w studium. Dlatego też w ocenie skarżącego w odniesieniu do opisywanych w skardze sytuacji brak jest możliwości uznania, że poszerzenie terenów przeznaczonych do zabudowy poza obszar wyznaczony w studium jest tylko i wyłącznie korektą przebiegu linii rozgraniczającej pomiędzy terenami przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania a terenami zieleni publicznej czy terenami rolniczej przestrzeni produkcyjnej.

Wojewoda podniósł, że faktem jest, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa uchwalane było pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musiał być spójny (nie zgodny) ze Studium, ale stanął na stanowisku, że zapisy planów miejscowych, co do których badana jest zgodność ze Studium uchwalonym przed zmianą przepisów prawa w tym zakresie, winny być w pełni zgodne z ustaleniami Studium. Odnosi się to przede wszystkim do zakresu terenowego poszczególnych kierunków zagospodarowania wyodrębnionych w studium kategorii użytkowania terenu, które powinny w jak największym stopniu odzwierciedlać przeznaczenie terenu i główne funkcje danego obszaru określone w studium. Zasada zgodności planu miejscowego ze studium powoduje konieczność uwzględnienia ustaleń studium w planie dotyczącym danego obszaru. W sytuacji, kiedy projektowane w planie miejscowym przeznaczenie danego obszaru odbiega od ustaleń Studium, w ocenie strony skarżącej w pierwszej kolejności należy podjąć działania zmierzające do zmiany Studium. Niezależnie zatem od celowości czy zasadności rozwiązań ustawodawczych w tym przedmiocie w dacie podjęcia ww. uchwały organ planistyczny winien był zachować zgodność ustaleń tego planu z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W dacie jego podjęcia treść przedmiotowego planu miejscowego musiała być zgodna z treścią studium. Plan nie może zatem wprowadzać zmian w zakresie kierunków zagospodarowania i zasad zagospodarowania ustalonych na etapie studium, a może jedynie doprecyzować te zasady i to tak, aby nie doprowadzać do ich zmian czy istotnych modyfikacji.

Wojewoda nadmienił również, że ze względu na brak możliwości dokładnej oceny, z uwagi na różne skale rysunku studium oraz rysunku planu, dla jakiej konkretnie części terenów oznaczonych na planu symbolem 8MN, 9MN i 16MN ustalono przeznaczenie odrębne od przeznaczenia wynikającego z ustaleń studium, zdecydował o złożeniu skargi.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie. W ocenie Rady Miasta dla terenu, o którym mowa w skardze, ustalenie sposobu przeznaczenia terenu oraz warunków jego zagospodarowania nastąpiło zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Zauważono, że w uzasadnieniu skargi na uchwałę rady gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wróblowice", Wojewoda opiera się wyłącznie na porównaniu rysunków obu dokumentów, nie biorąc natomiast pod uwagę faktu, że Studium składa się z zarówno z części tekstowej, jak i rysunkowej. Obydwie te części tworzą integralną zawartość Studium. Podniesiono, że żaden z przywołanych w uzasadnieniu skargi przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1) nie dotyczy zgodności planu z rysunkiem studium, lecz formułuje parametr zgodności jako zgodność z ustaleniami (art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1), czy zgodność z zapisami (art. 15 ust. 1) studium. Tak więc oceniając zgodność planu ze studium należy brać pod uwagę całość dokumentu stanowiącego obowiązujące studium, a więc zarówno jego część rysunkową, jak i tekstową. W związku z czym, organy planistyczne nie mogły pominąć przy sporządzaniu i uchwalaniu planu tej części Studium, która w sposób jednoznaczny wskazuje, jak należy odczytywać dane zawarte na planszach rysunkowych dołączonych do Studium (Karty K 1 do K 5 oraz karty U 1 do U 7). Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa zawiera w swej części tekstowej ustalenia (Rozdział 5. Realizacja polityki przestrzennej, Podrozdział 5.1. "Planowanie miejscowe", Podpunkt "Zapewnienie spójności planów miejscowych ze Studium"), które przesądzają, iż zgodność planów ze Studium, polegająca na zapewnieniu zgodności z określonymi w Studium (...)

1) celami rozwoju,

2) zasadami zrównoważonego rozwoju przestrzennego Krakowa i kształtowania ładu przestrzennego,

3) granicą terenów przeznaczonych do zabudowy,

4) głównymi kierunkami zagospodarowania dotyczącymi:

- głównych elementów kształtujących strukturę przestrzenną Miasta,

- kluczowych obszarów rozwoju,

- terenów otwartych o charakterze publicznym,

5) kierunkami zagospodarowania wyodrębnionych kategorii obszarów,

6) zasadami zagospodarowania i kształtowania zabudowy i przestrzeni w strefach:

- zróżnicowanej intensyfikacji zagospodarowania,

- ochrony wartości kulturowych,

- ochrony sylwety Miasta,

- ochrony i kształtowania krajobrazu

dopuszcza w miejscowych planach korektę określonej w Studium granicy pomiędzy terenami otwartymi, a przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania, a także linii rozgraniczających pomiędzy wyodrębnionymi kategoriami terenów, pod warunkiem realizacji zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego określonych dla Krakowa w Studium.

Organ wyjaśnił, że zależność ta nie polega na mechanicznym przeskalowaniu linii rozgraniczających z rysunku Studium do rysunku planu miejscowego. Oba te dokumenty różnią się bowiem w istotny sposób zarówno pod względem celu opracowania, skali oraz szczegółowości zastosowanych podkładów mapowych, stanu rozpoznania uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego, stopnia szczegółowości problematyki przestrzennej itp. Ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa dopuszczają możliwość korygowania w planach miejscowych określonej w tym Studium granicy pomiędzy terenami otwartymi a przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania, a także określonych w Studium linii rozgraniczających pomiędzy wyodrębnionymi kategoriami terenów, pod warunkiem realizacji zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego określonych dla Krakowa w Studium. Można zatem przyjąć, że granicę tę wyznacza kryterium dostosowania rozwiązań planistycznych do rozpoznanych na etapie sporządzania projektu planu rzeczywistych uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego.

Odnośnie terenów 8MN i 9MN w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wróblowice" dokonano korekty określonych w Studium granic terenów przeznaczonych do zainwestowania, włączając do terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej część terenów, które w Studium zaliczane są do kategorii terenów zieleni publicznej. Korekta ta została przeprowadzona w ramach uzasadnionej względami przestrzennymi regulacji linii rozgraniczającej pomiędzy terenami przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania a terenami zieleni publicznej, na podstawie ustaleń Studium dopuszczających możliwość dokonania takiej korekty w planie miejscowym. Podstawę merytoryczną w/w regulacji stanowią rozpoznane w trakcie sporządzania projektu planu uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego powyższego terenu. Tereny przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wróblowice" pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a znajdujące się poza określonymi w Studium granicami terenów przeznaczonych do zainwestowania, są już częściowo zabudowane, bądź w znacznym stopniu pokryte wydanymi decyzjami o warunkach zabudowy i decyzjami o pozwoleniu na budowę. Ponadto wskazano, że pod względem przestrzennym, w tym krajobrazowym, wyznaczone tereny wiążą się z terenami istniejącego zainwestowania. Przyjęta w planie regulacja dotycząca granic terenów przeznaczonych do zainwestowania w większym stopniu niż to ma miejsce w Studium uwzględnia układ struktury własności i ukształtowanie terenu.

Rada uznała, że oceniając zgodność ustaleń planu ze Studium należy odpowiedzieć na pytanie, czy dokonana ustaleniami planu korekta określonych w Studium granic terenów przeznaczonych do zainwestowania spełnia warunek zachowania i realizacji zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego, bowiem takie wymaganie określone zostało w Studium jako warunek dokonywania ww. korekty. Podniesiono, że zasada zrównoważonego rozwoju, w zakresie odnoszącym się do omawianego obszaru Wróblowic, polega przede wszystkim na zachowaniu właściwych proporcji pomiędzy terenami zainwestowania, a terenami stanowiącymi strukturę przestrzenną zieleni związanej z zagospodarowaniem otoczenia doliny Wilgi. Plan miejscowy chroni przed zabudową najcenniejsze tereny tworzące strukturę przyszłego parku rzecznego "Wilga" regulując w sposób bardziej uzasadniony i racjonalny granice pomiędzy terenami tej struktury a terenami przeznaczonymi do zainwestowania. Realizując ten cel, w innym obszarze planu zwiększono areał obszarów wyłączonych spod zabudowy i zainwestowania. Podobny stan faktyczny stanowił o objęciu części terenów, które na rysunku K 1 Studium znalazły się poza granicą obszarów przeznaczonych do zainwestowania, granicami obszaru 16MN z tym, że dotyczy regulacji granicy pomiędzy terenami przeznaczonymi pod zabudowę a terenami rolniczej przestrzeni produkcyjnej, a nie terenami zieleni publicznej, jak to ma miejsce w przypadku terenów 8MN i 9MN. Również ustalony planem przebieg linii rozgraniczających dla terenu 16MN mieści się w granicach dopuszczalnych ustaleniami Studium korekt i nie narusza zasad zrównoważonego rozwoju i ładu przestrzennego.

Ponadto zwrócono uwagę, że zawarty w skardze wniosek o stwierdzenie nieważności planu w zakresie fragmentu rysunku planu — w zakresie terenów oznaczonych na rysunku planu miejscowego symbolem: 8MN, 9MN, 16MN, dotyczy wszystkich działek, objętych granicami wskazanych powyżej terenów, również w stosunku do tych, odnośnie których strona skarżąca nie podnosi wątpliwości dotyczących prawidłowości ustalenia sposobu i warunków ich zagospodarowania. Z uzasadnienia skargi wynika, że zarzuty podniesione w skardze dotyczą jedynie niewielkich fragmentów obszarów 8MN, 9MN, 16MN, a nie ich całości.

W ocenie Rady nie znajdują uzasadnienia podnoszone w uzasadnieniu skargi trudności organu nadzoru w zakresie dokonania oceny zgodności ustaleń planu z zapisami Studium ze względu na brak możliwości dokładnej oceny z uwagi na skale rysunku studium oraz rysunku planu. Powtórzono, że organ nadzoru dokonał jedynie wyrywkowej oceny zgodności postanowień planu z zapisami Studium, ograniczając się do porównania rysunku planu oraz planszy K1 i K2 Studium, pomijając całkowicie część tekstową Studium. Organ powołał orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 776/11,niepubl. , który wskazał, że powstaje kwestia, czy można na równi traktować "stare" i "nowe" studia w procesie stwierdzania zgodności planu zagospodarowania przestrzennego ze studium, na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy pianistycznej. Jeśli więc dawne studia zawierają ustalenia wykraczające poza obecny zakres przedmiotowy studium, np. wskazują granice obszarów, to są one niezgodne z obecną ustawą. Ustalenia te formalnie obowiązują na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy planistycznej, ale jako ustalenia niezgodne z prawem obowiązującym, nie mogą stanowić podstawy do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Takie elementy "starego" studium nie powinny zatem być brane pod uwagę, jako kryterium zgodności planu miejscowego ze studium.

Podsumowując stwierdzono, że obowiązujący plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wróblowice" nie narusza obowiązujących norm prawnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i innych przepisów prawa, w tym zasady zgodności postanowień planu z zapisami studium.

Postanowieniem z dnia 30 maja 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (sygn. akt II SA/Kr 128/12) odrzucił skargę Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 8 września 2010 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wróblowice I". W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że wyrokiem z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1405/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wróblowice" w części § 4 pkt 3 lit. f w zakresie słów "i 2 US" oraz w części § 17 ust.1 w zakresie słów "i 2 US", a także części graficznej uchwały w zakresie oznaczenia 2 USII, a z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd badał zgodność przedmiotowej uchwały z art. 28 u.p.z.p, a zatem kontrola Sądu dokonana została nie tylko w zakresie obejmującym wskazane przez skarżących nieruchomości, ale również i w pozostałej części uchwały, co oznacza, że Sąd badał już zgodność zaskarżonej uchwały zarówno w zakresie trybu jej sporządzenia, właściwości organów, jak i zasad sporządzania planu miejscowego. Ocena zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z treścią i ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miała przy tym charakter obiektywny i niezależny od naruszenia interesu prawnego skarżącego. Zdaniem WSA, skoro w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1405/11 doszło do uznania, że interes prawnych skarżących został naruszony i Sąd niezależnie od tego zbadał zgodność całego planu miejscowego (poza granicami zawartymi w skargach wówczas wniesionych) z zasadami jego sporządzania, to jednocześnie nie stwierdził sprzeczności planu ze studium.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 2 października 2012 r. (sygn. akt II OSK 2272/12) uchylił ww. postanowienie WSA. NSA podzielił zarzut, że przepis art. 101 ust. 2 u.s.g., a w konsekwencji również przepis art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., nie mogły znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem Wojewoda Małopolski nie wnosił przedmiotowej skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., lecz jako organ nadzoru na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. NSA stwierdził, że przepis art. 101 ust. 2 u.s.g. jest regulacją wyjątkową, określającą przypadek wystąpienia swojego rodzaju stanu powagi rzeczy osądzonej. Specyfika tej regulacji polega na tym, że wykluczone jest ponowne orzekanie przez wojewódzki sąd administracyjny w sprawie ze skargi na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, jeśli uprzednio sąd ten skargę oddalił i nawet jeśli skargę wniósł inny, uprawniony podmiot. Wyjątek ten, którego niewątpliwie nie można interpretować rozszerzająco, dotyczy wyłącznie kolejnego orzekania w sprawach ze skarg wniesionych w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., bowiem do tego przepisu w sposób wyraźny i niebudzący wątpliwości odwołuje się art. 101 ust. 2 u.s.g. Tymczasem Wojewoda Małopolski w niniejszej sprawie wniósł skargę na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., a więc działając jako organ nadzoru. Jest to odrębny tryb zaskarżania uchwał bądź zarządzeń organów gminy, z którego może skorzystać wyłącznie organ nadzoru.

Na rozprawie w dniu 28 grudnia 2012 r. Sąd zobowiązał pełnomocnika Prezydenta Miasta Krakowa do przedłożenia wyrysu zawierającego ustalenia studium oraz zaskarżonego planu z widocznymi na nim numerami działek ewidencyjnych – dla obszaru, który wg studium znajdował się w terenie oznaczonym ZP i ZO, a w planie miejscowym znajduje się w terenie o przeznaczeniu 8MN, 9MN,16MN, a następnie na rozprawie w dniu 4 marca 2013 r. zakreślił pełnomocnikowi Wojewody 4 dniowy termin do sprecyzowania żądania skargi po zapoznaniu się z załącznikami do pisma z dnia 11 stycznia 2013 r. (k.168 – 181 akt sądowych) oraz stanowiskiem Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiocie, jakie działki położone w obszarze 8MN, 9MN,16MN w zakresie, w jakim w studium znajdowały się w obszarze, odpowiednio, ZP i ZO są częściowo zabudowane, bądź objęte wydanymi decyzjami WZ i decyzjami o pozwoleniu na budowę.

Pisma stron wraz z załącznikami zostały przedłożone w dniu 7 marca 2013 r. (k.184-188 akt sądowych) i w dniu 11 marca 2013 r. (k.189-193 akt sądowych)

W piśmie procesowym z dnia 11 marca 2013 r. Wojewoda sprecyzował wniosek o stwierdzenie nieważności do wymienionych w piśmie działek położonych w poszczególnych obszarach. Wskazał także działki, które zostały już zabudowane.

Podniósł, że korekta linii rozgraniczającej tereny zabudowane od terenów mających pozostać niezabudowanymi może polegać m.in. na dostosowaniu przebiegu tej linii do granic ewidencyjnych działek. Skarżący podkreślił, że gotów jest uwzględnić wyjaśnienia strony przeciwnej i uznać za dopuszczalną korektę owej linii w planie miejscowym Wróblowice w dalej idącym zakresie, mianowicie w zakresie, w jakim linia ta dostosowuje w planie miejscowym przebieg granicy terenów zabudowanych do granic nie tylko działek, ale wręcz do granic nieruchomości, ale na dzień składania pisma organ nadzoru nie posiada takiej wiedzy.

Pełnomocnik Prezydenta miasta Krakowa wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz.1269 z późn. zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyrażona w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej w skrócie "p.p.s.a.". Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p.".

Wojewoda zaskarżył uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 8 września 2010 r. Nr CVIII/1483/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wróblowice" domagając się stwierdzenie nieważności wskazanej uchwały w części, w zakresie fragmentu rysunku planu, w zakresie działek ewidencyjnych wskazanych w piśmie procesowym z dnia 11 marca 2013 r. położonych na terenach oznaczonych na rysunku planu miejscowego symbolem: 8MN, 9MN, 16MN.

Sąd podziela stanowisko Wojewody, że zapisy planów miejscowych, co do których badana jest zgodność ze Studium winny być w pełni zgodne z ustaleniami Studium, co odnosi się przede wszystkim do zakresu poszczególnych kierunków zagospodarowania przestrzennego wyodrębnionych w studium, które powinny w jak największym stopniu odzwierciedlać przeznaczenie terenu i główne funkcje danego obszaru określone w studium. Zasada zgodności planu miejscowego ze studium powoduje konieczność uwzględnienia ustaleń studium w planie dotyczącym danego obszaru. Sąd zgadza się również ze stanowiskiem, że miejscowy plan nie może wprowadzać zmian w zakresie kierunków zagospodarowania i zasad zagospodarowania ustalonych na etapie studium, a może jedynie doprecyzować te zasady i to tak, aby nie doprowadzać do ich zmian czy istotnych modyfikacji, czy tym bardziej wykluczyć zagospodarowania zgodnego z kierunkiem zagospodarowania przewidzianego w Studium.

Ustawodawca nie zdefiniował wymaganej ustawą "zgodności" treści planu z postanowieniami Studium (art. 20 u.p.z.p. w wersji obowiązującej od 11 lipca 2003 r. do 21 października 2010 r.). W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się właśnie do oceny, czy rozwiązania planistyczne zakwestionowane przez Wojewodę doprowadziły do istotnej modyfikacji przewidzianych w Studium kierunków zagospodarowania przestrzennego dla tych terenów, czy też uwzględniając faktyczne zagospodarowanie terenów, dokonały jedynie korekty przebiegu linii rozgraniczającej pomiędzy terenami przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania, a terenami zieleni publicznej czy terenami rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Odpowiadając na to pytanie Sąd wziął pod uwagę zarówno postanowienia Studium, akta planistyczne, jak również stanowiska stron przedstawione w skardze, odpowiedzi na nią oraz w późniejszych pismach procesowych stron. Szczególnie lektura tych ostatnich, zwłaszcza powiększonego rysunku Studium, powstałego poprzez zmianę skali tego dokumentu na potrzeby dokonania analizy i oceny zgodności rozwiązań planistycznych z postanowień Studium przekonały Sąd, iż rozumienie "zgodności" planu ze studium poprzez dokładne (stwierdzone przy pomocy lupy lub poprzez powiększanie rysunku studium) pokrywanie się granic obszarów wyznaczonych w obu tych dokumentach planistycznych podważałoby sens sporządzania tych dwóch różnych dokumentów, ich celów i funkcji. Granic pomiędzy różnymi kierunkami zagospodarowania oraz granic obszarów o różnym przeznaczeniu nie można rozumieć dosłownie poprzez porównanie (skopiowanie) jedynie rysunków obu dokumentów. Zresztą w orzecznictwie i literaturze wielokrotnie podnoszono, że zgodność planu miejscowego ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń Studium do planu.

W przedmiotowej sprawie Studium dla terenu objętego skargą, jak opisano w jej uzasadnieniu, przewidziało kierunki zagospodarowania ZP i ZO, a dla terenów bezpośrednio przylegających – MN. W zaskarżonym planie istnieje przeznaczenie oznaczone MN i R(Z) i R, tyle, że linia rozgraniczająca te tereny została (podobnie jak w innych terenach nie objętych skargą Wojewody np. obszar 6 MN,7MN, 12MN) przesunięta w stosunku do linii rozgraniczającej w Studium różne kierunki zagospodarowania. I tak analizując poszczególne obszary stwierdzić należy co następuje:

Odnośnie terenów 8MN i 9MN Rada Miasta wskazała, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wróblowice" dokonano korekty określonych w Studium granic terenów przeznaczonych do zainwestowania, włączając do terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej część terenów, które w Studium zaliczane są do kategorii terenów zieleni publicznej. Uznano, że korekta ta została przeprowadzona w ramach uzasadnionej względami przestrzennymi regulacji linii rozgraniczającej pomiędzy terenami przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania a terenami zieleni publicznej, na podstawie ustaleń Studium dopuszczających możliwość dokonania takiej korekty w planie miejscowym. Podstawę merytoryczną ww. regulacji stanowiły rozpoznane w trakcie sporządzania projektu planu uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego powyższego terenu. Rada podniosła, że tereny przeznaczone w miejscowym planie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a znajdujące się poza określonymi w Studium granicami terenów przeznaczonych do zainwestowania, są już częściowo zabudowane, bądź w znacznym stopniu pokryte wydanymi decyzjami o warunkach zabudowy i decyzjami o pozwoleniu na budowę. Ponadto wskazano, że pod względem przestrzennym, w tym krajobrazowym, wyznaczone tereny wiążą się z terenami istniejącego zainwestowania. Przyjęta w planie regulacja dotycząca granic terenów przeznaczonych do zainwestowania w większym stopniu niż to ma miejsce w Studium uwzględnia układ struktury własności i ukształtowanie terenu.

O ile Sąd nie może ocenić, czy uwzględnienie struktury własności i ukształtowania terenu przemawiało za ww. korektą granic, to analiza położenia działek w ww. obszarze, ich zagospodarowanie (istniejące bądź planowane), zabudowa działek sąsiednich przedstawione na rysunku planu oraz mapach przedłożonych przez strony nie pozwala na podważenie oceny organów planistycznych, że oznaczenie granic jak na rysunku planu jest uzasadnione ze względów przestrzennych i powiązanie z terenami istniejącego już zainwestowania.

Ze względu na dużą różnicę skal map z rysunkami planu i Studium oraz ze względu na to, że część obszaru objętego skargą składało się z działek ewidencyjnych, dla których Studium wskazało różne kierunki zagospodarowania, Sąd zobowiązał pełnomocnika Prezydenta Miasta Krakowa do przedłożenia wyrysu zawierającego ustalenia studium oraz zaskarżonego planu z widocznymi na nim numerami działek ewidencyjnych – dla obszaru, który wg studium znajdował się w terenie oznaczonym ZP i ZO, a w planie miejscowym znajduje się w terenie o przeznaczeniu 8MN, 9MN,16MN.

Wyrysy takie zostały przedłożone do akt sądowych (k. 170-181 akt sadowych).

Porównując rysunek Studium z rysunkiem planu w zakresie zaskarżonej części obszarów (vide sprecyzowanie skargi: k.189/2 oraz k.170-181 akt sądowych), biorąc również pod uwagę wykaz decyzji administracyjnych (szczególnie pozwoleń na budowę) wydanych dla działek leżących w części zaskarżonych obszarów (k.185-187 akt sąd.) i załączniki do pisma Wojewody precyzującego żądanie skargi (k.191-193 akt sąd.) Sąd stwierdził, że:

1/ w obszarze 8MN, podobnie jak w pozostałych dwóch obszarach, położone są działki, których teren w całości położony jest poza wyznaczoną w Studium linią rozgraniczającą tereny zabudowane od mających pozostać wolnymi od zabudowy oraz działki, dla których Studium częściowo ustalało kierunek zagospodarowania jako tereny zabudowane a częściowo jako tereny niezabudowane (ZP) – wyznaczenie granicy zabudowy na dz. 341, 340/1, 399, 338, 337/1, 348/7, 349/7 i 348/5 w terenie 8 MN nastąpiło do granicy tych działek ewidencyjnych, uwzględniając, że część tych działek była już zabudowana (w Studium część tych działek kierunkowo przeznaczona została do zabudowy). O ile dla tej drugiej grupy działek takie wyznaczenie granicy dla terenu 8MN nie budzi wątpliwości Sądu co do jej zgodności z prawem w ramach konieczności sprecyzowania (uściślenia) tej granicy w planie, to rozważenia i oceny wymagało przesunięcie tej granicy do północnych granic działek 336/15, 336/17,335/1, 342/1, 342/2, 371/6. Wśród tych działek znajduje się działka nr 342/1, która wg Prezydenta Miasta Krakowa objęta była decyzją WZ, wg Wojewody jest już zabudowana, podobnie jak dz. 336/15. Kolejne działki z obszaru o kierunku ZP, które znalazły się w planie to dz. nr 336/13 i 336/14, dla których wydano decyzje o pozwoleniu na budowę przed uchwaleniem planu. Również dz. 336/16 objęta była pozwoleniem na budowę i wg Wojewody jest już zabudowana. Do obszaru 8 MN "spoza linii zabudowy" włączono też działki nr: 335/1 (dz. położona przy drodze między innymi zabudowanymi działkami), 342/2 (położona w linii działek zabudowanych), podobnie jak kolejne działki o numerach 336/18, 348/9, 371/4, 371/3, 371/7 i 371/8. Ponadto linię rozgraniczającą ww. działek w terenie 8 MN dostosowano do linii wyznaczonej przez działki 336 objętej pozwoleniem na budowę, 336/17 objętą decyzją WZ i już zabudowaną oraz przy uwzględnieniu linii wyznaczonej przez działki, dla których wydano pozwolenie na budowę tj. 336/14 i 336/13. Pomiędzy granicą ww. działek, a obszarem 7MN pozostawiono obszar o przeznaczeniu 5 R(Z) tj. tereny rolnicze, w szczególności w postaci zieleni stanowiącej zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne oraz trwałych użytków zielonych – wyodrębnione w strukturze gruntów rolnych tereny o małej przydatności dla rolnictwa, lecz pełniące ważną funkcję przyrodniczą i krajobrazową jako obudowa ścieków wodnych i źródlisk oraz szata roślinna stromych zboczy, skarp i jarów (§ 4 pkt 3 m i § 24 uchwały).

2/ w obszarze 9 MN, podobnie jak w pozostałych dwóch obszarach objętych skargą, położone są działki, których teren w całości położony jest poza wyznaczoną w Studium linią rozgraniczającą tereny zabudowane od mających pozostać wolnymi od zabudowy oraz działki, dla których Studium częściowo ustalało kierunek zagospodarowania jako tereny zabudowane a częściowo jako tereny niezabudowane (ZP). Wg wykazu decyzji przedstawionego przez Prezydenta M. Krakowa (k.185-187) działka nr 350/6 – "miała" w momencie uchwalania planu decyzję o warunkach zabudowy i pozwolenie na budowę, a wg Wojewody (pismo z 11 marca 2013 r.) jest już zabudowana, działka 358/1 i 358/2 wg Wojewody jest już zabudowana, a działki nr 350/7 i 358 miały w momencie uchwalania planu decyzje o warunkach zabudowy. Dopuszczając zabudowę na działkach 375/4, 357/2 powstała prawie jednolita linia dopuszczająca zabudowę od budynku na dz. 380/4 (wg rys. planu) do budynku na dz. nr 358/2 powstałej z dz. nr 358 oznaczonej na rysunku planu. Południowa linia rozgraniczająca zabudowę od terenów zielonych w terenie 9MN nawiązuje do południowej linii w terenie 8MN, a kształt działki, na której dozwolono zabudowę o nr 350/7 w terenie 9 MN nawiązuje do kształtu działki 358/4 w terenie 8MN.

Wyznaczenie granicy rozgraniczającej tereny zabudowane od niezabudowanych na działkach 351/1, 354/2, 354/1, 355/1 w terenie 9 MN nastąpiło z uwzględnieniem granic tych działek ewidencyjnych, uwzględniając też, że część tych działek była już zabudowana (i w Studium te części działek kierunkowo przeznaczone zostały do zabudowy).

3/ w obszarze 16 MN również znalazły się zarówno działki, które w Studium w całości pozostawały poza linią obszarów przeznaczonych do zainwestowania, w terenie oznaczonym w Studium jako ZO, jak i działki, których część leżała w obszarze przeznaczonym do zabudowy, a część poza tym obszarem. Działki objęte pozwoleniem na budowę to działki nr : 151 (k.187 akt sąd. i rys. planu),159/1, część działki nr 161 oraz część działki nr 162, pozostałe działki były objęte wydanymi decyzjami o warunkach zabudowy. Odnośnie obszaru 16MN wg Rady Miasta Krakowa również ustalony planem przebieg linii rozgraniczających dla tego terenu mieści się w granicach dopuszczalnych ustaleniami Studium korekt i nie narusza zasad zrównoważonego rozwoju i ładu przestrzennego. Pozostałe tereny, poza granicami terenu 16MN, przeznaczone zostały na tereny rolnicze (2R), w których zgodnie z § 22 ust. 2 uchwały zakazuje się lokalizacji zabudowy.

Powyższe rozwiązania przyjęte w zaskarżonym planie nie świadczą, zdaniem Sądu, o istotnej zmianie kierunków i zasad zagospodarowania wyznaczonych na etapie Studium, a jedynie o doprecyzowaniu ww. linii , co – ze względów podniesionych przez Prezydenta Miasta Krakowa – można i należy uznać jedynie jako pewną korektę postanowień Studium w zakresie rysunku, dopuszczalną nie tyle na zapisy Studium dopuszczającą taką korektę, co ze względu na konieczność wyznaczenia w planie miejscowym granic pomiędzy terenami o różnym przeznaczeniu z uwzględnieniem wymogów, o których mowa w art.1 ust. 2 u.p.z.p., w tym m.in. walorów architektonicznych i krajobrazowych oraz walorów ekonomicznych przestrzeni.

Przy wyznaczeniu linii rozgraniczającej pomiędzy terenami przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania a terenami zieleni publicznej czy terenami rolniczej przestrzeni produkcyjnej organ nie mógł nie uwzględnić rzeczywistych i prawnych uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego, mając jednak na uwadze konieczność realizacji zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego określonych dla Krakowa w Studium. Wojewoda nie wskazał, a Sąd z urzędu nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że ustalenie granic dla obszarów 8MN,9MN i 16MN w sposób przyjęty na rysunku zaskarżonego planu narusza zasady zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego określonych dla Krakowa w Studium.

Zauważyć należy, że w trakcie sporządzania przedmiotowego planu Wojewoda nie wniósł żadnych zastrzeżeń co do kwestionowanych obecnie rozwiązań. Zastrzeżeń takich nie zgłosił też żaden organ opiniujący czy uzgadniający. Również WSA badając z urzędu zgodność przedmiotowego planu ze Studium w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1405/11 nie stwierdził takiej niezgodności. Także stanowisko Wojewody dopuszczające uznanie przyjętej w planie linii rozgraniczającej pomiędzy terenami przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania (MN), a terenami zieleni (wg Studium ZP, wg planu 5R(Z)), czy terenami rolniczymi (ZO wg Studium, a 2R wg planu) w zależności od poznania struktury własności nieruchomości (str.189/2 i 190 akt sądowych) jako "rzeczywistej korekty tej linii" świadczy o tym, że także zdaniem Wojewody ustalenie granic terenów dla obszarów 8MN,9MN i 16MN w sposób przyjęty na rysunku planu nie narusza zasady zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego określonych dla Krakowa w Studium, w szczególności nienaruszalności najcenniejszych elementów systemu przyrodniczego, nierozpraszania zabudowy i tworzenia zwartych zespołów zabudowy, integralności zagospodarowania przestrzennego oraz infrastruktury drogowej i technicznej.

Ponadto, co istotne, organ nadzoru nie zarzucił, aby zasada ta została naruszona poprzez zachwianie proporcji pomiędzy terenami zainwestowania, a terenami zieleni związanymi z otoczeniem doliny Wilgi. Jak wskazał organ planistyczny plan miejscowy chroni przed zabudową najcenniejsze tereny tworzące strukturę przyszłego parku rzecznego "Wilga". Ponadto nie bez znaczenia jest, że tereny oznaczone w Studium jako ZP i ZO na obszarze planu objętego skargą nie odznaczają się szczególnymi walorami przyrodniczymi podlegającymi ochronie, przynajmniej nie wynika to ani z opracowania ekofizjograficznego ani z oceny oddziaływania na środowisko.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wróblowice" w części zaskarżonej przez organ nadzoru nie wprowadził istotnych zmian w zakresie kierunków i zasad zagospodarowania ustalonych w Studium i nie wykluczył zagospodarowania zgodnego z kierunkiem zagospodarowania przewidzianego w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta.

Ponieważ Sąd nie stwierdził naruszenia art. 28 ust. 1, art.15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.