Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesław Drabik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję z dnia 22 września 2025 r. nr SKO.4110.1150.2025 w przedmiocie odpłatności za usługi opiekuńcze I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Sławno z dnia 02 lutego 2025 r., nr MOPS-09-000515-204000/05/2025, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie na rzecz skarżącej B. B. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z 22 września 2025 r., nr SKO.4110.1150.2025, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 - dalej "k.p.a.") oraz art. 50 ust. 1-3, ust. 5 w zw. z art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2025 r., poz. 1214, dalej: "u.p.s."), po rozpatrzeniu sprawy na skutek złożonego odwołania przez B. B. (dalej "skarżąca", "strona"), utrzymało w mocy w zaskarżonej części decyzję Burmistrza Miasta S. z 2 maja 2025 r., nr [...], w sprawie zmiany odpłatność za usługi opiekuńcze z kwoty 35% (7,70 zł za godzinę) na kwotę 100% (37 zł za godzinę).

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium przedstawiając przebieg postępowania wskazało, że organ I instancji zmienił decyzję własną nr MOPS-01-00033 8- 204000/03/2025, z 10 marca 2025 r. poprzez zmianę od 2 maja 2025 r. odpłatności za usługi opiekuńcze z kwoty 35% tj. 7,70 zł za jedną godzinę usługi, na kwotę 100% tj. 37 zł za jedną godzinę usługi, a w punkcie 2 resztę warunków określonych w decyzji nr MOPS-01-000338- 204000/03/2025 z 10 marca 2025 r. pozostawił bez zmian.

Organ odwoławczy zrelacjonował, że w uzasadnieniu organ I instancji powołał art. 106 ust. 5 u.p.s. i podał, iż decyzją nr MOPS-01-000338-204000/03/2025 z 10 marca 2025 r. przyznano stronie pomoc w postaci usług opiekuńczych w ilości 1 godziny dziennie przez 5 dni w tygodniu, w zakresie zaspokajania codziennych potrzeb życiowych, ustalając odpłatność 35% tj. 7,70 zł za jedną godzinę usługi. Od 1 maja 2025 r. w związku z podjęciem przez Radę Miejską w S. uchwały nr [...] z 31 marca 2025 r., w której określono nowe stawki za 1 godzinę usług opiekuńczych organ ustalił nową odpłatność z kwoty 35% tj. 7,70 zł za jedną godzinę usługi, na kwotę 100% tj. 37 zł za jedną godzinę usługi.

B. B., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji. Odwołująca się zarzuciła, że organ arbitralnie

i bezpodstawnie podwyższył jej odpłatność za usługi opiekuńcze. Tym samym z dnia na dzień z nieznanych powodów zobowiązał ją do zapłaty kwoty w wysokości 740 zł miesięcznie, w miejsce dotychczasowych 154 zł, bez podania przyczyny dokonania tej zmiany. Zgodnie z art. 50 ust. 5 u.p.s organ powinien uwzględnić możliwości finansowe strony przy ustalaniu odpłatności za usługi opiekuńcze, czego nie uczynił.

W motywach uzasadnienia wydanej 22 września 2025 r. decyzji organ odwoławczy powołał przepisy art. 50 ust. 1, ust. 2, ust. 5, ust. 6 u.p.s. i wskazał, że usługi opiekuńcze kierowane są przede wszystkim do osób samotnych, ponieważ nie mogą one liczyć na pomoc najbliższych. Osobą samotną jest osoba prowadząca jednoosobowe gospodarstwo domowe, niepozostająca w związku małżeńskim i nieposiadająca wstępnych ani zstępnych.

Kolegium przyjęło, że odwołaniem zaskarżono przede wszystkim zmianę odpłatności za przyznane usługi w wysokości 100% ich wartości (pkt 1 decyzji), co oznacza, że odwołanie dotyczy części decyzji. Punkt 2 zaskarżonej decyzji odnosi się bowiem do okresu przyznania świadczeń z zakresu usług opiekuńczych, który nie został zakwestionowany. Dlatego też Kolegium przyjęło, że rozpatrzy odwołanie w ściśle określonym zakresie zwłaszcza, że decyzja organu I instancji obejmuje swym zakresem rozstrzygnięcia, które są przedmiotowo samodzielne i uregulowane kompletnie i przez to nadają się do wykonania niezależnie od pozostałych postanowień decyzji. Oznacza to, że decyzja w części niezaskarżonej stała się ostateczna z upływem ostatniego dnia 14-dniowego terminu na wniesienie odwołania.

Kolegium wyjaśniło, że o przyznaniu usług opiekuńczych decyduje aktualna sytuacja osoby uprawnionej (rodzaj schorzenia lub niepełnosprawności - art. 50 ust. 4 u.p.s.), która w myśl art. 106 ust. 4 u.p.s. ustalana jest przed datą wydania decyzji (wyrok WSA w Lublinie z 28.02.2012 r., II SA/Lu 893/11, LEX nr 1138633). Jest to zadanie gminy o charakterze obowiązkowym i w pełni przez nie finansowanym. Wysokość dochodu osób ubiegających się o taką pomoc nie wpływa na prawo do tych świadczeń, ale wpływa na ewentualną opłatę za te świadczenia. Zakres materii przekazanej do uregulowania w drodze uchwały przez rady gmin został określony jednoznacznie w art. 50 ust. 6 ustawy i zakres tego upoważnienia nie może być interpretowany rozszerzająco.

Jak ustalił organ odwoławczy, na podstawie akt sprawy, odwołującej się przyznano od 1 kwietnia 2025 r. do 30 września 2025 r. pomoc w postaci usług opiekuńczych w ilości 1 godziny dziennie przez 5 dni w tygodniu, w zakresie zaspokajania codziennych potrzeb życiowych. Pełny koszt jednej godziny usługi w momencie przyznania wynosił 22 zł., natomiast w przypadku strony usługi świadczone były z odpłatnością 35% tj. 7,70 zł

za jedną godzinę usługi.

Dalej Kolegium podało, że od 17 kwietnia 2025 r. weszła w życie uchwała

nr [...] Rady Miejskiej w S. z 31 marca 2025 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze

i specjalistyczne usługi opiekuńcze z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat i trybu ich pobierania (Dz. Urz. Woj. Zach. z dnia 3 kwietnia 2025 r. poz. 1631).

Organ II instancji odnotował, że w uchwale określono nowe stawki za 1 godzinę usług opiekuńczych w wysokości 37 zł oraz 40 zł za 1 godzinę specjalistycznych usług opiekuńczych oraz zmianę trybu kwalifikacji do odpłatności za to świadczenie. Oznacza to, że zmieniła się stawka godzinowa, jak i procentowy wskaźnik odpłatności. W związku z powyższym organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie i decyzją z dnia 2 maja 2025 r. zmienił od 1 maja 2025 r. odpłatność z kwoty 35% tj. 7,70 zł za jedną godzinę usługi, na kwotę 100% tj. 37 zł za jedną godzinę usługi. Organ I instancji przyjął zatem, że procentowy stosunek dochodu odwołującej się do kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 i 2 u.p.s. wynosi powyżej 450% (§ 2 uchwały Rady Miejskiej w S.), zaś koszt jednej godziny usług opiekuńczych to kwota 37 zł (§ 3 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w S.), gdzie dochód wyniósł [...] zł, zaś kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej to - 1010 zł. Organ odwoławczy powołał brzmienie przepisów art. 8 ust. 1 pkt i 1 i 2 u.p.s. oraz art. 6 pkt 3 u.p.s.

Dalej wskazano, że w poprzedniej uchwale nr [...] z 30.06.2020 r. Rada przyjęła, że podstawą wyliczeń ma być dochód świadczeniobiorcy w % najniższej emerytury netto, dlatego w decyzji z 10 marca 2025 r. ustalono, że odwołująca się będzie ponosiła odpłatność wynoszącą 35% kosztu jednej godziny (37 zł.)

Kolegium uznało, że decyzja organu I instancji w zaskarżonej części jest prawidłowa, gdyż wejście w życie nowej uchwały Rady Miejskiej w S. obligowało organ do zmiany z urzędu wysokości odpłatności za usługi opiekuńcze na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. Lektura zaskarżonej decyzji, zwłaszcza jej uzasadnienia, może prowadzić do wniosku, że motywy organu co do zmiany decyzji z 10 marca 2025 r. nie zostały szczegółowo i zrozumiale dla strony wyłożone, niemniej jednak nie jest to powód do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, zwłaszcza, że jest zgodna z prawem. Kolegium stwierdziło, że rozpatrzyło sprawę w jej całokształcie i uznało, że decyzja w kwestii zmiany wysokości odpłatności za usługi opiekuńcze musi pozostać w obrocie prawnym, co , jak przyjęło, wykazało w swojej decyzji. Tym samym Kolegium nie podzieliło zarzutu odwołania, że decyzja jest arbitralna i bezprawna.

Kolegium uznało, że również zarzut naruszenia art. 50 ust. 5 u.p.s. nie zasługuje na uwzględnienie. W tym względzie wskazało, że odwołująca się dopiero po odebraniu zaskarżonej decyzji złożyła odrębny wniosek z 30 maja 2025 r. adresowany do MOPS w S. o zastosowanie zwolnienia z odpłatności za usługi opiekuńcze. Przepis ww. art. 50 ust. 5 u.p.s. jest uruchamiany dopiero na wniosek zainteresowanej strony, a nie z urzędu, dlatego też organ dokonując zmiany decyzji w sprawie wysokości odpłatności za usługi opiekuńcze nie mógł orzekać o zastosowaniu wspomnianej ulgi, gdyż odwołująca się przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie złożyła takiego wniosku.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że usługi opiekuńcze należą do świadczeń odpłatnych. Nie oznacza to jednak, że ich beneficjenci zawsze ponoszą koszty tego świadczenia. Warunki odpłatności i częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat określa rada gminy w drodze uchwały, która jest prawem miejscowym obwiązującym na terenie Miasta S. i ogłoszonym we właściwym dzienniku urzędowym, a także "na stronach BIP" ośrodka. Konkretyzacja postanowień uchwały następuje w decyzji przyznającej określone usługi opiekuńcze. Jeśli wnioskodawca złożył taki wniosek

po przyznaniu pomocy opiekuńczej, to wniosek ten uruchamia odrębne postępowanie w sprawie.

Dalej Kolegium powołało § 6 ust. 1 § 7 ust. 1 i 2 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 31 marca 2025r. i wskazało, że decyzja w sprawie ewentualnego zwolnienia odwołującej się zostanie podjęta przez organ I instancji

w odrębnym postępowaniu. Zatem organ I instancji może zwolnić osobę korzystającą

z usług opiekuńczych z odpłatności za te usługi zgodnie z uchwałą rady gminy podjętą na podstawie art. 50 ust. 6 u.p.s., oraz po uwzględnieniu indywidualnych okoliczności faktycznych sprawy będących podstawą wystąpienia o częściowe zwolnienie

z odpłatności za świadczone usługi.

Skarżąca, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na decyzję Kolegium, zarzucając skarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie:

- naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 50 ust. 5 ustawy

o pomocy społecznej przez nieuwzględnienie indywidualnych możliwości finansowych skarżącej przy ustalaniu odpłatności za usługi opiekuńcze - organ zaniechał zbadania, czy dochody i wydatki skarżącej umożliwiają ponoszenie pełnej odpłatności, choć przepis nakazuje uwzględnić możliwości finansowe osoby zobowiązanej;

- naruszenie prawa procesowego poprzez niewystarczające uzasadnienie decyzji,

co narusza art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności brak wskazania, dlaczego organ nie uwzględnił trudnej sytuacji zdrowotnej i finansowej skarżącej;

- naruszenie interesu prawnego skarżącej poprzez nałożenie odpłatności w wysokości 100% kosztów usług opiekuńczych, co stanowi nadmierne obciążenie finansowe, nieuwzględniające jej stanu zdrowia, wieku oraz konieczności ponoszenia znacznych kosztów leczenia;

- naruszenie art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a. - brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i pominięcie indywidualnej sytuacji zdrowotnej i dochodowo-wydatkowej skarżącej, mimo że jest to niezbędne przy ustalaniu odpłatności za usługi opiekuńcze;

- naruszenie art. 106 ust. 5 u.p.s. - brak przesłanek do zmiany decyzji na niekorzyść strony; nie wykazano zmiany sytuacji dochodowej ani prawnej, która usprawiedliwiałaby zwiększenie odpłatności z 35 % do 100 %;

- naruszenie art. 11 k.p.a. - nieudzielenie należytego uzasadnienia faktycznego

i prawnego dla drastycznego podwyższenia odpłatności (uzasadnienie decyzji Kolegium ma charakter ogólnikowy, pomija indywidualne okoliczności);

- naruszenie zasady proporcjonalności i celu pomocy społecznej (art. 2 ust. 1 u.p.s.),

gdyż decyzja prowadzi do pozbawienia skarżącej realnej możliwości korzystania

z niezbędnych usług opiekuńczych;

- błąd w ustaleniach faktycznych - błędne przyjęcie, że dochód skarżącej wynosi [...] zł, podczas gdy nie ustalono rzeczywistej wysokości miesięcznych dochodów i stałych wydatków (związanych z leczeniem, mieszkaniem, transportem medycznym i innymi kosztami).

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji

i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. wniesiono o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu rozpoznania sprawy przez Sąd.

W uzasadnieniu powyższego stanowiska podkreślono, że skarżąca ma 83 lata, cierpi na liczne choroby przewlekłe. W tym stanie pełna odpłatność za usługi - ok. [...] zł miesięcznie - pozbawia ją realnej pomocy. Podano, że Kolegium błędnie przyjęło, że art. 50 ust. 5 u.p.s. obowiązuje jedynie na wniosek strony. W rzeczywistości przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący - organ jest zobligowany uwzględnić możliwości finansowe beneficjenta już na etapie ustalania odpłatności. Pominięcie tej oceny narusza zasadę praworządności i indywidualizacji sprawy (art. 7 i art. 8 k.p.a.). Ponadto organ nie przeprowadził żadnego wywiadu środowiskowego, ani ustaleń co do wydatków skarżącej, choć art. 107 ust. 1 i art. 106 ust. 4 u.p.s. nakazują opierać rozstrzygnięcie na kompletnych danych. Uchybienia te skutkują wadliwością postępowania, co winno prowadzić do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Zaskarżona decyzja, według skarżącej, narusza jej interes prawny,

gdyż uniemożliwia jej korzystanie z usług opiekuńczych na dotychczasowych warunkach, co może prowadzić do pogorszenia stanu jej zdrowia i jakości życia. W konsekwencji decyzja prowadzi do skutków sprzecznych z celem ustawy o pomocy społecznej, jakim jest zapewnienie osobom potrzebującym wsparcia niezbędnych świadczeń w sposób dostosowany do ich możliwości i sytuacji życiowej.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko oraz wniosło o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Postanowieniem z 9 stycznia 2026 r., sygn. akt II SA/Sz 827/25, tut. Sąd rozpoznając wniosek skarżącej odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:

Przeprowadzona przez Sąd w trybie uproszczonym kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż akt ten nie odpowiada prawu.

Przedmiotem skargi jest decyzja organu odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji.

Zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, pominięcie indywidualnej sytuacji skarżącej oraz sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób ogólnikowy i nieweryfikowalny.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organ zobowiązany jest do podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Obowiązek ten ma szczególne znaczenie w sprawach dotyczących ustalania odpłatności za usługi opiekuńcze, które wymagają każdorazowo indywidualnej oceny sytuacji osoby zobowiązanej.

W niniejszej sprawie organ nie przeprowadził wszechstronnego postępowania dowodowego. Ograniczył się w istocie do podania wysokości dochodu skarżącej, pomijając analizę jej rzeczywistej sytuacji życiowej, w tym w szczególności stanu zdrowia oraz ponoszonych wydatków, takich jak koszty leczenia, rehabilitacji, zakupu leków, utrzymania mieszkania czy innych usprawiedliwionych potrzeb. Brak jest również dowodów na to, by organ podjął inicjatywę dowodową zmierzającą do wyjaśnienia tych okoliczności.

Powyższe uchybienia pozostają w sprzeczności także z zasadą wyrażoną w art. 8 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników. Strona miała prawo oczekiwać, że jej sytuacja zostanie oceniona w sposób rzetelny i zindywidualizowany, tymczasem organ poprzestał na schematycznym działaniu, nieuwzględniającym jej rzeczywistych warunków bytowych.

Niezależnie od powyższego, decyzja narusza również art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego,

w szczególności w zakresie drastycznego podwyższenia odpłatności za usługi opiekuńcze – z kwoty 7,70 zł (35%) do kwoty 37 zł (100%) za godzinę usługi.

Organ uzasadnił zmianę odpłatności wyłącznie faktem wejścia w życie uchwały nr [...], Rady Miejskiej w S. z 31 marca 2025 r., obowiązującej od 1 maja 2025 r. Takie uzasadnienie ma jednak charakter wyłącznie formalny i nie spełnia standardów wynikających z k.p.a. Samo powołanie się na zmianę aktu prawa miejscowego nie wyjaśnia bowiem, dlaczego w indywidualnej sprawie skarżącej ustalono odpłatność na maksymalnym poziomie.

Z uzasadnienia decyzji nie wynika:

- jakie konkretne okoliczności faktyczne uzasadniają tak istotne podwyższenie odpłatności,

- czy nastąpiła zmiana sytuacji dochodowej lub życiowej skarżącej,

- czy i w jaki sposób uwzględniono jej wydatki oraz stan zdrowia,

- dlaczego nie zastosowano mechanizmów łagodzących przewidzianych w uchwale.

Tymczasem § 5–7 uchwały nr [...] wprost przewidują możliwość częściowego lub całkowitego zwolnienia z odpłatności w przypadku, gdy jej ponoszenie stanowiłoby nadmierne obciążenie, w szczególności z uwagi na koszty leczenia, sytuację mieszkaniową, wydatki niezbędne do życia czy inne szczególne okoliczności. Decyzja organu nie zawiera żadnej analizy tych przesłanek ani wyjaśnienia, dlaczego nie zostały one zastosowane w niniejszej sprawie.

Brak odniesienia się do powyższych regulacji prowadzi do wniosku, że organ przyjął niedopuszczalny automatyzm w ustalaniu odpłatności, ograniczając się do zastosowania maksymalnej stawki wynikającej z uchwały, bez przeprowadzenia wymaganej oceny indywidualnej sytuacji strony.

Tak sporządzone uzasadnienie ma charakter pozorny – nie pozwala na odtworzenie toku rozumowania organu ani na weryfikację prawidłowości rozstrzygnięcia. W konsekwencji uniemożliwia skuteczną kontrolę instancyjną oraz sądowoadministracyjną decyzji.

Wskazane naruszenia mają charakter istotny, gdyż mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Prawidłowe ustalenie sytuacji zdrowotnej oraz dochodowo-wydatkowej skarżącej, a także rzetelne rozważenie przesłanek zwolnienia z odpłatności, mogło prowadzić do ustalenia jej na niższym poziomie lub nawet do częściowego bądź całkowitego zwolnienia.

Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i ją poprzedzającą decyzję organu I instancji.