Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2020 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Prokuratora Okręgowego w G. na decyzję Wojewody z dnia 28 kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę oddala sprzeciw.

Prokurator Okręgowy (dalej jako "Prokurator") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Wojewody (dalej jako "Wojewoda") z dnia z dnia 28 kwietnia 2020 r., wydanej na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako "k.p.a."), którą uchylono decyzję Starosty (dalej jako "Starosta") wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia 27 września 2019 r., orzekającą o ustaleniu odszkodowania na rzecz A. S.z tytułu utraty prawa własności do nieruchomości, objętych decyzją Starosty z dnia 4 kwietnia 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania.

Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 4 kwietnia 2013 r. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn. budowa odcinka drogi gminnej – ul. S.w J. (dalej jako "decyzja zrid") na terenie m. in. działek nr [..] o powierzchni 9 m2, nr [..] o powierzchni 10 m2, [..] o powierzchni 11 m2, nr [..] o powierzchni 6 m2, położonych w obrębie J., k.m. [.....], gmina J., których właścicielem na dzień wydania decyzji zrid była A. S. Decyzja zrid stała się ostateczna w dniu 24 czerwca 2013 r. W tym też dniu nieruchomości nią objęte, a niestanowiące własności Gminy Miasta, przeszły z mocy prawa na własność tej jednostki.

W wyniku wszczęcia w dniu 3 sierpnia 2015 r. postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości Starosta, decyzją dnia 15 stycznia 2016 r., orzekł o ustaleniu odszkodowania w łącznej wysokości 15.048 zł na rzecz Banku z tytułu wygaśnięcia hipoteki umownej łącznej kaucyjnej, ustanowionej na przedmiotowych nieruchomościach. Wojewoda, decyzją z dnia 29 września 2016 r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi A. S., wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2017 r., wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Gd 675/16 uchylił decyzję organu odwoławczego.

Wobec braku możności potwierdzania aktualności operatu szacunkowego z dnia 28 października 2015 r. Wojewoda, decyzją z dnia 19 lutego 2018 r., uchylił w całości rozstrzygnięcie Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Ponownie rozpoznając sprawę Starosta, decyzją z dnia 19 listopada 2018 r., orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 36.972 zł na rzecz A. S. za utratę prawa własności do przedmiotowych nieruchomości. Po rozpoznaniu odwołań A. S. oraz Burmistrza Miasta Wojewoda decyzją z dnia 18 marca 2019 r. uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W ocenie organu odwoławczego sporządzony w dniu 20 czerwca 2018 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J. F. nowy operat majątkowy zawiera szereg uchybień merytorycznych i tym samym nie może stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

Na skutek ponownego rozpoznania sprawy, organ pierwszej instancji w dniu 17 maja 2019 r. na kolejnego rzeczoznawcę majątkowego powołał E. M. L., która w operacie szacunkowym z dnia 31 maja 2019 r. ustaliła wartość prawa własności działek oraz wartość znajdujących się na nich składników roślinnych w łącznej kwocie 16.643 zł. "Korektą/uzupełnieniem" z dnia 17 lipca 2019 r. biegła skorygowała wartość składników roślinnych znajdujących się w przedmiocie wyceny na kwotę 1.856 zł, co spowodowało, że łączna wartość gruntu przedmiotowych nieruchomości wraz z częściami składowymi wyniosła 18.053 zł. Decyzją z dnia 27 września 2019 r. Starosta orzekł o ustaleniu na rzecz A. S. odszkodowania w łącznej wysokości 18.053 zł z tytułu utraty prawa własności do przedmiotowych nieruchomości. Do wypłaty odszkodowania Starosta zobowiązał spółkę Burmistrza Miasta, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Odwołania od powyższej decyzji złożyli: A. S., Burmistrz Miasta oraz Prokurator Okręgowy. Była właścicielka zarzuciła organowi pierwszej instancji bezpodstawne powołanie nowego biegłego do wyceny przedmiotowych działek. Prokurator Okręgowy, podzielając zarzut bezzasadności powołania nowego biegłego, uznał że spowodowało to sporządzenie operatu zaniżającego wartość nieruchomości. Burmistrz podniósł natomiast zarzut zawyżenia wartości nieruchomości w operacie z dnia 31 maja 2019 r.

Wojewoda, po rozpoznania odwołań, decyzją z dnia 28 kwietnia 2020 r. uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego E. M. L. w dniu 31 maja 2019 r., uzupełniony następnie "korektą wartości" z dnia 17 lipca 2019 r., nie może stanowić podstawy ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości. Żaden z przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.; dalej jako "u.g.n") ani rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm.) nie przewiduje bowiem dokonywania aktualizacji operatu poprzez dokonywanie korekty wartości w nim ustalonej. Przepisy umożliwiają jedynie dokonanie potwierdzenia operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który go sporządził, co następuje poprzez dołączenie do operatu klauzuli, w której rzeczoznawca oświadcza jedynie o aktualności operatu (§ 58 rozporządzenia). Korekta wartości oszacowanej nieruchomości winna skutkować natomiast sporządzeniem nowego operatu. W rezultacie Starosta błędnie przyjął, że dokument o nazwie "zmiana wartości" z dnia 17 lipca 2019 r. dołączony do operatu szacunkowego z dnia 31 maja 2019 r., może być podstawą do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania za działki nr: [..]-[..].

Wojewoda zwrócił też uwagę, że na etapie postępowania odwoławczego, biegła uzupełniła operat szacunkowy kolejną "korektą wartości" z dnia 27 listopada 2019 r., na podstawie której zmianie uległa wartość prawa własności gruntu przedmiotowych nieruchomości (z kwoty 15.491 zł na kwotę 13.654 zł) oraz wartość części składowych znajdujących się na nich (z kwoty 2.562 zł na kwotę 1.152 zł), co spowodowało, że zdaniem biegłej łączna wartość przedmiotowych nieruchomości wyniosła 14.806 zł. Organ uznał za niedopuszczalne działanie rzeczoznawcy majątkowego, który pod wpływem złożonych uwag stron postępowania do operatu szacunkowego za każdym razem zmienia wartość przedmiotowych nieruchomości, nie sporządzając nowego operatu szacunkowego, a jedynie korygując dotychczasowy za pomocą aneksu "uzupełnienie/korekta".

W ocenie Wojewody analizowany operat zawiera także inne nieprawidłowości. W szczególności biegła nieprawidłowo zastosowała zakres skali ocena dla cechy "lokalizacja" i "sąsiedztwo", mające po 2 stany, tj. 1 – strefa i 2 strefa, gdzie zakres poprawki dla cechy "lokalizacja" powinien wynosić 338,13 zł, a nie jak przyjęła biegła -169.07, zaś zakres poprawki dla cechy "sąsiedztwo" powinien wynosić 135,25, a nie 67,63 zł. Przyjęcie błędnej wartości poprawki dla dwóch cech stanowi błąd, znacznie wpływający na określenie wartości przedmiotowej nieruchomości, bowiem zmianie ulega wartość jednostkowa za m2.

Podzielając argumentację przedstawioną przez Burmistrza Wojewoda wskazał, że z uwagi na brak na rynku lokalnym i regionalnym podobnych nieruchomości porównawczych do przedmiotu wyceny, co skutkowało przyjęciem nieruchomości o przeważającym wśród terenów przyległych, tj. mieszkaniowo-usługowym, rzeczoznawca winna przedstawić nie tylko wynik końcowy, ale także tok obliczeń, tabele tych obliczeń i tabele tych nieruchomości porównawczych. Rzeczoznawca nie wskazała także, jakiej metody i techniki użyto do wyceny składników budowlanych. Przy wycenie składników roślinnych ograniczyła się do powołania na stronę internetową "porady/cennik–zakladania-i-pielegancji-trawnikow-w-roznych-miastach-w-polsce" oraz zebrane dokumenty, takie jak: protokół z wizji terenu i z rozprawy administracyjnej. Zatem w toku ponownie prowadzonego postępowania także i to uchybienia powinno zostać uzupełnione.

Odnosząc się do zarzutu, że w sprawie nie było podstaw do powołania nowego biegłego, skoro na dzień wydania postanowienia w tym zakresie obowiązywał operat z dnia 20 czerwca 2018 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J.F., co do którego była właścicielka nieruchomości nie wnosiła zastrzeżeń Wojewoda wyjaśnił, że operat ten zawierał nieprawidłowości, które poskutkowały uchyleniem uprzednio wydanej przez Starosty decyzji z dnia 19 listopada 2018 r. opartej na tym dokumencie. Zatem, skoro z obiegu wypadła decyzja odszkodowawcza, wskazany operat nie może stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie.

Ustosunkowując się do zarzutu nieuwzględnienia przez organ pierwszej instancji wniosku Prokuratora o wystąpienie o opinię do organizacji zawodowej rzeczoznawców co do prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego, Wojewoda wyjaśnił, że skoro Starosta uznał wycenę z dnia 31 maja 2019 r. za prawidłową to tym samym nie miał obowiązku wystąpienia o dokonanie takiej oceny. Organ zauważył jednocześnie, że art. 157 ust. 1 u.g.n. nie ogranicza katalogu podmiotów, które mogą o taką opinię wystąpić, zatem nic nie stoi na przeszkodzie by Prokurator wystąpił o takie stanowisko. Dokonana przez Wojewodę analiza operatu z dnia 31 maja 2019 r. uzupełnionego "korektą wartości" z dnia 17 lipca i 27 listopada 2019 r. wykazała natomiast, że nie może on stanowić podstawy ustalenia odszkodowania, zatem nie ma potrzeby występowania po opinię jego prawidłowości do organizacji zawodowej rzeczoznawców. Analogiczne stanowisko organu dotyczy operatu szacunkowego z 20 czerwca 2018 r., bowiem został on już negatywnie oceniony decyzją Wojewody z dnia 18 marca 2019 r.

Końcowo Wojewoda wyjaśnił, że w związku z niewydaniem Gminie przez poprzedniego właściciela przedmiotowych nieruchomości w ustawowym terminie (tj. do 30 maja 2013 r.) w sprawie nie zachodzi konieczność powiększenia odszkodowania o 5 % wartości nieruchomości, zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm.).

Reasumując organ odwoławczy uznał, że w przedmiotowej sprawie nie ma dokumentu, w oparciu o który organ mógłby orzec o wysokości odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości. W toku ponownie prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji powinien zadbać o to, aby ustalić odszkodowanie za sporne działki na podstawie dokumentu sporządzonego w formie przewidzianej przez obowiązujące przepisy prawa oraz poddać go wnikliwej ocenie i analizie. Wojewoda podkreślił jednocześnie, że nie jest dopuszczalne sporządzenie takiego dokumentu na etapie postępowania odwoławczego, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności.

Sprzeciw od decyzji Wojewody z dnia 17 czerwca 2020 r. złożył Prokurator Okręgowy, który zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 157 ust. 1 u.g.n. poprzez brak zwrócenia się przez organ do organizacji zawodowej rzeczoznawców o dokonanie oceny prawidłowości operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J.F. a także naruszenie art. 78 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez odrzucenie dowodu wnioskowanego przez Prokuratora o uzyskanie takiej oceny. Zarzucił także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego przez nieprzeprowadzenie w postępowaniu odwoławczym dowodu z opinii biegłego a także naruszenie art. 188 k.p.a. przez błędne przyjęcie przez Wojewodę, że Prokurator może być obciążony kosztami postępowania.

W uzasadnieniu Prokurator zaznaczył, że nie kwestionuje oceny operatu z dnia 31 maja 2019 r., niemniej wyeliminowanie go z obrotu poprzez dostrzeżone nieprawidłowości stanowi dodatkowy powód do uzyskania oceny operatu szacunkowego z 20 czerwca 2018 r. przez organizację zawodową rzeczoznawców. Zdaniem strony obowiązek ten ma o tyle znaczenie, że organ nabrał podejrzeń co do jego prawidłowości, zaś Prokurator złożył wniosek w tej sprawie, który jednak nie został uwzględniony. Skarżący podkreślił, że prokurator nie jest stroną postępowania i tym samym nie może swobodnie decydować o przedmiocie tego postępowania. W jego ocenie pozyskanie wskazanej opinii byłoby pomocne przy wydawaniu decyzji a także pogłębiłoby zaufanie stron i obywateli do wydanej decyzji. Pozwoliłoby także na skrócenie prowadzonego od lat postępowania administracyjnego i zabezpieczenia interesów właścicieli wywłaszczonych nieruchomości.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r., poz. 935), od dnia 1 czerwca 2017 r. do systemu prawnego wprowadzono środek zaskarżania decyzji administracyjnych, tj. sprzeciw od decyzji kasatoryjnej. Z woli ustawodawcy instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu, czy decyzja organu drugiej instancji, która winna być wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, została wydana prawidłowo i oparta jest na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), który określa zakres sądowej kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.

W związku z tym, jak wskazuje się w orzecznictwie, kontrola sądowa dokonywana w ramach sprzeciwu ma charakter formalny, tj. służy skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu drugiej instancji została oparta na przesłankach przewidzianych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3001/17, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 677/17, LEX nr 2394299; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 649/17, LEX nr 2341954). Sąd nie ma natomiast podstaw prawnych, aby odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w skardze. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji.

Decyzja kasacyjna, uchylająca kontrolowane orzeczenie organu pierwszej i instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi, może zostać wydana jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, który miał istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wprawdzie będący podstawą zastosowania omawianej regulacji zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest zwrotem ocennym, to jednak należy uznać, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu pierwszej instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, natomiast takie działanie nie mieści się w kompetencjach organu odwoławczego. Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a., organ ten może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe, w którym dopuszcza się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, str. 622). Reasumując, badany rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony tylko wyjątkowo, gdyż stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy.

Mając to na uwadze sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że decyzja Wojewody z 28 kwietnia 2020 r. spełnia wymogi określone w art. 138 § 2 k.p.a. Jak wynika z treści kontrolowanej decyzji przyczyną uchylenia rozstrzygnięcia Starosty i przekazania sprawy nastąpiło z uwagi na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, co uzasadnia zastosowanie wskazanego powyżej przepisu.

Zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie, niezbędne i dostępne dane o nieruchomościach, zawarte w szczególności w: księgach wieczystych, katastrze nieruchomości, ewidencji sieci uzbrojenia terenu, ewidencji numeracji porządkowej nieruchomości, rejestrach zabytków, tabelach taksacyjnych i na mapach taksacyjnych, planach miejscowych, studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwoleniach na budowę, wykazach prowadzonych przez urzędy skarbowe, dokumentach będących w posiadaniu agencji, którym Skarb Państwa powierzył, w drodze ustaw, wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz, w aktach notarialnych znajdujących się w posiadaniu spółdzielni mieszkaniowych, dotyczących zbywania spółdzielczych praw do lokali, umowach, orzeczeniach, decyzjach i innych dokumentach, będących podstawą wpisu do ksiąg wieczystych, rejestrów wchodzących w skład operatu katastralnego, a także w wyciągach z operatów szacunkowych przekazywanych do katastru nieruchomości, świadectwie charakterystyki energetycznej (art. 155 ust. 1 u.g.n.). Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1).

W rozumieniu § 55 ust. 2 i § 56 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. W operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym: określenie przedmiotu i zakresu wyceny, określenie celu wyceny, podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości, ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości, opis stanu nieruchomości, wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości, analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania, przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem.

Operat szacunkowy stanowi zatem sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie do szacowania nieruchomości.

Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jednak ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien natomiast dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Dokonując oceny operatu, organ nie może ograniczyć się do powołania konkluzji zawartej w opinii rzeczoznawcy, lecz zobowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł tę konkluzję oraz skontrolować prawidłowość tego rozumowania. Zakresem kontroli organ winien zatem objąć podejście, metodę i techniki szacowania przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego, ponieważ okoliczność, że ich wybór zależy wyłącznie od rzeczoznawcy nie daje mu w tym zakresie pełnej, niekontrolowanej swobody.

Oceniając sporządzony dla potrzeb niniejszego postępowania operat szacunkowy w kontekście poczynionych wyżej uwag oraz obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa należy zaakceptować stanowisko organu odwoławczego o jego niepoprawności w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania, czego też nie kwestionuje Prokurator.

W rozpoznawanej sprawie szacowaniu podlegały nieruchomości przeznaczone pod inwestycję drogową, wobec czego biegły w procedurze szacowania powinien uwzględnić regulację § 36 rozporządzenia, zgodnie z którym, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej, określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji (ust. 1). W przypadku, gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (ust. 2). W przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1 – 3 stosuje się odpowiednio (ust. 4).

W realiach niniejszej sprawy, w operacie szacunkowym z dnia 31 maja 2019 r. rzeczoznawca zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Biegła przeanalizowała rynek nieruchomości o przeznaczeniu pod komunikację w obszarze powiatu. Z uwagi na małą ilość transakcji nieruchomości porównawczych drogowych, rozszerzyła badany rynek (z lokalnego na regionalny) analizując nieruchomości porównawcze drogowe na terenie całego województwa, w okresie od 2015 r. do dnia wyceny. Analizą rynku biegła objęła transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. mieszkaniowo-usługowym, z obszaru powiatu, zawarte w okresie od 2015 r. do dnia wyceny. Dokonując analizy nieruchomości porównawczych, biegła ostatecznie do wyceny przyjęła 4 transakcje nieruchomości, w jej ocenie najbardziej podobnych do przedmiotu wyceny. Dokonując stosownych obliczeń wskazała, że wartość rynkowa za m2 działek nr: [..]-[..] wynosi 430,30 zł/m2, zatem łączna wartość gruntu przedmiotowych nieruchomości wyniosła 15 491 zł. Biegła oszacowała ponadto wartość części składowych budowlanych (posługując się w tym zakresie podejściem kosztowym) znajdujących się na przedmiotowych nieruchomościach, w postaci nawierzchni z kostki betonowej na podsypce piaskowej na kwotę 706 zł. Wartość nasadzeń znajdujących się na wskazanych działkach (w postaci trawnika) na kwotę 446 zł. Do tego celu rzeczoznawca posłużyła się opracowaniem dostępnym na stronie internetowej "porady/cennik-zakladania-i-pielęgnacji-trawnikow-w-roznych-miastach-w-polsce". Łączna wartość części składowych wyniosła 1.152 zł. W wyniku zgłoszonych przez A. S. w piśmie z dnia 2 lipca 2019 r. zastrzeżeń do operatu szacunkowego, biegła pismem z dnia 17 lipca 2019 r. zatytułowanym "uzupełnienie i zmiana wartości" z dnia 17 lipca 2019 r. skorygowała wartość składników roślinnych znajdujących się w przedmiocie wyceny na kwotę 1.856 zł (poprzednio 446 zł) i wskazała, że łączna wartość gruntu przedmiotowych nieruchomości wraz z częściami składowymi wyniosła 18.053 zł.

W związku z powyższym Wojewoda zasadnie uznał, że dokument o nazwie "zmiana wartości" z dnia 17 lipca 2019 r. dołączony do operatu szacunkowego z dnia 31 maja 2019 r. nie może stanowić podstawy do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania, przede wszystkim z tej przyczyny, że zarówno w ustawie o gospodarce nieruchomościami, jak i w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, nie przewidziano możliwości sporządzania aneksu do operatu poprzez dokonywanie korekty wartości nieruchomości w nim ustalonej, jak i jego uzupełniania. Zgodnie z § 58 rozporządzenia można bowiem tylko dokonywać potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego poprzez dołączenie do operatu klauzuli, w której rzeczoznawca oświadcza o aktualności operatu. W sytuacji, gdy zachodzi potrzeba korekty (zmiany) wartości nieruchomości, to biegły winien sporządzić nowy operat, czego jednak w rozpoznawanej sprawie nie uczyniono (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 października 2016r., sygn. akt IV SA/Po 545/16, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 658/11, wyrok WSA w Gorzowie z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Go 116/15, dostępne w CBOSA na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Słusznie zatem organ odwoławczy podkreślił, że Starosta winien pozyskać nową opinię rzeczoznawcy majątkowego, określającą wartość prawa nieruchomości oznaczonych jako działki nr [..]-[..], sporządzoną w formie przewidzianej obowiązującymi przepisami prawa i poddać ją wnikliwej ocenie i analizie.

W ocenie Sądu organ prawidłowo uznał, że będący przedmiotem analizy operat szacunkowy zawiera także inne nieprawidłowości, w szczególności rzeczoznawca winna przedstawić nie tylko wynik końcowy, ale także tok obliczeń, tabele tych obliczeń i tabele tych nieruchomości porównawczych (braki te zostały uzupełnione na etapie postępowania odwoławczego). Rzeczoznawca nie wskazała także, jakiej metody i techniki użyto do wyceny składników budowlanych. Przy wycenie składników roślinnych ograniczyła się do powołania na stronę internetową "porady/cennik–zakladania-i-pielegancji-trawnikow-w-roznych-miastach-w-polsce" oraz zebrane dokumenty, takie jak: protokół z wizji terenu i z rozprawy administracyjnej. Zatem w toku ponownie prowadzonego postępowania także i to uchybienia powinno zostać uzupełnione.

Ponadto, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, w kolejnej, sporządzonej już na etapie postępowania odwoławczego, korekcie operatu szacunkowego z dnia 27 listopada 2019 r. biegła nieprawidłowo zastosowała zakres skali ocen dla cechy "lokalizacja" i "sąsiedztwo". Przyjęcie przez rzeczoznawcę majątkowego błędnej wartości poprawki dla dwóch cen stanowi błąd mający znaczny wpływ na określenie wartości przedmiotowej nieruchomości, albowiem zmianie ulega wartość jednostkowa nieruchomości w m2, a co za tym idzie wartość gruntu przedmiotowych nieruchomości.

Podsumowując należy stwierdzić, że sporządzenie na nowo operatu szacunkowego oraz przeprowadzenie na jego podstawie dowodu co do wartości nieruchomości obejmuje zasadniczy zakres postępowania. Powyższe uzasadnia konieczność zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Operat szacunkowy wpływa bowiem bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania, które muszą mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. Ponowne sporządzenie operatu szacunkowego oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i oznacza zdaniem sądu wojewódzkiego konieczność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej (vide: wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1753/06, wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn akt I OSK 226/10, wyrok WSA w Lublinie z 22 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 263/12 dostępne j.w.). Wobec tego naruszenie wskazanych w sprzeciwie przepisów k.p.a. odnoszących się do postępowania dowodowego sąd uznaje za nietrafne.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że przepis art. 157 u.g.n. nie ogranicza strony postępowania w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu. Nie można także przyjąć, że obowiązek taki obciąża każdorazowo organ, w sytuacji gdy strona kwestionuje sporządzony w sprawie operat, gdyż o potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n. decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia (por. wyroki NSA z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 2088/11 i sygn. akt I OSK 2138/11, dostępne w CBOSA). Możliwość skorzystania z weryfikacji operatu szacunkowego w powyższym trybie – w sytuacji gdy organ administracji nie dostrzega konieczności jego dalszej merytorycznej weryfikacji – zależy od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji (zob. wyrok NSA z 14 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 322/06; wyrok NSA z 7 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1434/11; wyrok NSA z 7 marca 2014 r, sygn. akt I OSK 1894/12; wyrok NSA z 1 lutego 2017 r, sygn. akt I OSK 721/15, dostępne j.w.). W związku z powyższym za bezzasadny sąd uznał zarzut naruszenia art. 157 ust. 1 u.g.n. poprzez brak wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych po opinię dla operatu szacunkowego sporządzonego przez J. F. z dnia 20 czerwca 2018 r., bowiem w decyzji z dnia 18 marca 2019 r. organ odwoławczy uznał go za obarczony błędami i w konsekwencji z tego powodu uchylił decyzje organu pierwszej instancji przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Z tych względów wszystkie zarzuty sprzeciwu sąd uznał za nietrafne.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 a § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.