Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Bąkowski po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 162/22 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 1 grudnia 2021 r., nr: SKO.415/359/2021 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 162/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 1 grudnia 2021 r., nr SKO.415/359/2021 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy, odrzucił skargę (pkt I) i postanowił o zwrocie stronie skarżącej kwoty 500 (pięćset) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi (pkt II).

Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 8 lutego 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 1 grudnia 2021 r., nr SKO.415/359/2021, w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy terenu. Skarga została podpisana przez P. I. Do skargi nie dołączono pełnomocnictwa.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II WSA w Rzeszowie z 9 lutego 2022 r. wezwano występującego w charakterze pełnomocnika skarżącego – P. I., do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez wyjaśnienie czy jest osobą uprawnioną do reprezentowania osób prawnych zgodnie z art. 35 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") przywołując w pouczeniu dołączonym do wezwania treść tej regulacji. Wezwanie zawierało pouczenie o konieczności jego wykonania w terminie 7 dni od daty doręczenia pod rygorem odrzucenia skargi. Wezwanie doręczono adresatowi w dniu 11 lutego 2022 r.

W dniu 14 lutego P. I. przedłożył pełnomocnictwo do reprezentowania M. K. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Rzeszowie przy prowadzeniu wszelkich czynności dotyczących sygn. akt II SA/Rz 162/22. Z pełnomocnictwa nie wynikało, czy P. I. należy do kręgu osób uprawnionych do występowania w charakterze pełnomocnika przed sądami administracyjnymi.

Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II WSA w Rzeszowie z 18 lutego 2022 r. wezwano P. I. do złożenia oświadczenia czy jest osobą uprawnioną do reprezentowania strony skarżącej w terminie 7 dni, pod rygorem przyjęcia, że nie jest umocowany do reprezentowania skarżącego. W piśmie pouczono adresata o treści z art. 35 p.p.s.a., wskazując kto może występować w roli pełnomocnika przed sądami administracyjnymi. Wezwanie doręczono adresatowi w dniu 22 lutego 2022 r. Na wezwanie nie udzielono odpowiedzi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, iż skarga podlega odrzuceniu.

Stosownie do treści art. 34 p.p.s.a. strony i ich organy lub przedstawiciele ustawowi mogą działać przed sądem osobiście lub przez pełnomocników. Zgodnie z art. 35 p.p.s.a. pełnomocnikiem strony może być adwokat lub radca prawny, a ponadto inny skarżący lub uczestnik postępowania, jak również małżonek, rodzeństwo, wstępni lub zstępni strony oraz osoby pozostające ze stroną w stosunku przysposobienia, a także inne osoby, jeżeli przewidują to przepisy szczególne (§ 1). Pełnomocnikiem osoby prawnej lub przedsiębiorcy, w tym nieposiadającego osobowości prawnej, może być również pracownik tej jednostki albo jej organu nadrzędnego. Dotyczy to również państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej (§ 2).

Na mocy art. 37 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. pełnomocnik jest obowiązany przy pierwszej czynności procesowej dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa, a po myśli art. 46 § 3 p.p.s.a. do pisma należy dołączyć pełnomocnictwo lub jego wierzytelny odpis, jeżeli pismo wnosi pełnomocnik, który w danej sprawie nie złożył jeszcze tych dokumentów przed sądem.

Zgodnie z art. 49 § 1 p.p.s.a. jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej, przy czym skutkiem nieuzupełnienia w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi, stosownie do art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jest jej odrzucenie.

Sąd podniósł, że mimo dwukrotnego wezwania i pouczenia o treści art. 35 p.p.s.a. P. I., tytułujący się pełnomocnikiem skarżącego nie wykazał, że należy do kręgu osób uprawnionych do reprezentowania skarżącego w postępowaniu przed sądem administracyjnym.

Zażalenie na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł profesjonalny pełnomocnik M. K., zaskarżając je w całości.

Postanowieniu zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – art. 49 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące bezzasadnym odrzuceniem skargi, albowiem Sąd zaniechał wezwania bezpośrednio skarżącego do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez jej podpisanie w sytuacji gdy okazało się, że podmiot składający skargę – P. I. nie ma legitymacji do zastępowania skarżącego w niniejszej sprawie,

które to naruszenie spowodowało:

2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 1 i art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), poprzez ograniczenie skarżącemu prawa do sądu w braku przeszkody do merytorycznego rozpoznania sprawy przez Sąd I instancji.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia na posiedzeniu niejawnym w ramach autokontroli przewidzianej w art. 195 § 2 p.p.s.a., natomiast, gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie stwierdził oczywistej zasadności zażalenia i nie uchylił zaskarżonego postanowienia zgodnie z wnioskiem skarżącego w ww. trybie wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do dalszego prowadzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie.

Sąd obowiązany jest w pierwszej kolejności do zbadania z urzędu dopuszczalności skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie wniesiona skarga została odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd odrzuca skargę gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi. Takim brakiem formalnym uzasadniającym odrzucenie skargi jest brak dołączenia pełnomocnictwa lub jego uwierzytelnionego odpisu, z którego wynikałoby, że osoba wymieniona w pełnomocnictwie należy do osób, o których mowa w art. 35 p.p.s.a.

Z akt sprawy wynika, że dwukrotnie wezwano występującego w charakterze pełnomocnika skarżącego do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez przedłożenie pełnomocnictwa oraz wyjaśnienie czy jest osobą uprawnioną do reprezentowania osób prawnych zgodnie z art. 35 p.p.s.a., jednocześnie dwukrotnie pouczając o treść tej regulacji. Wezwania zawierały również pouczenie o konieczności jego wykonania w terminie 7 dni od daty doręczenia pod rygorem odrzucenia skargi. W wyniku bezczynności autora skargi została ona prawidłowo odrzucona przez Sąd I instancji.

Zarzuty i argumentacja podniesiona w zażaleniu nie zmienia zapatrywania, co do prawidłowości podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia, co do zasady bowiem, niezłożenie pełnomocnictwa stanowi brak formalny. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 49 § 1 p.p.s.a., sąd wzywa stronę do usunięcia tego braku formalnego, a w przypadku jego nieusunięcia w wyznaczonym terminie, odrzuca skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 520/14). Brak dokumentu stwierdzającego umocowanie do reprezentacji strony (art. 29 p.p.s.a.) stanowi brak formalny, którego usunięcie w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a. polega na przedstawieniu dokumentu, z którego wynikałoby takie umocowanie. Niewykonanie w terminie nałożonego przez sąd obowiązku przedstawienia dokumentu powoduje odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Odczytywane łącznie regulacje mają na celu usunięcie wątpliwości w kwestii dla sprawy kluczowej, czyli ustalenia czy pismo (skarga) zostało wniesione przez uprawnioną osobę. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt I GSK 1463/12). Podstawą takiego rozstrzygnięcia jest bowiem brak istotny, tzn. taki, którego nieusunięcie uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że wprawdzie w art. 49 § 1 p.p.s.a. mowa jest o wezwaniu strony do uzupełnienia braków formalnych pisma, niemniej jednak regulacji tej nie można interpretować w oderwaniu od art. 67 § 5 p.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli ustanowiono pełnomocnika lub osobę upoważnioną do odbioru pism w postępowaniu sądowym, doręczenia należy dokonać tym osobom. Przepis ten ma charakter obligatoryjny.

W przedmiotowej sprawie skargę do sądu podpisał P. I. powołując się na udzielone mu pełnomocnictwo, wskazując wyraźnie adres do korespondencji. W konsekwencji, art. 49 § 1 p.p.s.a. obliguje sąd administracyjny do wezwania do usunięcia braków skargi pełnomocnika strony. W zażaleniu podniesiono, że dopiero w sytuacji, gdy po wezwaniu do przesłania pełnomocnictwa procesowego dla osoby, która w imieniu strony podpisała skargę okaże się, że osoba ta nie ma legitymacji do zastępowania strony, sąd zanim odrzuci skargę powinien wezwać bezpośrednio stronę do samodzielnego podpisania skargi i dopiero po bezskutecznym upływie terminu do dokonania tej czynności skargę odrzucić. Innymi słowy, skargę podpisaną w imieniu skarżącego przez osobę, która nie może go reprezentować, można odrzucić dopiero wówczas, gdy nie zatwierdził tej czynności swoim podpisem skarżący, po prawidłowym wezwaniu go do takiego działania (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2005 r., I FSK 20/05; postanowienie NSA z dnia 27 października 2005 r., I FSK 378/05; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2017 r., I OSK 203/16, postanowienie z dnia 15 października 2021, sygn. akt I OZ 351/21).

Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Skarga została podpisana przez pełnomocnika, natomiast w wyniku wezwania do uzupełnienia braków formalnych zostało przedstawione pełnomocnictwo, z którego jednak nie wynikało czy tytułujący się pełnomocnikiem skarżącego należy do kręgu osób uprawnionych, w świetle art. 35 p.p.s.a. Tym samym, P. I., ponownie został wezwany do uzupełnienia braku formalnego.

Nawet jeżeli zarządzenie o wezwaniu do uzupełnienia braków sporządzono według formuły wezwania pełnomocnika strony skarżącej, to i tak w rozumieniu prawnym braki skargi dotyczyły strony, dla której nieuzupełnienie ich wywoływało określone skutki prawne. Należy zauważyć, że przedstawione pełnomocnictwo jest datowane na dzień 14 lutego 2022 r., tym samym, nie ulega wątpliwości, iż zostało sporządzone w wyniku odebranego wezwania, którego doręczenie miało miejsce w dniu 11 lutego 2022 r.

Samo udzielenie pełnomocnictwa nie jest równoznaczne z jego pisemnym udokumentowaniem. Pojęcie "pełnomocnictwo" oznacza pochodzące od mocodawcy umocowanie pełnomocnika do działania w imieniu mocodawcy, a nie dokument pełnomocnictwa stwierdzający to umocowanie. Dlatego udzielenie pełnomocnictwa (udzielenie umocowania) może nastąpić w dowolnej formie, ustnej lub pisemnej. Jednakże wymogiem skuteczności tego udzielenia pełnomocnictwa i umocowania jest wykazanie tego aktu stosownym dokumentem. Zatem brak należytego umocowania pełnomocnika strony dotyczyć może tylko sytuacji, gdy w takim charakterze występowała osoba, która wprawdzie mogła być pełnomocnikiem, lecz nie została umocowana do działania w imieniu strony albo gdy istniały braki w udzieleniu pełnomocnictwa (a nie w samym wydaniu dokumentu potwierdzającego umocowanie), albo gdy w sprawie występowała osoba, która w ogóle pełnomocnikiem być nie mogła. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II FSK 1502/11)

W wyniku przedłożonego pełnomocnictwa Sąd I instancji w dalszym ciągu nie posiadał wiedzy czy wskazany pełnomocnik należy do kręgu podmiotów wymienionych w art. 35 p.p.s.a.

Argumentacja zażalenia dotycząca naruszenia art. 45 Konstytucji jest na gruncie tej sprawy chybiona, gdyż skarżący miał zagwarantowany udział w postępowaniu sądowym pod warunkiem dopełnienia warunków skutecznego złożenia skargi przewidzianych w przepisach p.p.s.a. Nie dopełniając tych wymogów w terminie wyznaczonym zgodnie z ustawą strona sama pozbawiła się prawa do merytorycznego rozpoznania skargi.

Z treści art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w sposób jednoznaczny wynika obowiązek sądu odrzucenia skargi w przypadku nieuzupełnienia jej braków formalnych w wyznaczonym terminie. Nieuzupełnienie braku formalnego skargi, w sytuacji gdy brak był istotny, a wezwanie precyzyjne i prawidłowo doręczone obliguje wojewódzki sąd administracyjny do odrzucenia skargi.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.