IV SA/Po 170/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2014-04-17	
Data wpływu	2014-02-10	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Donata Starosta
Grażyna Radzicka /przewodniczący/
Maciej Busz /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Prawo miejscowe	
Skarżony organ	Rada Gminy	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591; Art. 18 ust. 2 pkt 8, art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362; art. 50 ust. 6; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 147 par. 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Koninie na uchwałę Rady Gminy Krzymów z dnia 4 października 2011 r. nr X/80/11 w sprawie realizacji usług opiekuńczych na terenie gminy i zasad odpłatności za usługi opiekuńcze stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały	
Uzasadnienie
Rada Gminy Krzymów w dniu 4 października 2011 r. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j. t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. - dalej u.s.g. ) oraz art. 50, art. 96 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (j.t. Dz.U. z 2009r. Nr 175, poz. 1362 ze zm. – dalej u.p.s.) podjęła uchwałę nr X/80/11 w sprawie realizacji usług opiekuńczych na terenie gminy i zasad odpłatności za usługi opiekuńcze (Dz.Urz. Woj. Wlkp. z 2011r., nr 343, poz. 5804).

Prokurator Rejonowy w K. kwestionując w/w uchwałę pismem z dnia [...] stycznia 2014r. nr [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę zarzucając zaskarżonej uchwale rażące naruszenie prawa.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, gdyż podjęto ją na podstawie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 50 ust. 6 i art. 96 ust. 4 u.p.s. i jest adresowana do każdego podmiotu w określonym w normie stanie hipotetycznym. Z normatywnego charakteru uchwały wynika konieczność formułowania zawartych w niej postanowień jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, precyzyjnie i kompleksowo realizując delegację ustawową. Akty prawa miejscowego winny uzupełniać wydane przez inne podmioty przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Zatem z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność powtarzania bądź modyfikowania norm powszechnie obowiązujących.

Zgodnie z art.7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a w oparciu o art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Wykroczenie poza zakres przyznanej ustawowo kompetencji stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności regulacji.

Przechodząc do zarzutów szczegółowych Prokurator zarzucił, że § 1 i 2 zaskarżonej uchwały stanowią powtórzenie treści art. 50 ust. 1 i 2 u.p.s., a nadto ich modyfikację prowadzącą do przekroczenia upoważnienia ustawowego wynikającą z art. 50 ust. 6 i art. 96 ust. 4 u.p.s. polegającego na uregulowaniu materii do której Rada nie została upoważniona. Mianowicie uregulowano, że pomoc będzie realizowana w miejscu zamieszkania przez opiekunki domowe. Tymczasem Rada nie posiada upoważnienia do regulowania sposobu realizacji i zakresu świadczonych usług. Tę kwestię uregulowano w art. 50 ust. 3 i 4 u.p.s. Z art. 50 ust. 5 u.p.s. wynika natomiast, że to ośrodek pomocy społecznej przyznając usługi opiekuńcze ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia. Rada Gminy nie ma więc upoważnienia w tym zakresie dla dokonywania regulacji. Prokurator podniósł również, że Rada Gminy nie posiada umocowania do uregulowania zatrudniania opiekunek domowych, co uczyniono w § 3 zaskarżonej uchwały.

W skardze wskazano, że przepis art. 50 ust. 6 u.p.s. wymaga, aby rada gminy realizując upoważnienie ustawowe określiła szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze. Natomiast art. 96 ust. 4 u.p.s. wymaga, by rada gminy realizując upoważnienie ustawowe określiła zasady zwrotu wydatków za świadczenia z pomocy społecznej. Jeśli ustawodawca zastrzegł, że w drodze aktu prawa miejscowego wydanego przez radę gminy powinny znaleźć się określone regulacje, to ich brak skutkuje nieważnością całej uchwały, jako niewypełniającej kompetencji przyznanej radzie. W załączniku do uchwały w formie tabeli określono wysokość odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze ponoszone przez osoby samotnie gospodarujące i osoby w rodzinie. Co najistotniejsze Rada nie określiła kosztu 1 godziny usługi opiekuńczej i specjalistycznej usługi opiekuńczej. Treść art. 50 ust. 6 u.p.s. przesądza o tym w sposób nie budzący wątpliwości, że to rada gminy jest organem właściwym do określenia szczegółowych warunków odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze. Wśród szczegółowych warunków odpłatności nie można pominąć kwestii kosztu usługi opiekuńczej i specjalistycznej usługi opiekuńczej, a także sposobu jej obliczania. Przy czym właściwe wykonanie tego upoważnienia ustawowego wymaga odrębnego ustalenia kosztu godziny usługi opiekuńczej i specjalistycznej usługi opiekuńczej. Prokurator wskazał, że treść art. 50 ust. 6 u.p.s. ściśle określa zakres przedmiotowy uchwały. Rada gminy jest zobligowana w ramach upoważnienia ustawowego wydać przepisy normujące materię nim objętą.

Zdaniem prokuratora zaskarżona uchwała wbrew treści art. 96 ust. 4 u.p.s. nie uregulowała w ogóle kwestii zasady zwrotu wydatków za świadczenia z pomocy społecznej świadczone w formie usług, pomocy rzeczowej i zasiłków. Jeśli ustawodawca zastrzegł, że w drodze aktu prawa miejscowego wydanego przez radę gminy powinny się znaleźć określone regulacje, to ich brak skutkuje nieważnością całej uchwały, jako niewypełniającej kompetencji przyznanej radzie.

Rada Gminy Krzymów w odpowiedzi na skargę podniosła, iż uwzględniła skargę w całości i uchwałą z dnia 30 stycznia 2014r. Nr XXXII/247/14 uchyliła zaskarżoną uchwałę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których wyżej stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).

Na wstępie odnosząc się do podnoszonej w odpowiedzi na skargę kwestii uwzględnienia skargi wynikającej z faktu uchylenia zaskarżonej uchwały na podstawie uchwały rady Gminy Krzymów z dnia 30 stycznia 2014r. nr XXXII/246/2014 podkreślić należy, że istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Wskazać też można, że Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994r. (sygn. akt W 5/94, OTK 1994/2/44), dokonując wykładni postanowień art.101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, wyraził pogląd, że zmiana lub uchylenie uchwały dokonane po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę uchwały. Tak więc, nawet uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął przed wydaniem wyroku, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. Istotne bowiem jest to, że skuteczne uchylenie uchwały inną, kolejną uchwałą wywołuje jedynie skutek na przyszłość (ex nunc) i przerywa działanie skutków prawnych uchwały poprzedniej jedynie od daty wejścia w życie uchwały uchylającej. W przypadku, gdy zaskarżona uchwała wywołała już skutki prawne, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. W takim przypadku zachodzi konieczność oceny legalności zaskarżonego aktu. Sama zmiana, lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku. W razie ustalenia, że zaskarżony akt zostały wydany z istotnym naruszeniem prawa, uwzględnienie skargi na podstawie art.147 P.p.s.a. będzie polegać na stwierdzeniu nieważności tego aktu. Skutkiem stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest bowiem jej wyeliminowanie z obrotu prawnego od chwili podjęcia (ex tunc). Oznacza to zatem uznanie braku skuteczności stosowania aktu od chwili jego podjęcia (uchwalenia).

Dopuszczalność orzekania w przedmiocie legalności uchwały jednostki samorządu terytorialnego, uchylonej przed wydaniem wyroku, została potwierdzona także w orzecznictwie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 2011r. Sygn. akt I OSK 1719/11, LEX nr 114224, wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 lutego 2014r. syg. akt I SA/Kr 2225/131, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 19 września 2013r. sygn. akt I SA/Bk 198/13 – baza CBOSA).

Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały należy wskazać, iż ustawodawca wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w rozporządzeniu będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51).

Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji jest dyrektywa wynikająca z art. 118 w zw. z § 143 rozporządzenia, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i TK jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 30.06.2011 r., IV SA/Po 431/11, CBOSA). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne można uznać powtarzanie w aktach praw miejscowego, takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy, innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241).

W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Uchwała zawiera bowiem normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanowione przez ustawowo określony organ administracji publicznej. Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji takiej uchwały należy stwierdzić, że zalicza się ona do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej, o jakim mowa w art. 40 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok WSA z 09.03.2010 r., II SA/Op 432/09, CBOSA).

W przedmiotowej sprawie upoważnienie ustawowe do działania dla rady gminy skonkretyzowane zostało w art. 50 ust. 6 u.p.s., który stanowi, że rada gminy określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania. Norma kompetencyjna zawarta w art. 50 ust. 6 u.p.s. powinna być interpretowana w sposób ścisły uwzględniający językowe dyrektywy wykładni prawa. Wskazują one, że upoważnienie rady gminy obejmuje określenie: 1) szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze (z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi); 2) szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat; 3) trybu ich pobierania. W ramach tak wytyczonego upoważnienia rady mieści się zatem wyłącznie kompetencja do wskazania przesłanek, których spełnienie zapewni korzystanie z usług opiekuńczych, przesłanek kształtujących cenę za usługę, przesłanek warunkujących częściowe lub całkowite zwolnienie od opłat za usługi oraz ustalenie porządku pobierania opłat za usługę opiekuńczą. Konsekwencją powyższego jest zatem to, że przepis art. 50 ust. 6 u.p.s. nie obejmuje absolutnie uprawnienia (kompetencji) do określenia przez organ samorządu terytorialnego podmiotów uprawnionych do uzyskania pomocy (§ 1 i 2 uchwały), oraz kwestii zatrudnienia opiekunek domowych (§3 uchwały).

W tym miejscu należy wskazać, iż przepis art. 50 ust. 1 u.p.s. określa w sposób jednoznaczny krąg osób, którym przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych opiekuńczych. Stanowi on, że pomoc taka przysługuje osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona. Art. 50 ust. 1 u.p.s. określa natomiast, że usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. W tym zakresie §1 i 2 stanowią powtórzenie w/w przepisów ustawy i ich modyfikację (wskazanie miejsca udzielenia pomocy i sposobu jej udzielania przez opiekunki domowe). W tym miejscu wskazać należy, iż określenie miejsca i sposobu świadczonej usługi opiekuńczej zgodnie z art. 50 ust. 5 u.p.s. należy do kompetencji ośrodka pomocy społecznej. Oznacza to brak kompetencji rady gminy do regulacji w tym zakresie w drodze uchwały podejmowanej na podstawie art. 50 ust. 6 u.p.s.

Konsekwencją brzmienia normy kompetencyjnej art. 50 ust. 6 u.p.s. jest również stwierdzenie, iż rada gminy nie była uprawniona do podjęcia uchwały "w sprawie realizacji usług opiekuńczych na terenie gminy i zasad odpłatności za usługi opiekuńcze". Takie sformułowanie zawarte w tytule uchwały nie odpowiada treści normy kompetencyjnej zawartej w art. 50 ust. 6 u.p.s. Należy również stwierdzić, iż brzmienie normy kompetencyjnej powoduje stwierdzenie, iż zaskarżona uchwała nie wypełnia upoważnienia ustawowego w zakresie określenia szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat.. Powyższe jak słusznie zwrócił uwagę skarżący skutkuje nieważnością całej uchwały jako niewypełniajacej kompetencji przyznanej radzie gminy.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.