Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: S WSA Maria Zawadzka Sędziowie: S WSA Hanna Knysiak-Sudyka ASR WSA Marta Kisielowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 października 2021 r. sprawy ze skargi G. P. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 16 marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, 2. zasądza na rzecz skarżącego G. P. od Komendanta Wojewódzkiego Policji kwotę 497 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżoną decyzją z dnia 16 marca 2021 r., nr [...] Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] 2021 r. o odmowie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 127 § 2 oraz 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 94 ust. 1 oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. ze zm.).

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Na podstawie umowy z dnia 1 grudnia 2020 r. G. P. (dalej: "skarżący") nabył własność nieruchomości położonej w R (akt notarialny RepA [...]).

Pismem z dnia 12 stycznia 2021 r. skarżący poinformował Komendanta Powiatowego, że został właścicielem budynku w miejscowości R i wniósł o zaniechanie naliczania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ponieważ nabyty budynek spełnia potrzeby mieszkaniowe rodziny skarżącego.

Decyzją z dnia [...] 2021 r. Komendant Powiatowy Policji uchylił decyzję nr [...] z dnia [...] 2009 r. o przyznaniu skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz cofnął z dniem 1 grudnia 2020 r. uprawnienia do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego w wysokości przysługującej funkcjonariuszowi posiadającemu rodzinę. Decyzja została wydana ze względu na uzyskanie przez skarżącego lokalu mieszkalnego - domu jednorodzinnego usytuowanego w miejscowości R, gmina S.

W dniu 21 grudnia 2020 r. skarżący złożył wniosek w sprawie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego.

Decyzją z dnia [...] 2021 r., nr [...] Komendant Powiatowy Policji odmówił skarżącemu przyznania pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżący w chwili wystąpienia z wnioskiem o przedmiotowe świadczenie, czyli w dniu 21 grudnia 2020 r. miał już zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, gdyż od dnia 1 grudnia 2020 r. stał się właścicielem domu jednorodzinnego w miejscowości R, tym samym nie przysługiwało mu prawo do przydziału lokalu służbowego, a zatem w świetle uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 1999 r. (I OPS 1/99) oraz z dnia 29 kwietnia 2009 r. (I OPS 7/08) brak było podstaw do przyznania skarżącemu pomocy finansowej.

W odwołaniu od decyzji skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego: art. 88 ust. 1 i 4, art. 92 ust. 1, art. 94 ust. 1, art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji oraz § 3 ust. 1 i 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego poprzez odmówienie skarżącemu przyznania pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego, na skutek błędnej wykładni przepisów, prowadzącej do uznania, że w realiach niniejszej sprawy funkcjonariuszowi nie przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie domu jednorodzinnego, gdyż w dacie wystąpienia z wnioskiem skarżący miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, podczas gdy za okres do 1 grudnia 2020 r. otrzymywał równoważnik pieniężny dla policjantów i uprawnienie to nie było kwestionowane przez jego pracodawcę, co oznacza, że skarżący do tego czasu usiłował zrealizować swoje prawo do lokalu mieszkalnego, spełniał przesłanki pozytywne przyznania mu wnioskowanej pomocy, przy braku istnienia przesłanek negatywnych, zaś przepisy ustawy o Policji nie przewidują i nie limitują czasu, w jakim pomoc może być przyznana.

W oparciu o podniesione zarzuty skarżący wniósł o zmianę decyzji i przyznanie wnioskowanej pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego ewentualnie uchylenie decyzji i przekazanie organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Decyzją z dnia 16 marca 2021 r. Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że skarżący uzyskał własność przedmiotowego domu w dniu 1 grudnia 2020 r., a zatem w dniu złożenia wniosku – 21 grudnia 2020 r. jego potrzeby mieszkaniowe były już zaspokojone. Organ podniósł, że skarżący zamieszkiwał w lokalu, co potwierdzają oświadczenia złożone w toku postępowania. Podkreślił, że konieczną przesłanką udzielenia pomocy finansowej jest istnienie niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych u wnioskodawcy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił:

- naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez dokonanie wadliwych i dowolnych ustaleń faktycznych skutkujących naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, poprzez pomięcie faktu, że skarżący otrzymywał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego dla policjanta, a uprawnienie to nie było kwestionowane przez jego pracodawcę, równoważnik został cofnięty decyzją z dnia 12 stycznia 2021 r., a zatem po złożeniu przez skarżącego wniosku o pomoc finansową, brak zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, a także przez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów poprzez dokonanie oceny w sposób dowolny, co doprowadziło do wadliwych ustaleń, że w sprawie nie istnieją przesłanki do przyznania skarżącemu pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego;

- art. 138 § 1 pkt k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy strona wskazała na uchybienia prawa materialnego mające wpływ na treść orzeczenia;

- przepisów prawa materialnego:

- art. 88 ust. 1 i 4, art. 92 ust. 1, art. 94 ust. 1, art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji oraz § 3 ust. 1 i 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów, poprzez odmówienie skarżącemu przyznania pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego na skutek błędnej wykładni wskazanych przepisów, prowadzącej do uznania, że funkcjonariuszowi nie przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie domu jednorodzinnego ponieważ w dacie wystąpienia z wnioskiem o świadczenie miał już zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, podczas gdy prawidłowa subsumcja stanu faktycznego pod normę prawną winna skutkować uznaniem, że skarżący spełnia warunki przyznania mu pomocy, gdyż za okres od 1 grudnia 2020 r. otrzymywał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, co oznacza, że spełniał przesłanki przyznania mu pomocy, a przepisy ustawy o Policji nie przewidują, ani nie limitują czasy w jakim pomoc może zostać przyznana. W oparciu o podniesione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Art. 88 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, że policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych.

Zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość.

W świetle art. 95 ust. 1 ustawy o Policji lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi: 1) w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 94; 2) posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy; 3) którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom określony w pkt 2; 4) w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo dom, o którym mowa w pkt 2, z wyjątkiem przypadków określonych na podstawie art. 96 ust. 3.

Zgodnie z § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 864 ze zm., dalej: "rozporządzenie") pomoc finansową przyznaje się na wniosek policjanta. Wzór wniosku o przyznanie pomocy finansowej określa załącznik do rozporządzenia. 2. Do wniosku dołącza się dokumenty potwierdzające fakt ubiegania się przez policjanta lub jego małżonka pozostającego z nim we wspólności majątkowej o lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, a w szczególności: 1) zaświadczenie o członkostwie ze spółdzielni mieszkaniowej albo 2) wyciąg z księgi wieczystej oraz umowę kupna lokalu (domu jednorodzinnego) sporządzoną w formie aktu notarialnego lub umowę przedwstępną, albo 3) w przypadku budowy domu jednorodzinnego - aktualny wyciąg z księgi wieczystej potwierdzający własność gruntu (prawo wieczystego użytkowania) oraz pozwolenie właściwego organu na budowę domu, albo 4) pozwolenie na budowę lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący na podstawie umowy sprzedaży z dnia 1 grudnia 2020 r. nabył prawo własności domu w miejscowości R, w którym zamieszkiwał przed zawarciem umowy. W dniu 12 stycznia 2021 r. Komendant Powiatowy Policji uchylił decyzję o przyznaniu skarżącemu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego i cofnął z dniem 1 grudnia 2020 r. uprawnienie do przedmiotowego równoważnika. Wniosek o przyznanie pomocy finansowej skarżący złożył w dniu 21 grudnia 2020 r. (czyli 20 dni po nabyciu domu jednorodzinnego). Sporną okolicznością w niniejszej sprawie jest dopuszczalność przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w sytuacji, gdy w dniu złożenia wniosku o jej przyznanie skarżący był już właścicielem i zamieszkiwał w nabytym domu jednorodzinnym.

W ocenie Sądu niezasadne jest stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że sam fakt złożenia wniosku o przyznanie pomocy mieszkaniowej po nabyciu prawa własności domu rodzinnego wyklucza możliwość przyznania pomocy mieszkaniowej, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Wykładnia powołanego przepisu prowadzi do wniosku, że podstawową przesłanką udzielenia pomocy finansowej jest ustalenie, że policjant nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale. Równocześnie przepis nie określa innych przesłanek przyznania pomocy, a zatem ich określenie wymaga sięgnięcia do wykładni systemowej oraz celowościowej. Celem powołanych przepisów jest bowiem zapewnienie policjantom możliwości zamieszkiwania w miejscowości, w której pełnią służbę lub w miejscowości sąsiedniej.

W ocenie Sądu fakt, że skarżący złożył wniosek po 20 dniach od daty zawarcia umowy sprzedaży nie może automatycznie przekreślać przyznania pomocy na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Organy I i II instancji powinny ustalić czy przyznana pomoc rzeczywiście zostanie wykorzystana na uzyskanie lokalu mieszkalnego, np. na pokrycie zobowiązań związanych z jego zakupem (w szczególności: spłatę pożyczki, czy kredytu mieszkaniowego). W niniejszej sprawie zarówno organ I, jak i II instancji uznały, że sam fakt złożenia wniosku po nabyciu przez skarżącego własności domu jednorodzinnego wyklucza przyznanie pomocy. Tymczasem, w orzecznictwie oraz doktrynie podkreśla się, że pojęcie "pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego" jest szerokie i odnosi się także do przypadków udzielania pomocy na spłatę zobowiązań finansowych, zaciągniętych w związku z nabyciem lokalu mieszkalnego lub domu przez policjanta (W. Kotowski, Ustawa o Policji. Komentarz, wyd. IV, Lex/el 2021).

W ocenie Sądu organy nie zbadały spełnienia przez skarżącego przesłanek przyznania mu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, opierając swoje rozstrzygnięcie o odmowie jej przyznania wyłącznie na analizie momentu, w którym skarżący nabył prawo własności nieruchomości oraz momentu złożenia wniosku. Nie przeprowadziły też żadnego postępowania dowodowego na okoliczność spełnienia przez skarżącego przesłanek przyznania pomocy na uzyskanie domu jednorodzinnego.

Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela prezentowane w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki 07.07.2021 r., sygn. akt III OSK 3597/21, z 30.04.2020 r., I OSK 4276/18, CBOSA) stanowisko, że art. 94 ust. 1 w zw. z art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji nie daje podstaw do przyjęcia wykładni, że fakt nabycia przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego już po rozpoczęciu służby, ale przed dniem złożenia wniosku o pomoc finansową uniemożliwia przyznanie mu pomocy finansowej na lokal mieszkalny. Interpretacja ta nie znajduje bowiem potwierdzenia na gruncie wykładni systemowej. Przepisy ustawy o Policji nie przewidują wygaśnięcia prawa do pomocy finansowej na skutek upływu czasu czy też zrealizowania celu, na jaki pomoc jest przeznaczona, przed wystąpieniem z wnioskiem o jej przyznanie. Artykuł 94 ust. 1 mówi wprawdzie, że pomoc finansowa przysługuje na uzyskanie domu jednorodzinnego, lecz w ten sposób ustawodawca określił jedynie cel, na jaki pomoc jest przyznawana, w żadnym zaś razie nie limitując czasu, w jakim ma być przyznana i nie uprawniają do wniosku, że może to nastąpić tylko przed uzyskaniem domu rodzinnego, a nie po jego uzyskaniu (wyrok WSA w Warszawie z 19.11.2004 r. I SA 1724/03, Lex 155873; W. Kotowski, Ustawa o Policji. Komentarz, wyd. III, LEX 2012, pkt 9). Nie można zdaniem Sadu podzielić stanowiska, że kryterium oceny możliwości przyznania pomocy finansowej jest sama data złożenia wniosku.

Z tezy uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2009 r. (I OPS 7/08) jednoznacznie wynika, że złożenie wniosku po dokonaniu zakupu lokalu przez funkcjonariusza samo przez się nie wyklucza pomocy finansowej. Zasadą jest, że wniosek o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego powinien być złożony przed uzyskaniem lokalu lub domu jednorodzinnego. Dokonując jednak wykładni celowościowej przepisów rozdziału 8 ustawy o Policji, nie sposób podzielić stanowiska, że zakup domu jednorodzinnego w okolicznościach, w których funkcjonariusz spełnia wszelkie warunki do uzyskania pomocy finansowej na jego zakup, przekreśla możliwość uzyskania tej pomocy tylko dlatego, że wcześniej nie został złożony wniosek. § 3 ust. 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia. Skoro bowiem jednym z dokumentów dołączanych do wniosku o udzielenie pomocy może być umowa kupna lokalu sporządzona w formie aktu notarialnego lub wyciąg z księgi wieczystej potwierdzający własność gruntu, to znaczy, że ustawodawca dopuszcza możliwość złożenia wniosku już po nabyciu lokalu (nieruchomości).

Sąd podziela również pogląd wyrażony w orzecznictwie, że nie można wykluczyć, że opóźnienie w złożeniu wniosku o udzielenie pomocy, może w skrajnych przypadkach prowadzić do nadużycia uprawnień funkcjonariuszy. Gdyby tak miało być, wówczas zasadną byłaby odmowa udzielenia tej pomocy. W takiej jednak sytuacji obowiązkiem organów orzekających będzie wykazanie w toku postępowania i należyte uzasadnienie w wydanych decyzjach, że spóźnione złożenie wniosku miałoby prowadzić do nadużycia prawa (wyroki NSA z 14.6.2016 r. I OSK 1784/15, z 20.10.2017 r. I OSK 206/16, z 10.4.2018 r. I OSK 1096/16, CBOSA).

Nie można zgodzić się z zawartym w decyzji organu I instancji stanowiskiem, że interpretacja przepisów rozporządzenia w sposób potwierdzający dopuszczalność złożenia wniosku o przyznanie pomocy po nabyciu domu jednorodzinnego, stanowiłaby modyfikację zapisów ustawowych. W przepisach ustawy nie ma bowiem postanowień, która nakazywałaby przyjąć, że wniosek o przyznanie pomocy na uzyskanie domu, aby zostać pozytywnie rozpatrzony musi zostać złożony przed nabyciem prawa własności. Równocześnie, skoro jednym z dokumentów dołączanych do wniosku o udzielenie pomocy finansowej może być wyciąg z księgi wieczystej oraz umowa sprzedaży domu jednorodzinnego sporządzona w formie aktu notarialnego, to znaczy, że należy dopuścić możliwość złożenia wniosku po zakupie domu.

Ponownie rozpatrując sprawę organy zastosują zawartą w wyroku wykładnię art. 94 ust. 1 ustawy o Policji oraz zbadają czy w sprawie, mimo złożenia wniosku po zwarciu umowy sprzedaży, zostały spełnione przesłanki przyznania skarżącemu pomocy na uzyskanie domu jednorodzinnego.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r., poz. 1842 ze zm.).

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).

Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a. p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.