IV SA/Po 813/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-12-23	
Data wpływu	2025-09-10	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Józef Maleszewski /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sąd. WSA Jacek Rejman Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2025 r. sprawy ze sprzeciwu A. P., E. O. i K. P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 lipca 2025 r. nr [...] w przedmiocie opłaty planistycznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących A. P., E. O. i K. P. kwotę 580 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 27 lipca 2025 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania złożonego przez Panią A. P., E. O. i K. P. od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 14 listopada 2024 r. nr [...] {powinno być: [...] – uw. Sądu] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, działając na podstawie art. 17 pkt. 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu swej decyzji SKO wskazało, że powyższą decyzją organ I instancji zobowiązał:

-Panią A. P. do uiszczenia opłaty planistycznej w kwocie [...][powinno być: [...] – uw. Sądu] zł należnej z tytułu wzrostu wartości [...] udziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...]

- Panią E. O. do uiszczenia opłaty planistycznej w kwocie [...][powinno być: [...] – uw. Sądu] zł należnej z tytułu wzrostu wartości [...] udziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...]

- Panią K. P. do uiszczenia opłaty planistycznej w kwocie [...][powinno być: [...] – uw. Sądu] zł należnej z tytułu wzrostu wartości [...] udziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] położonej w miejscowości T. gmina [...] w związku z uchwaleniem w dniu 18 listopada 2019 roku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gminy [...] etap A oraz zbyciem przedmiotowej działki w dniu 25 października 2022 r.

SKO zauważyło, że w uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wskazał, iż z wykonanego przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego jednoznacznie wynika, że wartość nieruchomości wzrosła na skutek uchwalenia planu miejscowego. Przy czym wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu i po jego uchwaleniu została określona przez rzeczoznawcę majątkowego zgodnie z przepisami o gospodarce nieruchomościami, a wysokość wyliczono w następujący sposób: wzrost wartość przedmiotowych nieruchomości – [...] zł, jednorazowa opłata stanowiąca 30% wzrostu wartości nieruchomości wynosi [...] zł.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyły A. P., E. O. i K. P. reprezentowane przez r.P., podnosząc, iż wydając przedmiotową decyzję naruszył treść przepisu art. 47 par. 1 Ordynacji Podatkowej poprzez wskazanie, iż należność należy wpłacić w terminie 14 dni od dnia doręczenia skarżonej decyzji podczas, gdy brak było podstaw prawnych nawet do odpowiedniego stosowania przepisów Ordynacji Podatkowej, a organ I instancji działając na podstawie przepisów kpa, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz uchwały Rady Gminy [...] z dnia 18 listopada 2019 r. takiej podstawy w uzasadnieniu skarżonej decyzji nie wyjaśnił.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania zważyło co następuje:

Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. 2023, poz. 997 ze zm.) jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Zgodnie natomiast z treścią art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Stosownie do art. 37 ust. 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. W myśl art. 154 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Niezależnie od powyższego należy zaznaczyć, iż prezentowane w toku postępowania administracyjnego stanowisko odwołującego, a zwłaszcza zarzuty sformułowane wobec operatu szacunkowego, sprawiały, że rzeczą organu I instancji była wnikliwa analiza wyceny dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego, tak aby w sposób przekonywujący ustalone było, że zmiana planu miejscowego rzeczywiście wpłynęła na wzrost wartości nieruchomości. Co prawda rzeczoznawca podczas rozprawy w dniu 4 grudnia 2023 r. przed tut. Kolegium wyjaśniła, iż wskazanie na stronie 8 operatu numeru pozycji Dziennika Urzędu Wojewódzkiego [...] zamiast [...] stanowiło oczywistą omyłkę pisarską nie miało wpływu na prawidłowość operatu, to jednak obowiązkiem organu było dokonanie oceny operatu.

Stosownie do art. 7 u.g.n., jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi.

Zasady i tryb postępowania przy określaniu wartości nieruchomości określają w tym przypadku przepisy działu IV u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego.

W rozpoznawanej sprawie sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy wskazywał wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu i po jego uchwaleniu, a w konsekwencji różnicę tych wartości stanowiącą podstawę określenia opłaty planistycznej.

Niewątpliwie operat szacunkowy, mając szczególną wartość dowodową, istotnie wpływa na treść decyzji ustalającej opłatę, co jednak nie oznacza, że jest dla organu administracji wiążący.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych podkreśla się konsekwentnie, że operat szacunkowy ma walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 $ 1 k.p.a., dlatego też ocena wartości dowodowej tej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu orzekającego w sprawie. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty.

Organ administracji ma obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego. Organ nie może się ograniczyć do powołania w decyzji na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić czy opinia szacunkowa jest logiczna, zupełna i wiarygodna; ocena organu w powyższym zakresie znaleźć powinna swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

W rozpoznawanej sprawie wskazane powyżej wymogi proceduralne nie zostały zachowane. Z decyzji organu pierwszej instancji nie wynika, aby organ dokonał oceny i kontroli przedłożonego operatu pod względem składu, zawartości i prawidłowości zapisów. Co prawda organ w decyzji objętej odwołaniem zawarł stwierdzenie, iż wybrane do analizy nieruchomości są nieruchomościami podobnymi w rozumieniu aktualnie obowiązującego rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Organ nie wziął jednak pod uwagę, że operat został sporządzony w dniu 24 kwietnia 2023 r., a więc w okresie obowiązywania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, co zresztą wynika z samej treści tego operatu. Ponadto budzi wątpliwość Kolegium fakt, iż powierzchnia nieruchomości przyjętych do porównania dla ustalenia wartości po wejściu w życie planu miejscowego tj. nieruchomości o przeznaczanych pod zabudowę zagrodową jest znacznie mniejsza niż nieruchomości wycenianej, co rodzi z kolei pytanie o ich podobieństwo do działek objętych wyceną. Do ostatecznego bowiem porównania przyjęto działki o pow. 1900 m2 790 m2 ha, podczas gdy nieruchomość objęta wyceną w momencie wejścia w życie planu miejscowego miała powierzchnię 1,9000 ha, a więc znacznie większa. Co więcej, przyjęta do porównania transakcja działką o powierzchni 790 m2 dotyczy jak wynika z opisu na stronie 28 operatu działki przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, podczas gdy przedmiotem wyceny jest działka przeznaczona pod zabudowę zagrodową.

SKO wskazało, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia z dnia 19 października 2012 r. sygn. akt II SA/Po 719/12 wskazano, iż to na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcie niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie, obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny, czego organ w przedmiotowej sprawie ograniczając swoją kontrolę operatu do lakonicznego stwierdzenia, iż spełnia od wymagania zarówno aktualnego jak i poprzednio obowiązującego rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości.

Zaniechanie tych działań naruszyło wymogi proceduralne wynikające z art. 7, 77 $ 1 i 80 k.p.a. Przepis art. 7 k.p.a., ustanawiając zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organ administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Regułę tą rozwija następnie art. 77 § 1 k.p.a., nakładając na organ obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

W konsekwencji postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji nie doprowadziło do wyjaśnienia, w sposób nie budzący wątpliwości, podstawowej kwestii, mianowicie czy zmiana planu miejscowego wpłynęła na wzrost jej wartości, co warunkowało ustalenie opłaty planistycznej.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu dotyczących wskazania przez organ I instancji w przedmiotowej decyzji terminu płatności w/w należności Kolegium wskazało, że podziela co prawda argumentację pełnomocnika odwołujących, iż zastosowanie regulacji wskazanej w treści przepisu art. 47 par. 1 Ordynacji Podatkowej wymaga omówienia w treści uzasadnienia decyzji, jednak opłata planistyczna stanowi dochód własny gminy (tak wprost stanowi art. 36 ust. 4 ustawy) i nie jest podatkiem, ale od dnia 1 stycznia 2010 r. (art. 297 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, Dz. U. poz. 1241 z późn. zm.) kwalifikuje się do niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym, jest bowiem dochodem budżetu jednostki samorządu terytorialnego - gminy (art. 60 ustawy o finansach publicznych zawiera jedynie przykładowy katalog dochodów budżetowych, w tym gmin jako jednostek samorządu terytorialnego). W doktrynie przyjmuje się, że do niepodatkowych należności budżetowych w rozumieniu ustawy o finansach publicznych można zaliczyć m.in. rentę planistyczną, gdyż stanowi ona niewątpliwie dochód budżetu gminy i nie jest przy tym podatkiem ani opłatami. Ma zatem wszystkie cechy niepodatkowych należności budżetowych. Istotne jest również to, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie reguluje w sposób kompleksowy całej problematyki związanej z opłatą planistyczną. Ustawa ta reguluje kwestię zwrotu opłaty planistycznej w sytuacji stwierdzenia nieważności planu miejscowego i wskazuje, że powstałe spory w tym zakresie rozstrzygają sądy powszechne (art. 36 ust. 5 i art. 37 ust. 10 ustawy). Również terminy zgłaszania wzajemnych roszczeń dotyczą tylko kwestii żądania odszkodowania od gminy i pobierania opłaty planistycznej (art. 37 ust. 3 i 4 ustawy). Konsekwencją zaliczenia opłaty planistycznej do niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym jest podleganie tego rodzaju opłat pod dyspozycję art, 67 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z tym przepisem do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy k.p.a. i odpowiednio przepisy działu III O.p.

Kolegium podzieliło stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Bk 919/23, że w obowiązującym systemie prawnym istnieją zatem prawne podstawy do stosowania względem opłaty planistycznej odpowiednio przepisów działu III O.p., co powinno nastąpić na zasadach określonych w art. 67 ustawy o finansach publicznych (vide: postanowienie NSA z 22 listopada 2017 r., II OSK 2885/17; wyrok NSA z 15 września 2016 r., 11 OSK 3090/14, pub. CBOSA). Brak uregulowania terminu płatności opłaty planistycznej zarówno w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i w k.p.a. pozwala na odpowiednie zastosowanie regulacji art. 47 § 1 O.p. Wbrew więc zarzutom odwołania organ uprawniony były do określenia terminu zapłaty opłaty planistycznej, choć niewątpliwie powinien tą kwestię omówić w uzasadnieniu decyzji, czego w przedmiotowej sprawie nie uczyniono.

Reasumując SKO wskazało, iż organ administracji publicznej dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przede wszystkim poprzez oparcie się wyłącznie na sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego opinii, bez dokonania jej rzetelnej oceny, a w konsekwencji poprzez brak odzwierciedlenia powyższych okoliczności w uzasadnieniu decyzji. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji winien dokonać rzetelnej analizy operatu szacunkowego pod kątem jego wartości dowodowej, a jego wyczerpująca ocena i ustalenia co do wartości nieruchomości winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, a w szczególności w sposób wyczerpujący wyjaśnić wskazane przez Kolegium wątpliwości i odnieść się do wszystkich zarzutów strony zgłoszonych w odwołaniu.

Sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27.07.2025 r. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. P., E. O. i K. P. reprezentowane przez zawodowego pełnomocnika.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w tym, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało skarżoną decyzję z dnia bez uprzedniego uwzględnienia oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania, które - co istotne - dopiero zostaną wyrażone w prawomocnym orzeczeniu Sądu Administracyjnego wydanym w sprawie sądowoadministracyjnej ze skargi skarżących na decyzję tego organu odwoławczego z dnia 23.06.2025 r. ([...]).

Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zwrot na rzecz skarżących od organu administracji publicznej kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podniesiono, że w opinii skarżących zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane przedwcześnie. W sprawie została wydana uprzednio przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzja z dnia 23.06.2025 r., mocą której uchylono zaskarżoną Wójta Gminy [...] z dnia 29.12.2024 r. i umorzono postępowanie przed organem I instancji. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziły się skarżące, które od powyższej decyzji z dnia 23.06.2025 r. w dniu 6.08.2025 r. wywiodły - za pośrednictwem organu odwoławczego - skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W przywołanej skardze Skarżące zakwestionowały treść rozstrzygnięcia zarzucając, iż brak było podstawy do umorzenia postępowania przed organem I instancji w całości, skoro w obrocie prawnych nadal funkcjonowała (nieuchylona jeszcze wówczas) decyzja Wójta Gminy [...] z dnia 14.11.2024 r., co do której strony złożyły odwołanie z dnia 6.06.2024 r. [winno być 6.12.2024 r. – uw Sądu]

W ocenie skarżących zasadnym było, aby w pierwszej kolejności sąd administracyjny rozstrzygnął prawomocnie powyższą sprawę dotyczącą decyzji kasatoryjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23.06.2025 r. Następnie organ odwoławczy mógłby zastosować się do niebudzących już żadnych wątpliwości wytycznych co do dalszego postępowania sformułowanych w prawomocnym orzeczeniu sądu administracyjnego po myśli przepisu art. 153 P.p.s.a.

Tak się jednak nie stało, albowiem już w dniu 27.07.2025 r. organ odwoławczy wydał decyzję, która podlega zaskarżeniu niniejszym sprzeciwem. Mocą skarżonej decyzji z dnia 27.07.2025 r. organ odwoławczy co prawda uchylił decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 14.11.2024 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji po myśli art. 138 § 2 k.p.a. jednakże - w ocenie skarżących - prawidłowe zastosowanie tego przepisu wymagało wpierw uwzględnienia oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania, które - co istotne - dopiero zostaną wyrażone w prawomocnym orzeczeniu sądu administracyjnego wydanym w sprawie ze skargi skarżących na decyzję tego organu odwoławczego z dnia 23.06.2025 r. ([...]).

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn innych niż w nim podniesione.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie bowiem do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., nie przysługuje skarga, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

W myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi zaś, że: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

Zatem dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie cytowanego przepisu, sąd administracyjny zasadniczo nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, w tym zwłaszcza do istotnych w danej sprawie zagadnień materialnoprawnych. Rola sądu kontrolującego administracyjną decyzję kasacyjną (zwaną też niekiedy "kasatoryjną") sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. A w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie jemu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd powinien uwzględnić sprzeciw – na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., który stanowi, że: "Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6".

W konsekwencji należy w pełni zgodzić się ze stanowiskiem, w myśl którego "zadaniem sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasatoryjnej jest jedynie ocena, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały w danym przypadku spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola sądowa, co do zasady, nie obejmuje zatem sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej, odnoszącej się do istoty sprawy (jej przedmiotu), gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sprzeciw nie jest więc środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. O ile skarga – w myśl art. 134 p.p.s.a. i art. 145 p.p.s.a. – otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz norm o charakterze proceduralnym, to art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową tylko do oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest bowiem możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu dla wszystkich stron uczestniczących w danym postępowaniu" (zob. wyrok NSA z 12.3.2024 r., II OSK 241/24; ten wyrok oraz, w braku odmiennego zastrzeżenia, dalsze orzeczenia sądowe przywołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie "CBOSA", http://orzeczenia.nsa.gov.pl,).

Z art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w całości z jednoczesnym przekazaniem sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia jest warunkowana ustaleniem, iż doszło do łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek, a mianowicie, że (i) decyzja zaskarżona odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto że (ii) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Należy jednak podkreślić, że powyższy przepis stanowi odstępstwo od wynikającej z art. 138 § 1 k.p.a. zasady wydawania w postępowaniu odwoławczym decyzji rozstrzygających sprawę merytorycznie. Wybierając to odstępstwo, organ odwoławczy nie może więc ograniczyć się tylko do ogólnikowego stwierdzenia, że w sprawie zaistniały przesłanki wskazane w art. 138 § 2 k.p.a., ale winien też przekonująco wyjaśnić, dlaczego w okolicznościach danej sprawy nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w ramach art. 138 § 1 k.p.a., przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz, ewentualnie, z wykorzystaniem przewidzianej w art. 136 § 1 k.p.a. możliwości uzupełnienia tego materiału. Organ odwoławczy, podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a., powinien brać pod uwagę nie tylko ogólną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 in principio k.p.a.), ale i inne zasady oraz przepisy tego postępowania, w tym wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę budzenia zaufania obywateli do organów państwa oraz statuowaną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania (por. wyrok WSA z 13.3.2014 r., VIII SA/Wa 1136/13).

Ta właśnie zasada (tj. szybkości postępowania) w zestawieniu z okolicznościami, które organ II instancji pominął w swoim uzasadnieniu legła u podstaw niniejszego rozstrzygnięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przedstawiając przebieg postępowania w sprawie, nie wspomniało bowiem, że uchylona decyzja Wójta Gminy [...] z dnia 14 listopada 2024 r. była już trzecią z kolei decyzją organu I instancji wydaną w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej. Wcześniejsze decyzje Wójta Gminy [...]: z dnia 27 września 2023 r. i z dnia 21 sierpnia 2024 r. także zostały przez organ II instancji uchylone i to także z uwagi na niedokonanie przez organ I instancji oceny i kontroli operatu szacunkowego. Marginalnie można tu jeszcze zauważyć, że organ I instancji wydał także czwartą decyzję – 19 grudnia 2024 r., w trybie art. 132 k.p.a. – również nie zawierającą oceny i kontroli operatu szacunkowego (decyzja ta została uchylona przez SKO decyzją z dnia 23 czerwca 2025 r.).

W takiej sytuacji, w ocenie Sądu orzekającego w sprawie niniejszej, dalece niewystarczające było stwierdzenie przez organ II instancji niedostatków uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej i zasygnalizowanie własnych wątpliwości co do powierzchni nieruchomości przyjętych do porównania. Operat szacunkowy stanowi bezsprzecznie najistotniejszy dowód w sprawie ustalenia opłaty planistycznej i jako taki winien – co do zasady – dopuszczany być na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, a następnie podlegać ocenie organów obu instancji.

W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że zasada dwuinstancyjności tworzy obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 17 kwietnia 2013 r., o sygn. II SA/Kr 13/13, publ. LEX nr 1325761).

Zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 czerwca 2012 r., o sygn. I SA/Gd 357/12, publ. LEX nr 1230493).

Ze względu na zasadę dwuinstancyjności z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann; glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, opubl. w: PiP 1989, z. 8, s. 147). Chodzi o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony (por. uchwała SN z 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, opubl. w: OSNAPiUU 1995, Nr 7, poz. 82).

Temu obowiązkowi w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie sprostało. Niewystarczająca – bo żaden sposób nie czyniąca zadość obowiązkowi ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy – jest zatem, słuszna skądinąd konstatacja SKO, że organ I instancji nie dokonał właściwej – rzetelnej i wyczerpującej – oceny operatu szacunkowego. Rzeczą organu II instancji, szczególnie w sytuacji, gdy od wszczęcia postępowania w sprawie minęły 2 lata, podczas których miało miejsce już dwukrotne uchylenie decyzji organu I instancji, było merytoryczne rozpatrzenie sprawy – w szczególności pełna, rzetelna i wyczerpująca ocena sporządzonego operatu szacunkowego.

Należy podkreślić, że ten rodzaj decyzji organu odwoławczego, jakim jest decyzja kasacyjna (kasatoryjna), został dopuszczony przez ustawodawcę jedynie wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA: z 5.7.2023 r., I GSK 587/23; z 30.06.2016 r., II OSK 2653/14; z 24.04.2014 r., II OSK 2846/12; z 24.08.2016 r., II OSK 2958/14).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 7 grudnia 2017 r. o sygn. akt II OSK 3011/17 i II OSK 3012/17 podkreślił, że celem ustanowienia instytucji sprzeciwu od decyzji, uregulowanej w przepisach rozdziału 3a działu III p.p.s.a., jest zmniejszenie liczby pochopnie wydawanych przez organy odwoławcze decyzji kasacyjnych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., pomimo istniejącej obiektywnie możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji, wynikającej z obowiązku ponownego, w pełni merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego, rozpatrzenia sprawy.

Mając na względzie powyższe, Sąd w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, kontrolując zaskarżoną decyzję w zakresie zasadności uchylenia przez SKO decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania, stwierdził, że zaskarżona decyzja jest przedwczesna, gdyż nie poprzedzona ustaleniami, które wskazywałyby na jej niezbędność.

Dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej sprawy nie miały natomiast znaczenia zarzuty podniesione w sprzeciwie. Skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23.06.2025 r. nr [...] została w sprawie IV SA/Po 814/25 prawomocnie odrzucona postanowieniem z dnia 18 listopada 2025 r.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1. sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2. sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 i 2 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżące koszt wpisu (100 zł) i wynagrodzenie reprezentującego je pełnomocnika ustalone według stawek minimalnych na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.) w wysokości 480 zł.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji - mając na uwadze ocenę prawną i wskazówki zawarte w niniejszym wyroku - winien przede wszystkim ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, a więc dokonać pełnej, rzetelnej i wyczerpującej oceny zebranego materiału dowodowego, przede wszystkim sporządzonego operatu szacunkowego.

Następnie, w zależności od dokonanych w tym zakresie ustaleń, oceny kompletności bądź niekompletności zebranego w sprawie materiału dowodowego, wydać rozstrzygnięcie z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania. Podejmując rozstrzygnięcie, organ odwoławczy powinien przy tym uwzględnić i rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy oraz mieć na uwadze, że decyzja kasacyjna wydawana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Jeżeli Kolegium stwierdzi, że zebrany w sprawie materiał pozwala na rozstrzygnięcie sprawy, to będzie zobowiązane do wydania rozstrzygnięcia in meriti. Jeżeli Kolegium uzna, że postępowanie dowodowe wymaga uzupełnienia, to mając na uwadze aktualną zawartość akt sprawy, podejmie stosowne czynności w celu uzupełnienia materiału dowodowego, wykorzystując przy tym możliwości, jakie daje mu art. 136 k.p.a. Jedynie w wypadku uznania, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (co będzie wymagało przekonującego i wyczerpującego omówienia w uzasadnieniu decyzji) Kolegium umocowane będzie do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.