Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 1/17 w sprawie ze skargi K. W. na bezczynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 31 maja 2017r. sygn. akt II SAB/Wa 1/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. W. na bezczynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2016r.: zobowiązał Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki do rozpatrzenia wniosku K. W. z dnia [...] października 2016r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; oraz rozstrzygnął o zwrocie kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten zapadł w następstwie ustalenia, iż w dniu 12 grudnia 2016r. K. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2016r., którym skarżący wystąpił o przesłanie za pomocą poczty elektronicznej, złożonego przez Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. w B. wniosku o zatwierdzenie taryfy dla ciepła obowiązującej w 2016r. Pismem z dnia [...] października 2016r. organ poinformował skarżącego, że wnioskowane dane nie stanowią informacji o sprawach publicznych, o której mowa w art. 1 ust 1 oraz art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015r. poz. 2058 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.d.i.p.", co powoduje, że brak jest podstaw do ich udostępnienia. W ocenie organu żądane informacje są informacjami jednostkowymi znajdującymi się w aktach indywidualnych spraw, natomiast dostęp do akt postępowania administracyjnego udzielany jest w oparciu o przepisy K.p.a., a nie przepisy u.d.i.p., ponieważ ustawa ta nie uchyliła art. 73 i art. 74 K.p.a., a wręcz przeciwnie przyznała tym przepisom charakter regulacji priorytetowej. Nadto regulacja zawarta w K.p.a. ma charakter szczegółowy i wprowadza odmienne zasady dostępu do akt sprawy administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Regulacji Energetyki wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że przedłożony do organu wniosek o zatwierdzenie taryfy jak i sama taryfa przedkładana do zatwierdzenia nie jest dokumentem urzędowym, lecz dokumentem prywatnym wytworzonym przez podmiot prawa prywatnego, jakim jest przedsiębiorstwo energetyczne, a zatem nie stanowi informacji publicznej, z zastrzeżeniem, że zatwierdzona taryfa, jako załącznik do decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, mieści się w zakresie określonym w art. 6 ust. 1 pkt 4a tiret pierwsze u.d.i.p. jako informacja publiczna, ale z racji publikacji jest powszechnie dostępna. Organ dodał także, że zamiar stosowania przez określonego przedsiębiorcę, w stosunkach handlowych z jego kontrahentami, określonych cen na swoje produkty i usługi, wyrażony w postaci taryfy przedłożonej do zatwierdzenia właściwemu organowi, nie jest informacją o sprawach publicznych i z tego względu nie podlega udostępnieniu w myśl przepisów u.d.i.p. Konsekwencją powyższego jest niedopuszczalność załatwienia wniosku skarżącego w formie decyzji administracyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając zasadność wniesionej skargi w zakresie bezczynności organu w udzieleniu dostępu do informacji publicznej stwierdził, iż Prezes Urzędu Regulacji Energetyki jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udostępnienia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Jest bowiem centralnym organem administracji rządowej powołanym na mocy ustawy z dnia 10 kwietnia 1997r. Prawo energetyczne (Dz.U z 2017r. poz. 220 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.P.e.", właściwym w sprawach regulacji gospodarki paliwami i energią oraz promowania konkurencji.

Odnosząc się natomiast do charakteru żądanej przez skarżącego informacji wskazał, iż podstawą do zajęcia stanowiska w tej kwestii winno być odniesienie do art. 61 Konstytucji RP stanowiącego, iż każdy ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Przy czym charakter informacji publicznej należy przypisać jedynie tym informacjom, które odnoszą się do wskazanej w powyższym przepisie publicznej sfery ich działalności, a więc wykonywania zadań władzy publicznej, a informacja publiczna musi dotyczyć sfery faktów. Sąd dalej wskazał, iż informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów i danych (vide: M.Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29). Udostępnieniu na gruncie art. 6 ust. 1 w pkt 4 u.d.i.p. podlega informacja o sprawach publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii, ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informacją publiczną jest treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących tego organu. Informację publiczną stanowi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i tych, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także tych, które tylko w części dotyczą działalności organu), nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego.

W oparciu o powyższe Sąd I instancji uznał, iż wniosek przedsiębiorstwa energetycznego - Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. w B. o zatwierdzenie taryfy dla ciepła obowiązującej w 2016r., przedstawiający koszty przyjmowane do kalkulacji cen i stawek opłat, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4a u.d.i.p. Przymiotu tego nie pozbawia żądanej informacji okoliczność, że zatwierdzenie przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki taryfy, jest z punktu widzenia przedsiębiorstwa energetycznego, rozstrzygnięciem administracyjnym (decyzją administracyjną) w jego indywidualnej sprawie, od której służy odwołanie do sądu antymonopolowego oraz fakt, że w postępowaniu tym nie przewidziano udziału w charakterze strony odbiorców paliw i energii. Sąd I instancji podkreślił, iż takie usytuowanie odbiorcy powoduje, że nie ma on prawa zgłaszania wniosków dowodowych podczas postępowania administracyjnego, żądania uzupełnienia decyzji, czy wreszcie wniesienia od niej odwołania. To Prezes Urzędu Regulacji Energetyki reprezentuje w tym postępowaniu interes społeczny.

Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, iż postępowanie w sprawie zatwierdzenia przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki taryfy, czyli zbioru cen i stawek opłat oraz warunków ich stosowania obowiązujących w danym przedsiębiorstwie energetycznym, ma istotne znaczenie dla odbiorców paliw i energii. Sposób skalkulowania i ustalenia ceny ciepła staje się dla obywatela szczególnie ważnym, ponieważ wyznacza zakres i wysokość kosztów, jakie musi on ponieść za dostawy energii i ciepła do jego domu, czy lokalu. Koszty te stanowią obecnie jeden z poważniejszych składników wydatków ludności, co sprawia, że związek regulacji taryf z sytuacją obywatela ma charakter nie tylko bezpośredni, ale też społecznie niezwykle istotny.

Oceniając charakter wniosku składanego przez przedsiębiorstwo energetyczne do Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki o zatwierdzenie taryfy dla ciepła Sąd I instancji wskazał także na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 lipca 2006r. sygn. akt P 24/05 (Dz.U. Nr 141, poz. 1012) wskazujące, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, suwerenności i niepodległości państwa, a tym samym zapewnienia wolności i praw człowieka i obywatela. Dysponowanie zasobami energetycznymi warunkuje możliwość urzeczywistnienia dobra wspólnego, o którym mówi art. 1 Konstytucji RP.

Mając to wszystko na uwadze Sąd przyjął, że wniosek o zatwierdzenie taryfy ciepła składany w ramach realizacji przez przedsiębiorstwo energetyczne obowiązku publicznoprawnego nałożonego przepisem art. 9e ust. 3 u.P.e., jako pozostający w ścisłym związku z realizowaniem przez organ zadań publicznych w zakresie regulacji gospodarki paliwami i energią oraz promowania konkurencji, stanowi informację publiczną. Skoro skarżący nie otrzymał żądanej informacji oraz w sprawie nie doszło do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanych dokumentów, to organ pozostaje w bezczynności. W związku z tym na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "P.p.s.a.", Sąd I instancji zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 3 października 2016r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdzając jednocześnie, iż bezczynność organu nie miała miejsca rażącym naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł Prezes Urzędu Regulacji Energetyki, zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4a u.d.i.p. w związku z art. 47 u.P.e. przez przyjęcie, że wniosek K. W. z dnia [...] października 2016r. o udostępnienie wniosku przedsiębiorstwa energetycznego Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. w B. o zatwierdzenie taryfy dla ciepła, jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, co skutkowało stwierdzeniem bezczynności organu i równoczesnym zobowiązaniem do rozpatrzenia ww. wniosku K. W., podczas gdy wnioskowi takiemu nie można przypisać cech dokumentu publicznego i jako dokument prywatny nie stanowi informacji publicznej, a tym samym nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p.

Mając na względzie wskazane powyżej zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Przechodząc do oceny postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4a u.d.i.p. w zw. z art. 47 u.P.e. wskazać należy, iż zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Zmierza on bowiem do wykazania, że składany do Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki na podstawie art. 47 ust. 1-2 u.P.e. wniosek przedsiębiorstwa energetycznego o zatwierdzenie taryfy dla paliw gazowych i energii nie stanowi dokumentu zawierającego informację publiczną, a zatem treść powyższego wniosku nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. Zapatrywanie to uznać wypada za błędne gdyż dane objęte wnioskiem przedsiębiorstwa energetycznego o zatwierdzenie przez organ taryfy dla energii cieplnej stanowią informację o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Dane wynikające z wniosku o zatwierdzenie przez organ taryfy dla energii cieplnej zawierają informacje istotne z punktu widzenia wykonywania przez organ, określonych w art. 23 ust. 1 i 2 u.P.e. zadań publicznych w zakresie regulowania działalności przedsiębiorstw energetycznych zgodnie z przepisami u.P.e. i polityką energetyczną państwa mającą na celu równoważenie interesów przedsiębiorstw energetycznych i odbiorców paliw i energii, polegającą na zatwierdzaniu i kontrolowaniu stosowania taryf paliw gazowych, energii elektrycznej i ciepła pod względem zgodności z zasadami określonymi w art. 44 - 46 u.P.e., w tym również poprzez analizowanie i weryfikowanie kosztów przyjmowanych przez przedsiębiorstwa energetyczne jako uzasadnione do kalkulacji cen i stawek opłat w taryfach. Mając na uwadze, iż zawarty we wniosku przedsiębiorstwa energetycznego projekt taryfy cen podlega weryfikacji i zatwierdzeniu przez organ, dlatego należy uznać, że zawarte w powyższym wniosku dane zawierają informacje o sprawach publicznych dotyczących kształtowania oraz realizacji polityki energetycznej państwa. W związku z powyższym informacje te - z punktu widzenia zadań publicznych wykonywanych przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki - stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p.

Ponadto należy dostrzec, iż przedsiębiorstwo energetyczne nie działa w sprawie o zatwierdzenie taryfy jedynie w indywidualnym interesie prawnym, lecz – zgodnie z przepisami u.P.e. – wykonuje w tym zakresie również nałożone przez ustawę zadania publiczne związane z realizacją polityki energetycznej państwa. Nie można więc twierdzić, że podmiot wnioskujący o udostępnienie danych wynikających z wniosku o zatwierdzenie taryfy zmierza do uzyskania informacji wynikających z pisma strony postępowania administracyjnego realizującej indywidualny interes prawny. Dane wynikające z wniosku przedsiębiorstwa energetycznego o zatwierdzenie taryfy cen stają się bowiem podstawą do realizowania przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki zadań publicznych związanych z regulowaniem działalności przedsiębiorstw energetycznych w celu równoważenia interesów przedsiębiorstw energetycznych i odbiorców paliw i energii. Poprzez weryfikację treści taryfy oraz podejmowanie decyzji w sprawie jej zatwierdzenia organ wykonuje zatem zlecone przez ustawę zadania publiczne, o których mowa w art. 47 u.P.e. (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2018r. sygn. akt I OSK 1974/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Ponadto należy jasno wskazać, iż przedsiębiorstwo energetyczne poprzez kształtowanie, ustalanie i stosowanie taryf cenowych paliw gazowych, energii elektrycznej i ciepła również wykonuje zadania publiczne określone przez przepisy u.P.e., a tym samym dane zawarte we wniosku o zatwierdzenie taryfy nie są zbiorem informacji związanych li tylko indywidualnym interesem prawnym przedsiębiorstwa energetycznego. Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.P.e. przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją paliw gazowych lub energii jest obowiązane zapewnić wszystkim odbiorcom oraz przedsiębiorstwom zajmującym się sprzedażą paliw gazowych lub energii, na zasadzie równoprawnego traktowania, świadczenie usług przesyłania lub dystrybucji paliw gazowych lub energii, na zasadach i w zakresie określonym w ustawie. Co więcej przepisy art. 45 - 50 u.P.e. nakładają na przedsiębiorstwa energetyczne obowiązki w zakresie stosowania odpowiednich zasad kalkulowania cen taryfowych oraz ustalania taryfy, co oznacza, że normy publicznego prawa gospodarczego znacząco ograniczają swobodę rynkową i kontraktową podmiotów sektora energetycznego. Zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt. 3 u.P.e. taryfy cenowe należy kalkulować w sposób zapewniający ochronę interesów odbiorców przed nieuzasadnionym poziomem cen i stawek opłat, a dodatkowo szczegółowe zasady kształtowania i kalkulacji oraz ustalania taryf cen paliw lub energii zostały uregulowane w rozporządzeniach wykonawczych do u.P.e. Wypada zatem wskazać, iż przedmiotem kontroli i zatwierdzenia przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki staje się sposób kształtowania przez przedsiębiorstwo energetyczne taryf oraz kalkulowania cen i opłat obciążających szerokie grupy odbiorców paliw lub energii. Tym samym przedsiębiorstwa energetyczne uczestniczą w tym zakresie w realizacji polityki energetycznej państwa. To zaś oznacza, iż przedsiębiorstwo energetyczne realizuje określone zadania publiczne pod kontrolą i nadzorem Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki. Zadania publiczne organu regulacyjnego oraz przedsiębiorstw energetycznych pozostają zatem w stosunku sprzężenia i wzajemnej zależności. Można zatem dostrzec, że działalność przedsiębiorstwa energetycznego w zakresie kształtowania i ustalania taryfy jest formą współdziałania z organem regulacyjnym, która podlega procedurze nadzorczej tego organu. W świetle powyższych uwag należy przyjąć, że informacje publiczne wynikające z wniosku przedsiębiorstwa energetycznego o zatwierdzenie taryfy ciepła lub energii podlegają zatem reżimowi u.d.i.p. (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2018r. sygn. akt I OSK 1974/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Ponadto należy wskazać, iż jakkolwiek sam wniosek o zatwierdzenie taryfy nie stanowi dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., to jednak trafnie Sąd I instancji wskazał, iż powyższe nie odbiera mu znaczenia jako źródła informacji o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej nie wyczerpuje się bowiem w treści i postaci dokumentu urzędowego, a to choćby dlatego, iż przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. posługując się konstrukcją "w szczególności" nie wymienia w sposób enumeratywny informacji publicznej podlegającej udostępnieniu. Tym samym nie jest trafnie postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 6 ust. 1 pkt. 4a u.d.i.p.

Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.