II SA/Go 539/11 - Wyrok

Data orzeczenia	2011-11-09	
Data wpływu	2011-07-22	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.	
Sędziowie	Joanna Brzezińska /sprawozdawca/
Marek Szumilas
Michał Ruszyński /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	II OSK 401/12	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony akt	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592; art. 79, art. 85 aust 1 i ust. 2; ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269; art. 1, ust. 1 w zw. z art. 2; Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 134 § 1, art. 148, art. 152, art. 200, art. 205;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2009 nr 31 poz 206; art. 3 ust. 1 pkt 4, art. 7, art. 12, art. 13 ust. 1, art. 19 , art. 32; Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie.
Dz.U. 2008 nr 227 poz 1505; art. 25 ust. 4; Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej.	
Sentencja
Dnia 9 listopada 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2011 r. sprawy ze skarg J.F. i Rady Powiatu na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia [...] r. nr [...]. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego I. uchyla zaskarżone zarządzenie zastępcze, II. stwierdza, że zaskarżone zarządzenie zastępcze nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewody na rzecz J.F. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Zarządzeniem zastępczym z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...], na podstawie art. 85a ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), w związku z art. 190 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.), po powiadomieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, Wicewojewoda, działający w zastępstwie Wojewody, stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Powiatu J.F..

W uzasadnieniu Wojewoda podał, że pismem z dnia [...] grudnia 2010r., skierowanym do Przewodniczącego Rady Powiatu, radny J.F. zrezygnował z pełnienia funkcji radnego. Na dzień [...] stycznia 2011 r. została zwołana nadzwyczajna sesja Rady Powiatu, w celu podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśniecie mandatu radnego, w związku z treścią powyższego oświadczenia. W tym dniu, przed rozpoczęciem sesji, J.F. złożył pisemne oświadczenie o wycofaniu swojej rezygnacji z mandatu radnego złożonej [...] grudnia 2010 r.

Zdaniem organu nadzoru, zaszła przesłanka określona w art. 190 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województwa. Zgodnie bowiem z tym przepisem wygaśnięcie mandatu radnego następuje na skutek pisemnego zrzeczenia się mandatu. Wygaśnięcie mandatu radnego nastąpiło więc z mocy prawa wskutek zaistnienia przesłanki zrzeczenia się mandatu, a uchwała stwierdzająca wygaśnięcie mandatu, którą rada miała obowiązek podjąć najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu, ma jedynie charakter deklaratoryjny.

W stanie faktycznym sprawy, Przewodniczący Rady Powiatu, po otwarciu w dniu [...] stycznia 2011r. obrad sesji nadzwyczajnej stwierdził, iż wskutek wycofania przez J.F. jego rezygnacji z mandatu radnego, projekt uchwały o stwierdzenie wygaśnięcia mandatu, który miał być przedmiotem tej sesji, stał się bezprzedmiotowy i wobec tego obrady zostały zamknięte.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak: [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 85a ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, wezwał Radę Powiatu do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego, w terminie 30 dni od daty otrzymania wezwania. W wezwaniu wskazano, iż w przypadku jej niepodjęcia w wyznaczonym terminie, po powiadomieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zostanie wydane w tej sprawie zarządzenie zastępcze. Rada w wyznaczonym terminie nie zajęła stanowiska w przedmiotowej sprawie.

Na zarządzenie zastępcze z dnia [...] maja 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożył J.F., reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego M.S., wnosząc o jego uchylenie, orzeczenie o jego niewykonalności i zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik zarzucił naruszenie przez Wojewodę art. 85a ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, w związku z art. 190 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, poprzez błędne ich zastosowanie oraz naruszenie art. 82 Kodeksu cywilnego, poprzez bezzasadną odmowę jego zastosowania w odniesieniu do oświadczenia o zrzeczeniu się mandatu radnego.

Zdaniem pełnomocnika uwagi na tożsamość rodzaju stosunków prawnych, do oświadczeń woli składanych w kwestii mandatu, winien mieć zastosowanie art. 82 ust. 1 Kodeksu cywilnego, który dotyczy możliwości uchylenia się od skutków oświadczenia woli złożonego w warunkach wyłączających świadome lub swobodne powzięcie decyzji i wyrażenie woli. W takiej właśnie sytuacji znalazł się skarżący J.F., który podupadł na zdrowiu po bardzo stresującej i emocjonalnej wizycie dwóch funkcjonariuszy partyjnych usiłujących perswazją wpłynąć na zmianę jego decyzji

o poparciu kandydatury J.S. na starostę. Wobec powyższego ocena złożonego przez skarżącego oświadczenia dokonana przez Wojewodę rażąco narusza standardy państwa prawnego. Skarga została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Go 539/11.

Powyższe zarządzenie zastępcze Wojewody zostało zaskarżone do tutejszego Sądu również przez Radę Powiatu, która wniosła o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi Rada wskazała, że z ustawowego wymogu podjęcia uchwały należy wyprowadzić wniosek, że sama rezygnacja radnego nie powoduje jeszcze wygaśnięcia mandatu. Taki skutek pojawia się dopiero po spełnieniu dwóch przesłanek: rezygnacji radnego i uchwały rady. W konsekwencji radny może odwołać (cofnąć) swoją rezygnację z mandatu, aż do podjęcia przez radę uchwały, o której mowa w art. 190 ust. 2 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województwa. Zdaniem strony skarżącej, skoro radny może skutecznie cofnąć oświadczenie o zrzeczeniu się mandatu, to podejmowanie uchwały o wygaszeniu mandatu jest bezprzedmiotowe i tym samym brak jest ustawowych przesłanek do zastosowania przez Wojewodę przepisów art. 85a ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Ponadto żaden przepis prawa wprost nie zabrania radnemu skutecznie odwołać swojego oświadczenia woli o zrzeczeniu się mandatu.

Rada Powiatu wywiodła, iż skoro oświadczenie radnego o cofnięciu pisemnej rezygnacji z mandatu radnego dotarło do Rady w tym samym czasie, co pismo zawierające tę rezygnację, to w konsekwencji zrzeczenie się mandatu nie wywołało skutków prawnych i Rada Powiatu zobligowana była do uwzględnienia cofnięcia oświadczenia o zrzeczeniu się mandatu przez J.F.. Skarga została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Go 540/11.

W odpowiedzi na skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zarządzeniu zastępczym.

Postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2011 r., Sąd orzekł o połączeniu powyższych spraw, toczących się ze skarg na ten sam aktu nadzoru, w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Podczas rozprawy w dniu 28 września 2011 r., pełnomocnik skarżącego J.F., w uzupełnieniu skargi podał, że kwestia będąca przedmiotem postępowania nie została poddana wnikliwej analizie, w szczególności nie dokonano wykładni właściwych przepisów w szerszym zakresie, który obejmowałby wszystkie reguły wykładni, w tym głównie systemowej. Zatem konieczne jest poszukiwanie w systemie prawa rozwiązań, które przy braku odpowiednich regulacji prawem publicznym, pozwolą na właściwą ocenę tej sytuacji oświadczenia woli.

Natomiast pełnomocnik Rady Powiatu podkreślił, że z orzecznictwa sądowego wynika możliwości cofnięcia oświadczenia o zrzeczeniu się mandatu. Ponadto Ordynacja wyborcza wielokrotnie operuje pojęciami, które są uregulowane w prawie cywilnym.

12 października 2011 r. sąd, na podstawie art. 133 § 2 P.p.s.a. zamkniętą rozprawę otworzył na nowo i wezwał pełnomocnika Wojewody do przedłożenia dokumentów potwierdzających uprawnienie Dyrektora Generalnego Urzędu Wojewódzkiego do podpisania wezwania z dnia [...] kwietnia 2011r. oraz Wicewojewody do podpisania zaskarżonego aktu nadzoru, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Jednocześnie Sąd odroczył rozprawę celem przeprowadzenia dowodu z przedmiotowych dokumentów

W dniu 19 października 2011 r. do Sądu zostały złożone następujące dokumenty:

– kopia upoważnienia z dnia [...] stycznia 2011 r. udzielonego przez Wojewodę C.D. – Dyrektorowi Generalnemu UW, gdzie w pkt 3 upoważniono Dyrektora Generalnego m.in. do: "kierowania wezwań do organów jednostek samorządu terytorialnego do podjęcia uchwał w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego, wójta, burmistrza i prezydenta (...)";

– kopia zarządzenia nr [...] Wojewody z dnia [...] kwietnia 2011r. w sprawie ustalenia Regulaminu Organizacyjnego UW wraz z kopią wyciągu z załącznika do ww. zarządzenia, gdzie w § 2 i 3 określono zasady pełnienia zastępstwa Wojewody przez Wicewojewodę.

Na rozprawie w dniu 9 listopada 2011 r. pełnomocnicy stron podtrzymali dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl przepisu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołana podstawa prawną. W zakresie badania legalności aktu nadzoru nad działalnością jednostki samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 148 P.p.s.a., sąd administracyjny władny jest uchylić akt nadzoru. Podstawę uchylenia wadliwego aktu nadzoru może stanowić naruszenie przez organ nadzoru przepisu prawa zarówno o charakterze materialnoprawnym, jak i procesowym (vide Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. pod redakcją T. Wosia, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 466).

W zakresie tak określonej kognicji Sąd zważył, że skargi podlegają uwzględnieniu, aczkolwiek z innych powodów niż zostały w nich podniesione.

Zgodnie z przepisem art. 163 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia

2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483), samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego, wyposażonych w osobowość prawną, podlega ochronie sądowej (art. 165 Konstytucji RP).

Konstytucja RP unormowała zasadnicze elementy konstrukcji nadzoru państwa nad działalnością samorządu terytorialnego: po pierwsze kryterium ingerencji nadzorczej - legalność, po drugie - organy powołane do sprawowania nadzoru tj. Prezesa Rady Ministrów i wojewodów, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe, jedynie z punktu widzenia jej legalności (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP). Uszczegółowienie powyższej regulacji nastąpiło w ustawodawstwie zwykłym, w ustawach samorządowych oraz w ustawie z dnia

23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206 z późn.zm.).

Zgodnie z przepisem art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, wojewoda jest organem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i ich związków pod względem legalności.

Przyznanie w Konstytucji RP wojewodzie kompetencji do sprawowania przedmiotowego nadzoru, zdaniem Sądu w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie oznacza, że jest to kompetencja przysługująca temu organowi, której nie może on powierzyć do wykonywania innym organom lub pracownikom urzędu. Jest to kompetencja przysługująca wyłącznie wojewodzie. O niedopuszczalności realizacji tej kompetencji w imieniu wojewody przez inne organy lub pracowników urzędu wojewódzkiego (aparatu pomocniczego), świadczy też jej odrębne unormowanie

w art. 12 powołanej ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Zgodnie bowiem z tym przepisem wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i ich związków na zasadach określonych

w odrębnych ustawach.

Podkreślić należy, iż w art. 13 ust. 1 ustawodawca wskazał, iż wojewoda wykonuje zadania przy pomocy urzędu wojewódzkiego oraz organów rządowej administracji zespolonej w województwie. Wobec powyższego zważyć przyjdzie, iż reguły wykładni systemowej prowadzą do stwierdzenia, że mocą art. 12 ustawodawca świadomie, z uwagi na szczególny charakter funkcji nadzoru nad samodzielnymi jednostkami samorządu terytorialnego, wyłączył z zakresu zadań wojewody do osobnej regulacji zadanie, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy – sprawowanie nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i ich związków.

W konsekwencji, zdaniem Sądu, nie jest dopuszczalne przy podejmowaniu aktów nadzorczych, zastosowanie art. 19 ww. ustawy, który stanowi, że wojewoda może upoważnić na piśmie pracowników urzędu wojewódzkiego, niezatrudnionych

w urzędach obsługujących inne organy rządowej administracji zespolonej

w województwie, do załatwiania określonych spraw w jego imieniu i na jego odpowiedzialność, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń, z tym, że upoważnienie nie może dotyczyć wstrzymania egzekucji administracyjnej, o której mowa w art. 27 ust. 1. Przewidziana w tym przepisie możliwość prawna dekoncentracji wykonywania kompetencji wojewody na pracowników urzędu wojewódzkiego nie obejmuje kompetencji do sprawowania nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego. Jest to kompetencja przysługująca wyłącznie wojewodzie.

Analogiczne stanowisko, na tle przepisu art. 32 uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o administracji rządowej w województwie (Dz.U.

Nr 91, poz. 577 z późn.zm.), zostało wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu z dnia 20 marca 2001 r., sygn. akt II SA/Wr 444/99 oraz z 28 marca 2001 r., sygn. akt II SA/Wr 576/99.

Z uwagi na zbieżność treści obu norm prawnych tezy zawarte w powyższych wyrokach zasadniczo nadal pozostają aktualne i podziela je Sąd orzekający

w przedmiotowej sprawie.

Przez określone w art. 12 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, odrębne ustawy, w stosunku do sprawowania nadzoru nad działalnością organów powiatu, rozumieć należy ustawę z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn.zm.), dalej przywoływanej w skrócie jako: "u.s.p.", w szczególności przepisy rozdziału 8 "Nadzór nad działalnością powiatu".

Podkreślić należy, iż ustawa o samorządzie powiatowym (podobnie ustawa o samorządzie gminnym oraz o samorządzie województwa) reguluje szeroki i zróżnicowany pod względem charakteru, skutków oraz trybu procedury katalog środków nadzorczych, należących do kompetencji różnych organów. Wśród kompetencji nadzorczych wojewody i związanych z ich wykonywaniem aktów nadzorczych wyróżnić należy w szczególności, odrębnie uregulowane, rozstrzygnięcia nadzorcze (art. 79 u.s.p.) oraz zarządzenia zastępcze (art. 85a u.s.p.). Instytucje te stanowią odrębne akty nadzoru, z których każdy ma inny przedmiotowy zakres zastosowania i przesłanki, jak również odmienne reguły proceduralne wydania. W skrócie ujmując, rozstrzygnięcie nadzorcze stanowi wyraz negatywnej oceny organu nadzoru wobec aktu prawnego, który został wydany przez organ jednostki samorządu terytorialnego ("o nieważności uchwały w całości lub części orzeka organ nadzoru"), z kolei zarządzenie zastępcze zasadniczo zostaje wydane z powodu braku aktu organu jednostki samorządu terytorialnego i "zastępuje" ten akt.

Porównanie treści przepisów regulujących tryb wydania obu powyższych aktów nadzoru wskazuje, iż o ile regulacja dotycząca wydania rozstrzygnięcia nadzorczego odsyła do odpowiedniego stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 79 ust. 5 u.s.p.), to jednocześnie brak takiego odesłania w przypadku procedury związanej z wydaniem przez organ nadzoru (wojewodę) zarządzenia zastępczego (art. 85a u.s.p.). Wobec tego, kierując się powszechnie akceptowanymi regułami wykładni prawa nie można ignorować tej różnicy i należy przyjąć, że w postępowaniach nadzorczych dotyczących zarządzenia zastępczego przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 30/10 oraz z dnia 14 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 2055/10 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA) dostępnej pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W konsekwencji, w przypadku wydania zarządzenia zastępczego, niezależnie od powyższych wywodów w zakresie braku możliwości derogacji kompetencji nadzorczych wojewody na pracowników urzędu wojewódzkiego, umocowania w tym zakresie nie można także poszukiwać w przepisie art. 268a K.p.a., który ma zastosowanie do załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych, objętych zakresem przedmiotowym regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego.

Przypomnieć w tym miejscu należy, iż zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP), organy władzy publicznej muszą działać na podstawie przepisów prawa. Każde ich działanie, niezależnie od tego, czy zaliczane do sfery zewnętrznej, czy też do sfery wewnętrznej działania administracji, musi posiadać podstawę prawną. Z tego powodu, wobec braku ustawowego upoważnienia w tym zakresie, wojewoda nie może kompetencji do wydawania aktów nadzoru, czy też czynności wprost zastrzeżonych dla wojewody w ustawie jako organu nadzoru derogować na pracowników urzędu wojewódzkiego.

Zgodnie z przepisem art. 85a ust. 1 i 2 u.s.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego, jeżeli właściwy organ powiatu, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 190 ust. 2 i 6 i art. 194 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 29 ust. 6, oraz art. 5 ust. 2, 3 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, obsadzenia mandatu radnego, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z członkiem zarządu powiatu, sekretarzem powiatu, skarbnikiem powiatu, kierownikiem jednostki organizacyjnej powiatu i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego powiatową osobą prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska albo nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ powiatu do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni.

W razie bezskutecznego upływu powyższego terminu wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze (ust.2).

Zarówno wystąpienie z wezwaniem do podjęcia określonej czynności, które jest etapem przedmiotowego postępowania nadzorczego, jak i wydanie aktu nadzoru - zarządzenia zastępczego (w razie niewykonania dyspozycji zawartej w wezwaniu,) stanowią obowiązek wojewody. Samodzielność decydowania przez organ nadzoru polega na ocenie, czy w danym stanie faktycznym istnieją przesłanki do zastosowania środka nadzoru, jakim jest zarządzenie zastępcze.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy pismo z dnia [...] kwietnia 2011 r. stanowiące wezwanie Rady Powiatu do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego J.F., w trybie art. 85a ust. 1 u.s.p., w terminie 30 dni od otrzymania wezwania, podpisał C.D. Dyrektor Generalny Urzędu Wojewódzkiego, powołując się na upoważnienie Wojewody. Pismo zostało opatrzone pieczęcią Urzędu Wojewódzkiego. Pismo zostało doręczone Radzie Powiatu w dniu [...] kwietnia 2011r.

W myśl cytowanego wyżej przepisu, z uwzględnieniem powyższego stwierdzić należy, iż przedmiotowe pismo nie stanowiło wezwania wojewody, w rozumieniu art. 85a ust. 1 u.s.p., bowiem nie pochodziło od tego organu monokratycznego, nie zostało podpisane przez jego piastuna. Jak już wskazano kompetencja do zastosowania procedury związanej z zastosowaniem środka nadzoru w postaci zarządzenia zstępczego została zastrzeżona wyłącznie dla wojewody. Ustawodawca jednoznacznie wskazuje, iż "wojewoda wzywa organ powiatu do podjęcia odpowiedniego aktu".

W konsekwencji wezwanie dokonane przez Dyrektora Generalnego Urzędu Wojewódzkiego, nawet dokonane z powołaniem na niedopuszczalne w tym zakresie upoważnienie wojewody, należy uznać za bezskuteczne. To w konsekwencji oznacza, iż w przedmiotowej sprawie nie zaistniała przesłanka warunkująca wydanie przez Wojewodę przedmiotowego zarządzenia zastępczego. Skoro bowiem nie nastąpiło skuteczne prawnie wezwanie, o którym mowa w art. 85 ust. 1 u.s.p., to nie może budzić wątpliwości, iż nie można mówić o bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego organowi powiatu do podjęcia odpowiedniego aktu (uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego). W tej sytuacji zaskarżone zarządzenie zastępcze należy ocenić jako wydane przedwcześnie, z naruszeniem przepisów art. 85a ust. 1 i 2 u.s.p. w zw. z art. 12 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie.

Na marginesie powyższych rozważań należy wskazać, iż zgodnie z przepisem art. 13 ust. 2 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, dyrektor generalny urzędu wojewódzkiego zapewnia jego prawidłowe funkcjonowanie. Prawa i obowiązki dyrektora generalnego urzędu wojewódzkiego określa odrębna ustawa. Zadania dyrektora generalnego urzędu administracji rządowej, w tym urzędu wojewódzkiego określa art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz.U. Nr 227, poz. 1505 z późn.zm.), a obejmują one zasadniczo: zapewnianie funkcjonowania i ciągłości pracy urzędu, warunków jego działania, a także organizacji pracy; dokonywanie czynności z zakresu prawa pracy wobec osób zatrudnionych w urzędzie oraz realizowanie polityki personalnej; wykonywanie określonych zadań kierownika urzędu, jeżeli przepisy odrębne tak stanowią oraz wykonywanie innych zadań z upoważnienia kierownika urzędu.

Wobec treści powyższych uregulowań ustawowych wskazujących na charakter funkcji oraz zakres kompetencji i zadań dyrektora generalnego urzędu wojewódzkiego, trudno także poszukiwać merytorycznego uzasadnienia dla upoważnienia dyrektora generalnego urzędu wojewódzkiego do wykonywania, w imieniu wojewody, czynności związanych z powierzoną wojewodzie w Konstytucji RP funkcją nadzoru nad działalności jednostek samorządu terytorialnego – z punktu widzenia legalności, w szczególności stosowania aktów nadzoru czyli wydawania rozstrzygnięć nadzorczych i zarządzeń zastępczych (tak jak zostało to określone w przedłożonym Sądowi upoważnieniu Wojewody z dnia [...] stycznia 2011 r. (k. 43 akt sprawy).

Drugą z przyczyn uchylenia zaskarżonego aktu nadzoru stanowi jego wydanie przez osobę nieuprawnioną – skarżone zarządzenie zastępcze z dnia [...] maja 2011r. w zastępstwie Wojewody, podpisał Wicewojewoda.

Przepisy ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie przewidują możliwość dekoncentracji kompetencji nadzorczych wojewody (wynikających z art. 71 Konstytucji RP) na wicewojewodę, co wynika wprost z dyspozycji art. 7 ustawy a przede wszystkim z jego ust. 3 i 4. Wojewoda określa,

w formie zarządzenia, zakres kompetencji i zadań wykonywanych przez wicewojewodów (art. 7 ust. 3 ustawy). Jeżeli wojewoda nie pełni obowiązków służbowych, zakres zastępstwa wicewojewody, a w przypadku powołania dwóch wicewojewodów - I wicewojewody, rozciąga się na wszystkie kompetencje wojewody (art. 7 ust. 4 ustawy).

W wyroku z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 954/10 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż norma art. 7 ust. 3 i 4 ustawy przewiduje możliwość dekoncentracji uprawnień wojewody na rzecz wicewojewody w zakresie podejmowania przez ten organ administracji rządowej rozstrzygnięć nadzorczych w dwóch odrębnych sytuacjach faktycznych. Po pierwsze, wojewoda w zarządzeniu, wydanym na podstawie ust. 3, może precyzyjnie określić zakres kompetencji i zadań wykonywanych przez wicewojewodę (bądź wicewojewodów), łącznie z możliwością podpisania przez wicewojewodę, w ściśle określonych sytuacjach faktycznych, rozstrzygnięcia nadzorczego w zastępstwie wojewody. Po drugie, w każdym przypadku niepełnienia obowiązków służbowych przez wojewodę, zakres zastępowania przez wicewojewodę rozciąga się na wszystkie kompetencje wojewody, w tym również - nadzorcze (ust. 4) i w tym zakresie nie mają zastosowania ograniczenia wyznaczone przez zarządzenie, o którym mowa w ust.3.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można uznać, że przekazanie kompetencji wojewody (w tym - dotyczących nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i ich związków) zostało wyłączone z możliwości dekoncentracji uprawnień wojewody w trybie art. 7 ust. 3 ustawy. Wykładnia funkcjonalna i systemowa przepisów ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w administracji, prowadzi do takiego wniosku, jaki zawarty został w motywach zaskarżonego wyroku, że w wydanym na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy zarządzeniu jakie przedstawiono w tej sprawie, wojewoda mógł przekazać podległemu wicewojewodzie kompetencje nadzorcze, ale to przekazanie nie było obligatoryjne.

Wspomniane przekazanie kompetencji wymagało wyraźnego określenia zadań i kompetencji cedowanych na wicewojewodę. Żadne pozytywne domniemanie przekazania nie jest dopuszczalne w tym zakresie. Kompetencje Wojewody nie wskazane w zarządzeniu jako przekazane wicewojewodzie do wykonywania, nie mogą być przez wicewojewodę wykonywane w trybie art.7 ust 3 ustawy.

Stwierdzenie powyższej okoliczności wymagało przeprowadzenia przez Sąd z urzędu postępowania wyjaśniającego mającego wykazać uprawnienie Wicewojewody do działania w imieniu organu nadzoru jakim zgodnie z prawem jest Wojewoda. W ramach tego postępowania Sąd ustalił, że Wicewojewoda nie posiada szczególnego umocowania do działania w imieniu Wojewody.

Wobec wątpliwości co do zakresu umocowania Wicewojewody podpisującego zaskarżone zarządzenie zastępcze (oraz Dyrektora Generalnego UW do podpisania wezwania do podjęcia uchwały), w dniu 12 października 2011 r. Sąd zamkniętą rozprawę otworzył na nowo i odroczył do dnia 9 listopada 2011 r. oraz zobowiązał pełnomocnika Wojewody do przedłożenia dokumentów potwierdzających m.in. zakres umocowania Wicewojewody do wydania skarżonego zarządzenia zastępczego.

Pełnomocnik organu przy piśmie procesowym z [...] października 2011 r. jako dokumenty potwierdzające uprawnienie Wicewojewody do podpisania skarżonego zarządzenia zastępczego w zastępstwie organu nadzoru jakim jest Wojewoda, przedłożył: uwierzytelnioną kopię zarządzenia nr [...] Wojewody z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie ustalenia Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Wojewódzkiego wraz z kopią wyciągu z załącznika do tego zarządzenia oraz kopię polecenia wyjazdu służbowego Nr [...] Wojewody z dnia [...] maja 2011r. Jednocześnie pełnomocnik wskazał, iż w § 4 ust. 2 i 3 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Wojewódzkiego, stanowiącym załącznik do ww. zarządzenia Wojewody określono zasady pełnienia zastępstwa Wojewody przez Wicewojewodę. Zgodnie z tymi zasadami, jeżeli Wojewoda nie pełni obowiązków służbowych zastępuje go Wicewojewoda i wówczas zakres zastępstwa Wicewojewody rozciąga się na wszystkie zadania i kompetencje Wojewody. Przy czym przez niepełnienie obowiązków służbowych rozumie się nieobecność z powodu choroby, urlopu, delegacji służbowej powyżej 3 dni oraz nieobecność z innych powodów trwającą powyżej 3 dni. Z uwagi na to, że Wojewoda w okresie od [...] maja do dnia [...] maja br. przebywała w delegacji służbowej, Wicewojewoda korzystał z uprawnień określonych w § 4 ust. 2 i 3 regulaminu Organizacyjnego UW i mógł w ramach tych uprawnień wydać zarządzenie zastępcze (k. 42-47 akt sądowych).

W ocenie Sądu organ nie wykazał, że Wicewojewoda mógł działać w zastępstwie organu bez wyraźnego umocowania Wojewody do wydawania aktów nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego.

Stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r.

o wojewodzie i administracji rządowej w województwie wojewoda jest organem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego. Bez wątpienia Wojewoda to monokratyczny organ administracji publicznej, którego działanie materializuje się w czynnościach podejmowanych przez konkretną osobę fizyczną (piastuna) pełniącego funkcję organu. Zatem ponad wszelką wątpliwość organem jest wojewoda i tylko ten organ może korzystać z kompetencji przyznanych przepisami prawa. Wyjątek w tym zakresie może wynikać z przepisów prawa, przy czym Sąd stwierdza jednoznacznie, że przepisy te muszą mieć rangę ustawy, gdyż nadzór sprawowany przez Wojewodę jest działalnością w sferze zewnętrznej administracji. Obowiązująca ustawa w art. 7 ust. 3 przyjmuje taki wyjątek stwierdzając, że wojewoda określa, w formie zarządzenia, zakres kompetencji

i zadań wykonywanych przez wicewojewodę. Oznacza to, że warunkiem skutecznego działania wicewojewody, który jest aparatem pomocniczym organu jest przekazanie określonych kompetencji w formie zarządzenia. Ustawa wyraźnie dla skuteczności przejścia kompetencji na rzecz Wicewojewody wymaga zachowanie formy zarządzenia i wyraźnego określenia zadań i kompetencji cedowanych na wicewojewodę. Prawo nie narzuca sposobu w jaki to powinno nastąpić, zatem można przyjąć, że zarówno poprawne byłoby wydanie zarządzenia, które szczególnie określa te kompetencje, jak i możliwe jest zawarcie stosownej regulacji

w regulaminie, przy czym w takiej sytuacji trzeba by wyraźnie wskazać, że jest to część regulaminu wypełniająca treść art. 7 ust. 3 ustawy. Tylko w takich warunkach można by uznać, że wicewojewoda może działać skutecznie w oznaczonym zakresie spraw.

W rozpoznawanej sprawie organ nie wykazał, by wicewojewoda miał określony zarządzeniem zakres kompetencji, który obejmowałby wydawanie aktów nadzoru, w tym zarządzeń zastępczych a to oznacza, że jego działanie w zakresie rozpoznawanej sprawy było bezskuteczne, a co za tym idzie wadliwe.

Powoływanie się przez pełnomocnika na treść § 4 ust. 2 i 3 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Wojewódzkiego nadanego zarządzeniem Wojewody nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. jako podstawę uprawniającą do działań wicewojewody jest chybione.

Podkreślić należy, iż zgodnie z przepisem art. 7 ust. 4 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, jeżeli wojewoda nie pełni obowiązków służbowych, zakres zastępstwa wicewojewody (czyli zakres kompetencji określonych przez wojewodę zgodnie z ust. 3) rozciąga się na wszystkie kompetencje wojewody.

W przedłożonym Sądowi wyciągu z Regulaminu Organizacyjnego UW w § 4 stanowi: "1. zakres zadań i kompetencji Wicewojewody określa Wojewoda odrębnym zarządzeniem. 2. Wicewojewoda w ramach kompetencji określonych zarządzeniem Wojewody odpowiada za kompleksowe rozwiązywanie problemów i nadzoruje merytoryczna działalność wskazanych wydziałów, realizujących te zadania, 3. Jeżeli wojewoda nie pełni obowiązków służbowych zastępuje go Wicewojewoda i wówczas zakres zastępstwa Wicewojewody rozciąga się na wszystkie zadania i kompetencje Wojewody, 4. Przez niepełnienie obowiązków służbowych rozumie się nieobecność z powodu choroby, urlopu, delegacji służbowej powyżej 3 dni oraz nieobecność z innych powodów trwającą powyżej 3 dni."

Wskazać należy, iż powyższa regulacja w § 4 ust. 3 stanowi zbędne i niedopuszczalne, w akcie wykonawczym, wydanym na podstawie delegacji ustawowej, powtórzenie normy ustawowej – art. 7 ust. 4 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Ponadto uregulowanie określone w ust. 4 nie znajduje umocowania w delegacji ustawowej (art. 16), a nadto stanowi niedopuszczalną i wadliwą próbę definiowania w akcie wewnętrznym pojęć ustawowych.

Na mocy art. 178 Konstytucji RP sądy w toku orzekania podlegają tylko Konstytucji i ustawom, wobec tego sąd uprawniony jest do badania zgodności

z aktem rangi podstawowej i nie może stosować przepisów podustawowych, sprzecznych z ustawą. Wobec powyższego należało odmówić zastosowania

w sprawie norm zawartych w § 4 ust. 3 i 4 Regulaminu Organizacyjnego UW

stanowiącego załącznik do zarządzenia Wojewody nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego), jako sprzecznych z art. 7 ust. 3 i 4 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie.

W art. 7 ust. 4 ustawy o wojewodzie ustawodawca zawarł normę szczególną, która może mieć zastosowanie w sytuacjach wyjątkowych tzn.: gdy wojewoda "nie pełni obowiązków służbowych". Sytuacje takie mogą być nadzwyczajne, najczęściej będąc następstwami różnych zdarzeń losowych skutkiem których piastun organu (organ) nie może działać np. ciężka długotrwała choroba, brak świadomości, tymczasowe aresztowanie. Także przebywając na urlopie, wojewoda nie pełni, z oczywistych powodów, obowiązków służbowych. Na tej więc podstawie wicewojewoda może przejąć kompetencje nawet w tych zakresach, co do których w zarządzeniu wydanym w trybie ust. 3 art. 7, nie został wskazany jako podmiot uprawniony. Okolicznością taką nie może być sama nieobecność w urzędzie, gdyż Wojewoda jest organem w każdym miejscu i w każdym czasie, z wyjątkiem przypadku określonego w art. 7 ust. 4 ustawy.

Przedstawiony przez pełnomocnika dowód uzasadniający "nie pełnienie obowiązków" (delegacja służbowa) potwierdza stanowisko odmienne niż prezentowane przez pełnomocnika. Właśnie wskazuje, że Wojewoda pełnił obowiązki służbowe, zatem nie było podstaw do stosowania art. 7 ust. 4 ustawy. Nieobecność wojewody w urzędzie związana z pełnieniem obowiązków służbowych (delegacja służbowa) nie świadczy o niemożności pełnienia przez niego swojej funkcji. Żaden wszakże przepis prawa nie stanowi, że wojewoda, czy też inny piastun organu monokratycznego pełni swoje obowiązki służbowe wyłącznie w siedzibie urzędu. Przeciwnie, z uwagi na zakres kompetencji wojewoda szereg swoich obowiązków wykonuje poza swoją siedzibą, często także w ramach podróży służbowych. Brak jest podstaw do kwestionowania zdolności wojewody do pełnienia jego obowiązków służbowych w ramach i w czasie delegacji służbowej, zatem w tym czasie nie ma do niego zastosowania art. 7 ust. 4 ustawy (vide wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 894/09 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 954/10)

Na marginesie należy zauważyć, że zarówno statut, jak i regulamin organizacyjny potwierdzają działanie Wicewojewody w zakresie upoważnienia Wojewody (tak: § 5 ust. 2 Statutu Urzędu Wojewódzkiego nadany zarządzeniem nr [...] Wojewody z dnia [...] maja 2009 r. oraz § 4 ust. 1 i 2 ww. Regulaminu Organizacyjnego UW). Dodatkowo, aczkolwiek pełnomocnik organu nie przedstawił wyciągu z regulaminu organizacyjnego UW w tej części, podkreślić należy, iż zgodnie z § 3 ust. 2 załącznika do zarządzenia wojewody nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. wśród zadań, które Wojewoda zastrzegł do swojej aprobaty wymienione zostały wszystkie kompetencje związane ze sprawowaniem nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, w szczególności w pkt 47 - wydawanie zarządzeń zastępczych (vide strona BIP Urzędu Wojewódzkiego)

Jednocześnie analiza treści przedłożonych na wezwanie Sądu zarządzeń Wojewody w sprawie określenia zakresu kompetencji Wicewojewody tj. zarządzenia nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. (k.70-71), zarządzenia nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. wskazuje jednoznacznie, iż Wojewoda nie dokonał derogacji, w rozumieniu art. 7 ust. 3 ustawy, na wicewojewodę kompetencji w zakresie sprawowania nadzoru wobec działalności samorządu terytorialnego. Wśród kompetencji i zadań wicewojewody nie ma w szczególności, istotnej w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, kompetencji do wydawania zarządzeń zastępczych lub innych aktów nadzoru. Dodatkowo należy zauważyć, iż nawet wśród wydziałów, za których działanie odpowiedzialność i nadzór merytoryczny Wojewoda powierzył Wicewojewodzie, nie został wymieniony Wydział Prawny i Nadzoru.

Podsumowując, należy wskazać, że funkcja nadzoru Wojewody nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, która umocowana jest wprost

w Konstytucji RP jest tak szczególnego rodzaju prerogatywą dla organu administracji publicznej do kontrolowania zgodności z prawem i wkraczania w ściśle określonych sytuacjach w samodzielność jednostek samorządu terytorialnego, że należy temu zadaniu wojewody nadać szczególną rangę, która różni się od odpowiedzialności dotyczącej wielorakich zadań organu administracji publicznej, takich jak wydawanie decyzji administracyjnych, czy rozstrzyganie tylko w sprawach administracyjnych. Działanie wicewojewody w ramach kompetencji wojewody, w sposób wskazany w art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie bez wyraźnego określenia jego kompetencji na podstawie zarządzenia, o którym stanowi ust. 3 wskazanego przepisu jest możliwe tylko

w sytuacjach wyjątkowych, gdy istnieje trwała niezdolność osoby piastującej stanowisko wojewody do pełnienia obowiązków służbowych.

Sytuacja taka nie zaistniała w okolicznościach rozpoznawanej sprawy.

W związku z powyższymi uchybieniami natury proceduralnej zaistniała konieczność wyeliminowania zaskarżonego aktu nadzoru z obrotu prawnego, na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tej przyczyny brak było podstaw do merytorycznej oceny tego rozstrzygnięcia przez Sąd.

Na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżone zarządzenie zastępcze nie podlega wykonaniu, przy czym rozstrzygnięcie w tym zakresie traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.

Wydanie zarządzenia zastępczego, o którym mowa w art. 85 u.s.p., nie zostało ograniczone przez ustawodawcę żadnym terminem, którego upływ powoduje wygaśnięcie kompetencji organu. Wobec powyższego do kompetencji Wojewody, jako organu nadzoru, należy dalszy tok postępowania w przedmiocie spornego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego powiatu. Prowadząc ponownie postępowanie, Wojewoda winien uwzględnić wyrażoną przez Sąd ocenę prawną i wskazania w zakresie możliwości dekoncentracji uprawnień nadzorczych. W zależności od dokonanej oceny faktycznej i prawnej, Wojewoda zmierzając do zobowiązania rady powiatu do podjęcia stosowanej uchwały, winien w szczególności powtórzyć tę cześć procedury, która prowadzona była przez osobę nieuprawnioną

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie przepisu art. 200 w zw. z art. 205 P.p.s.a, zasądzając od organu na rzecz skarżącego J.F., zgodnie z wnioskiem, zwrot niezbędnych kosztów postępowania obejmujących wynagrodzenie reprezentującego skarżącego radcy prawnego (240 zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł).