Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2117/15 w sprawie ze skargi J. G. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 października 2006 r. nr LXXXIV/2865/2006 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. uchyla pkt 1 i 3 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie oddala skargę, II. zasądza od J. G. na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 390 (trzysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 stycznia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2117/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. G. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 października 2006 r. nr LXXXIV/2865/2006 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie dotyczącym przeznaczenia działki o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w Warszawie – pod funkcję ZP14 (punkt pierwszy) i oddalił skargę w pozostałej części (punkt drugi) oraz zasądził od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz J. G. zwrot kosztów postepowania (punkt trzeci).

W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji podniósł, że ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, co wynika wprost z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) zwanej dalej "u.p.z.p.". W przypadku stwierdzenia niezgodności zapisów planu z ustaleniami studium dochodzi do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, bez względu na charakter takiego naruszenia. Powoduje to nieważność uchwały w całości lub w części (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.).

Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, bowiem postanowienia planu miejscowego w części dotyczącej działki nr [...], której skarżący jest współwłaścicielem, są sprzeczne z zapisami studium uchwalonego przez Radę m.st. Warszawy dnia 10 października 2006 r. nr LXXXII/2746/2006. Z rysunku studium wynika, że działka skarżącego została przeznaczona na teren zieleni urządzonej oznaczonego symbolem ZP1, w miejsce dotychczasowego przeznaczenia terenu pod zabudowę mieszkaniową, natomiast według załącznika graficznego planu działka skarżącego została przeznaczona w większości (ok. 93%) pod zieleń publiczną ZP14, a w pozostałej części pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną MW10.

Podkreślono przy tym, że prawomocnym wyrokiem z dnia 23 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 652/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził wydanie z naruszeniem prawa uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 10 października 2006 r. nr LXXXII/2746/2006, w przedmiocie studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy w części dotyczącej przeznaczenia działki nr [...], będącej własnością skarżącego pod funkcję ZP1. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wyjaśniono, że organ samodzielnie dokonał zmian w zakresie granic jednostek terenowych o przeznaczeniu ZP1 i wprowadził to przeznaczenie w terenie pierwotnie planowanym dla zabudowy mieszkaniowej i usługowej o symbolu M1.20.

W ocenie Sądu, stwierdzenie przez sąd administracyjny takiego naruszenia obliguje do wyeliminowania wadliwego aktu prawa miejscowego w drodze stwierdzenia jego nieważności w całości lub w części, niezależnie od upływu czasu od daty podjęcia uchwały. W niniejszej sprawie konieczne stało się stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części jako konsekwencji stwierdzenia niezgodności z prawem zapisów studium w zakresie przeznaczenia działki skarżącego, skoro zapisy tych aktów mają być ze sobą zgodne.

Zwrócono nadto uwagę, że przy sporządzaniu planu doszło do przekroczenia przez Gminę władztwa planistycznego. Przeznaczenie w planie części działki nr [...] na teren zieleni publicznej stanowi nieuzasadnione, nieproporcjonalne i godzące w istotę własności ograniczenie prawa własności prywatnej, co stanowi istotne naruszenie art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) zwanej dalej "K.c." i art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. Gmina ma obowiązek realizować zadania własne w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty. Jednak wynikający z art. 7 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) zwanej dalej "u.s.g." obowiązek realizacji zadań w tym zakresie, a także skonkretyzowany w art. 78 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2005 r. Nr 113, poz. 954 z późn. zm.) obowiązek zakładania i utrzymywania w należytym stanie terenów zieleni i zadrzewień, nie oznacza przyzwolenia na realizację tych obowiązków przede wszystkim, a nawet jak w tym przypadku wyłącznie, kosztem właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenie gminy. Gmina ma obowiązek wykonywać te zadania na nieruchomościach stanowiących jej własność, a jeżeli ocenia, że obszarów zieleni jest zbyt mało na terenie gminy, powinna podjąć działania w celu pozyskania prawa własności potrzebnych terenów. Przeznaczanie terenów na cele zieleni publicznej, a więc tereny zieleni urządzonej ogólnodostępnej, nie jest realizacją celu publicznego uzasadniającą wywłaszczenie i przyznanie stosownego odszkodowania za pozbawienie prawa własności, co powinno wzbudzić refleksję organu, że przeznaczając na taki właśnie cel w przeważającej części działkę skarżącego, w istocie pozbawia go prawa do korzystania z prawa własności bez zagwarantowanego odszkodowania. Takiej gwarancji nie stanowi ani rzekoma perspektywa wykupienia od skarżącego w nieokreślonej przyszłości części działki przeznaczanej na potrzeby realizacji zadań własnych gminy i zaspokajania potrzeb jej mieszkańców (twierdzenie z odpowiedzi na skargę), ani wynikające z art. 36 u.p.z.p. uprawnienie do żądania odszkodowania.

Zdaniem Sądu nie jest możliwa do zaakceptowania sytuacja, w której znikoma część tej działki jest przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, zaś druga, zasadnicza część pod zieleń publiczną tym bardziej, że powierzchnia tej działki uniemożliwia takie zagospodarowanie. Przyjęcie w zaskarżonej uchwale niejednolitego przeznaczenia działki, stanowiącej współwłasność skarżącego, realnie i bezpośrednio wpływa na przysługujące mu prawo własności, a co za tym idzie narusza przysługujący mu interes prawny.

W tym stanie rzeczy, Sąd uwzględnił częściowo skargę, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w części opisanej wyżej, w pozostałym zaś zakresie skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto Stołeczne Warszawa, zaskarżając go w części, tj. w zakresie punktu pierwszego i trzeciego. Wyrokowi temu zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 147 § 1 w związku z art. 151 w związku z art. 133 § 1 w związku z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) zwanej dalej "P.p.s.a." poprzez dokonanie błędnych ustaleń stanu faktycznego w sprawie polegających na pominięciu wyjaśnień organu znajdujących się w aktach sprawy, które uzasadniały oddalenie skargi;

- art. 147 § 1 w związku z art. 151 w związku z art. 133 § 1 w związku z art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń stanu faktycznego w sprawie polegających w szczególności na pominięciu części tekstowej i graficznej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do terenu ZP1 a w konsekwencji uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że w odniesieniu do działki nr [...] brak jest zgodności zaskarżonej uchwały ze studium w zakresie ustalenia co do przeznaczenia;

- art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 1964 r. Nr 43, poz. 296 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie K.p.c. w związku z art. 106 § 5 P.p.s.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego;

- art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku istotnych okoliczności podnoszonych w sprawie, w tym okoliczności, że skarżący nie zgłaszał wniosków lub uwag odnośnie przeznaczenia terenu, zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do terenu ZP1, a także że rozwiązania planistyczne przyjęte w uchwale były uzasadnione, jak również poprzez brak należytego wyjaśnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia;

- art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady m.st. Warszawy w części tekstowej i graficznej w zakresie ustaleń przeznaczenia w odniesieniu do działki nr [...], podczas gdy skarga zasługiwała w tym zakresie na oddalenie;

2) naruszenie prawa materialnego:

- art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 w związku z art. 14 ust. 5 w związku z art. 15 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że w odniesieniu do działki nr [...] brak jest zgodności zaskarżonej uchwały ze studium w zakresie ustalenia co do przeznaczenia;

- art. 94 u.s.g. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że stwierdzenie niezgodności z prawem zapisów studium skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w sprawie miejscowego planu, podczas gdy uchwała traci moc prawną dopiero z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem;

- art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 5 i 9 w związku z art. 1 ust. 3 w związku z art. 3 ust.1 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie i tym samym pominięcie, że zgodnie z ustawą w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się również inne wartości, a nie tylko prawo własności;

- art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. oraz art. 140 K.c. oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że zaskarżone ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób bezprawny naruszają prawo własności skarżącego oraz zasadę proporcjonalności podczas gdy działania organu były zgodne z prawem, w tym z zasadą proporcjonalności i doszło do prawidłowego wyważenia interesów prywatnych i publicznych;

- art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie a w konsekwencji uznanie, że Gmina uchwalając plan miejscowy ma obowiązek chronić wyłącznie prawo własności;

- art. 3 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 1 i 3 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie i tym samym pominięcie, że rada gminy posiada prawo do uchwalania planów miejscowych, w tym do określania przeznaczenia terenu i zasad ochrony środowiska i przyrody;

- art. 1 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i tym samym pominięcie, że ład przestrzenny i zrównoważony rozwój stanowią podstawę działań gminy m.in. przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie a w konsekwencji uznanie, że skarga określona w tym artykule może służyć do ustalania optymalnych rozwiązań merytorycznych, podczas gdy skarga określona w tym przepisie służy wyłącznie do kontroli legalności działań organu;

- art. 17 pkt 1, 4, 9, 11, 12 i 13 w związku z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i tym samym pominięcie, że ustawa przewiduje tryb zgłaszania uwag i wniosków do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz że ustalając przeznaczenie terenu organ waży interesy publiczne i prywatne, w tym zgłaszanych w postaci wniosków i uwag;

- art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie a w konsekwencji uznanie, że w zaistniałym stanie faktycznym były podstawy do stwierdzenia nieważności części uchwały rady gminy, podczas gdy nie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, czy też naruszenia właściwości organów.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie w części zaskarżonego wyroku w zakresie punktu pierwszego i trzeciego oraz oddalenie skargi w tym zakresie; ewentualnie o uchylenie w części zaskarżonego wyroku w zakresie punktu pierwszego i trzeciego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; a także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. G. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżąca kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Sprawa ta podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ stosownie do art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych zasadach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.) wszystkie strony wyraziły zgodę na rozpoznanie tej sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Strona skarżąca kasacyjnie zaskarżyła w skardze kasacyjnej punkt pierwszy i trzeci zaskarżonego wyroku, tym samym kontroli będzie podlegał tylko ten zakres zaskarżonego orzeczenia.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Rację ma strona skarżąca kasacyjnie podnosząc naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 9 ust. 4 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Nie ulega wątpliwości, że w dacie podjęcia przez Radę Miasta Stołecznego Warszawy w dniu 26 października 2006 r. uchwały nr LXXXIV/2865/2006 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla osiedla Zacisze-Elsnerów, zwanej dalej planem miejscowym ustalenia planistyczne zawarte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie studium) i w planie miejscowym w zakresie działki nr [...] były zgodne. Studium określało kierunkowe przeznaczenie tej działki na cele zieleni publicznej (ZP1). Także plan miejscowy objął zasadniczo całą działkę nr [...] jednostką ZP14 – zieleń publiczna, kwalifikując ją jako teren zieleni urządzonej ogólnodostępnej o charakterze rekreacyjnym.

Tym samym w dacie uchwalania planu miejscowego co do działki nr [...] była zgodność kierunkowego przeznaczenia zawarta w studium z przeznaczeniem zawartym w planie miejscowym. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu znana jest okoliczność wydania w dniu 23 maja 2018 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 652/18, w którym Sąd ten stwierdził, że studium w zakresie działki nr [...] objętej funkcją ZP1 zostało wydane z naruszeniem prawa. Trafnie jednak podnosi strona skarżąca kasacyjnie, że zgodnie z art. 94 ust. 1 i ust. 2 u.s.g. stwierdzenie wydania uchwały nie będącej aktem prawa miejscowego (a taką jest uchwała w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego) z istotnym naruszeniem prawa po upływie jednego roku od daty jej podjęcia ma taki skutek, że uchwała ta traci moc obowiązywania nie od daty jej podjęcia, ale od daty uprawomocnienia się orzeczenia stwierdzającego to naruszenie. Tym samym nie można uznać, jak dokonał to Sąd pierwszej instancji, że skutek ex nunc (utrata mocy obowiązywania od daty orzekania o obowiązywaniu danego aktu) jest identyczny ze skutkiem ex tunc (utrata mocy obowiązywania od daty podjęcia tego aktu). Brak rozróżnienia między stwierdzeniem nieważności uchwały a stwierdzeniem wydania uchwały z naruszeniem prawa stanowi w okolicznościach tej sprawy zasadnie podniesiony zarzut strony skarżącej kasacyjnie. Skoro więc w dniu 26 października 2006 r. czyli w dacie podjęcia zaskarżonego planu miejscowego przeznaczenie działki nr [...] w studium i w planie miejscowym było zgodne, a studium w tym zakresie przestało obowiązywać po wydaniu wyroku w dniu 23 maja 2018 r., to nie można uznać, że już w dniu 26 października 2006 r. była niezgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego. Przy czym wyjaśnić należy, że punkt pierwszy zaskarżonego wyroku obejmował stwierdzenie nieważności planu miejscowego w zakresie nie całej działki nr [...], ale tylko tej części tej działki, która była przeznaczona pod funkcję ZP14 i tylko w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zaskarżony wyrok, ponieważ tak granice tej sprawy określono w skardze kasacyjnej.

Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że miało miejsce naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niezasadne przyjęcie istnienia w dacie 26 października 2006 r. zgodności miedzy treścią studium a treścią planu miejscowego. Taka zgodność była, na co trafnie zwróciła uwagę strona skarżąca kasacyjnie. W tym zakresie zasadnie podnosi się w skardze kasacyjnej niewłaściwe zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten nakazuje stwierdzenie nieważności planu miejscowego wtedy, gdy m.in. zostały naruszone zasady jego sporządzania. Jedną z tych zasad jego zgodność treści planu z treścią studium, a skoro w tej sprawie w dacie uchwalenia planu miejscowego taka zgodność była, to nie było podstaw do stwierdzania nieważności z tego powodu.

Zasadnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie, że błędnym jest także stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji przeznaczenia działki nr [...] na teren zieleni publicznej jako nieuzasadnione, nieproporcjonalne i godzące w istotę prawa własności ograniczenie własności skarżącego.

Nie budzi wątpliwości, że plan miejscowy ingeruje w prawo własności (współwłasności) strony wnoszącej skargę do Sądu pierwszej instancji. Jednakże, jak podnosi to strona skarżąca kasacyjnie, w procesie uchwalania planu miejscowego należy uwzględniać szereg istotnych celów wskazanych przez ustawodawcę w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym m.in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; walory architektoniczne i krajobrazowe; wymagania ochrony środowiska; wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia; prawo własności i potrzeby interesu publicznego. Trafnie więc wskazuje się, że uwzględnienie prawa własności nie stanowi jedynego celu, jakim kierują się organy planistyczne w procedurze planistycznej. W okolicznościach tej sprawy trafnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie, że należało także uwzględnić potrzebę zapewnienia terenów zielonych na obszarze objętym planem miejscowym, zwłaszcza w przypadku znacznego zagęszczenia terenów już zabudowanych i przeznaczonych pod budownictwo. Skoro w obszarze objętym planem miejscowym o powierzchni 420 ha przeznaczonym przede wszystkim pod budownictwo mieszkaniowe występuje istotny deficyt terenów zieleni publicznej realizowanych wzdłuż Kanałów Bródnowskiego i Zacisze, to tworzenie enklaw zieleni wzdłuż tych kanałów stanowi realizację celów wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Na obszarach znacznie zainwestowanych pod budownictwo projektowanie terenów zieleni publicznej stanowi istotny element urbanistyczny.

Naczelny Sąd Administracyjny kontrolując zaskarżony wyrok w granicach zarzutów skargi kasacyjnej nie ocenia planu miejscowego w zakresie działki nr [...] pod względem celowości lub zasadności rozstrzygnięć planistycznych. Ocena ta obejmuje jedynie zgodność z prawem zaskarżonego w tym zakresie wyroku, a w ramach tej oceny należy stwierdzić, że skoro art. 1 ust. 2 u.p.z.p. przewidywał szereg celów, jakie ma spełniać plan miejscowy, to trafnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie, że oceniając legalność planu miejscowego nie można było skupić się jedynie na prawie własności, ale należało także ocenić zachowanie takich celów jak standardy urbanistyczne projektowania przestrzeni, walory krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska i wymagania ochrony zdrowia. Nie można było pominąć argumentacji strony skarżącej kasacyjnie, zgodnie z którą działka nr [...] była predysponowana pod przeznaczenie pod zieleń publiczną, ponieważ nie była ona zagospodarowana inwestycyjnie, rosła na niej roślinność tworząca ciąg powiązania przyrodniczego z roślinnością Kanału Bródnowskiego, na terenie objętym planem miejscowym występował deficyt terenów będących własnością Miasta Stołecznego Warszawy, a sam skarżący ani pozostali współwłaściciele działki nr [...] nie kwestionowali na etapie sporządzania planu miejscowego przeznaczenia ich działki pod zieleń publiczną mimo, że od początku procedury uchwalania planu miejscowego (od 2004 r.) działka ta była projektowana jako przeznaczona pod zieleń publiczną. Przytoczone okoliczności, podnoszone konsekwentnie przez stronę skarżącą kasacyjnie wskazywały, że projektując na działce nr [...] teren ZP14 organy planistyczne wskazały na uzasadnione przesłanki takiego przeznaczenia tej działki. Nie nastąpiło więc przekroczenie granic władztwa planistycznego co do przeznaczenia działki nr [...] pod teren ZP14.

W związku z tym zasadnym jest zarzut niezastosowania przez Sąd pierwszej instancji przy kontroli zaskarżonej uchwały art. 1 ust. 2 pkt 1,2,3, 5 i 9 u.p.z.p. w związku z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 tej ustawy, a tym samym pominięcie innych niż prawo własności celów uwzględnianych przy projektowaniu przestrzennym oraz zasadnym jest zarzut błędnego przyjęcia naruszenia wynikającego z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. władztwa planistycznego. Niewątpliwa ingerencja w prawo własności skarżącego miała miejsce poprzez przeznaczenie działki nr [...] na cel zieleni publicznej, ale mieściła się ona w zakresie władztwa planistycznego gminy i nie stanowiła nieuzasadnionej i zarazem nadmiernej ingerencji w to prawo, naruszającej art. 140 K.c. i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Doszło bowiem do wyważenia interesu prywatnego z interesem publicznym, uzasadnionego argumentacją zawartą tak w odpowiedzi na skargę, jak i w samej skardze kasacyjnej.

Trafnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie, że zgodnie z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. korzystając z kompetencji - w granicach władztwa planistycznego – do uchwalenia planu miejscowego należało uwzględnić zarówno wymagania dotyczące przeznaczenia w plamie miejscowym terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania jak i zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego. Obowiązek uwzględnienia ww. wymagań wynikał także z art. 15 ust. 2 pkt 1 i 3 u.p.z.p.

Mając powyższe należy stwierdzić, że zasadnym jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przeprowadzeniu przez Sąd oceny sposobu zagospodarowania planistycznego działki nr [...] poprzez ocenę ustalenia optymalnych rozwiązań merytorycznych mimo, że kryterium kontroli Sądu jest legalność, a nie celowość.

Zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 ust. 3 u.p.z.p. nie jest zasadny, ponieważ przepis ten nie obowiązywał w dacie uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego i w tej sprawie nie stosował go Sąd pierwszej instancji.

Także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 17 pkt 1,4,9,12 i 13 u.p.z.p. jest niezasadny. Powołane przepisy określają kolejność czynności podejmowanych przez organ planistyczny gminy w procedurze uchwalania planu miejscowego. Art. 17 pkt 1 ww. ustawy nakłada obowiązek ogłoszenia w podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, co w zakresie zaskarżonego planu miało miejsce i nie kwestionował tego Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 17 pkt 4 u.p.z.p. sporządza się projekt planu miejscowego, co również miało miejsce i nie było kwestionowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Miały miejsce także czynności dotyczące wprowadzania zmian wynikających z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień (art. 17 pkt 9 u.p.z.p.) oraz rozpatrzono uwagi stosownie do art. 17 pkt 12 u.p.z.p. wprowadzając na ich podstawie zmiany w projekcie planu miejscowego (art. 17 pkt 13 u.p.z.p.). Zachowanie także i tych wymogów proceduralnych nie było kwestionowane przez Sąd pierwszej instancji, a tym samym podnoszenie zarzutu naruszenia tych przepisów przez stronę skarżącą kasacyjnie (Miasto Stołeczne Warszawa) nie znajduje uzasadnienia.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy stwierdzić, że częściowo zasadnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. i w związku z art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez pominięcie wyjaśnień organu znajdujących się w aktach sprawy i tym samym dokonanie błędnych ustaleń stanu faktycznego w zakresie części tekstowej i graficznej studium w odniesieniu do terenu ZP1 a w konsekwencji uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że w zakresie działki nr [...] brak było zgodności zaskarżonej uchwały ze studium co do jej przeznaczenia.

Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. W sprawach dotyczących skarg na plany miejscowe znaczenie ma zarówno treść studium obowiązującego w dacie uchwalania planu miejscowego działkę nr [...], jak i argumentacja organu planistycznego wyjaśniająca przesłanki, jakimi ten organ kierował się uchwalając dany plan. Najczęściej takiej argumentacji nie zawiera sama uchwała. Tym samym argumenty organu planistycznego powinny być brane pod uwagę przez kontroli planu miejscowego przez sąd pierwszej instancji.

Natomiast zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 106 § 3 P.p.s.a. nie jest zasadny, ponieważ w tej sprawie nie przeprowadzano dodatkowych dowodów z dokumentów na rozprawie, a wnioskowane przez Sąd dokumenty były przez stronę skarżącą kasacyjne przekazywane temu Sądowi.

Natomiast zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 233 § 1 K.p.c. w związku z art. 106 § 5 P.p.s.a. jest zasadny, ponieważ wbrew art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego.

Nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut strony skarżącej kasacyjnie odnośnie naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku istotnych okoliczności podnoszonych w sprawie, w tym okoliczności dotyczących niezgłaszania wniosków lub uwag przez współwłaściciela działki nr [...], zapisów studium w odniesieniu do terenu ZP1, a także zasadności rozwiązań planistycznych przyjętych w uchwale. Art. 141 § 4 P.p.s.a. może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd.

Mając powyższe należy stwierdzić, że zasadnym jest również zarzut błędnego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 28 u.p.z.p. i stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w zaskarżonej części. W okolicznościach tej sprawy wobec nie wykazania naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, skarga podlegała oddaleniu.

Wskazane wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny motywy i przyjęte oceny stanowią wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy i uchylenia zaskarżonego wyroku w zakresie punktów pierwszego i trzeciego. Ponieważ sama istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, to działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę J. G. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 października 2006 r. nr LXXXIV/2865/2006 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tereny osiedla Zacisze-Elsnerów.

Kontrolując zaskarżony plan miejscowy w zakresie objętym skargą Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest niezasadna i nie nastąpiło przekroczenie granic władztwa planistycznego w zakresie wskazanym w skardze. Tym samym skarga ta nie zasługiwała na uwzględnienie.

W związku z powyższym, działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. i art. 151 w związku z art. 193 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił punkt pierwszy i punkt trzeci zaskarżonego wyroku i skargę oddalił.

Punkt trzeci zaskarżonego wyroku obejmował zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego w związku ze stwierdzeniem nieważności zaskarżonego planu miejscowego w części. Ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w zakresie, w jakim Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność planu miejscowego i oddalił skargę skarżącego J. G., to tym, samym uchyleniu podlega także punkt trzeci zaskarżonego wyroku zasądzający zwrot kosztów na rzecz skarżącego.

O kosztach w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, stronie która wniosła tę skargę należą się niezbędne koszty postępowania od strony wnoszącej skargę przed sądem pierwszej instancji. W tej sprawie należało od J. G. zasądzić na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 390 złotych stanowiących zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Koszty te obejmuję kwotę 150 złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi kasacyjnej wniesionej przez Miasto Stołeczne Warszawa oraz wynagrodzenie radcy prawnego będącego pełnomocnikiem strony skarżącej kasacyjnie w wysokości 240 złotych obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).