Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wr 73/18 w sprawie ze skargi Związku Zawodowego [...] na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wr 73/18, zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania w pełnym zakresie pkt 2 wniosku Związku Zawodowego [...] z dnia 7 lutego 2018 r. o udzielnie informacji publicznej oraz stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wskazano na następujący na faktyczny i prawny sprawy:

Związek Zawodowy [...] wnioskiem z dnia 7 lutego 2018 r. zwrócił się do Prezydenta [...] o udostępnienie, na podstawie art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i ust. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d), pkt 3, pkt 5 lit. h) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1330, zwanej dalej u.d.i.p.) informacji publicznej dotyczącej wysokości nagród dla pracowników Urzędu Miejskiego [...] w lutym 2017 r. poprzez:

1. wskazanie, w których komórkach organizacyjnych Urzędu Miejskiego [...] zostały przyznane w lutym 2017 r. nagrody (z podaniem nazwy Wydziału (Biura) i Działu) wraz z podaniem ilości pracowników, którzy otrzymali nagrody w poszczególnych komórkach Urzędu (z podaniem nazwy Wydziału (Biura) i Działu);

2. wskazanie listy pracowników, którzy otrzymali nagrody w lutym 2017 r. z podaniem ich imienia i nazwiska, stanowiska służbowego oraz wysokości nagrody.

Nadmieniono, że z informacji otrzymanych w formie pisemnej od Sekretarza Miasta wynika, że w lutym 2017 r. nagrody otrzymało 11 pracowników Urzędu [...]. Suma ich nagród wyniosła 43.000 zł.

Prezydent pismem z dnia 22 lutego 2018 r., odnosząc się do pkt 1 wniosku, wskazał, że nagrody zostały wypłacone w trzech Wydziałach: Organizacyjnym i Kadr (1 pracownik), Obsługi Urzędu (1 pracownik) oraz Nieruchomości Komunalnych (9 pracowników). Odnośnie zaś do pkt 2 wniosku poinformował, że osobom z Wydziału Organizacyjnego i Kadr oraz Wydziału Obsługi Urzędu nagrody zostały wypłacone w łącznej wysokości 13 tys. zł. Jednocześnie wyjaśnił, że w związku z faktem, iż osoby z tych Wydziałów nie są w chwili obecnej pracownikami Urzędu, ich dane osobowe, ze względu na ochronę prawa do prywatności, nie podlegają udostępnieniu. Ponadto wyjaśnił, że w Wydziale Nieruchomości Komunalnych siedmiu pracowników, którym przyznano nagrody, nie kwalifikuje się do kategorii stanowisk funkcjonariuszy publicznych. W związku z tym, informację w zakresie personaliów podano w sposób zanonimizowany, gdyż stanowi to element chroniony prawem prywatności pracowników, a w konsekwencji prawo do tych informacji podlega ograniczeniu stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

1) Pracownik 1 - Starszy Specjalista - 3 tys. zł

2) Pracownik 2 - Starszy specjalista - 3 tys. zł

3) Pracownik 3 - Starszy Specjalista - 3 tys. zł

4) Pracownik 4 - Starszy Specjalista - 3 tys. zł

5) Pracownik 5 - Starszy Specjalista - 3 tys. zł

6) Pracownik 6 - Główny Specjalista - 3 tys. zł

7) Pracownik 7 - Główny Specjalista - 3 tys. zł.

Osobami pełniącymi funkcje publiczne, które otrzymały nagrodę we wskazanej niżej wysokości, są:

1) Pani D.H. - Dyrektor Wydziału - 5 tys. zł

2) Pani M.Z. - Kierownik Działu - 4 tys. zł.

Nadmienił, że nagrody przyznano na podstawie wniosku Dyrektora Departamentu Nieruchomości i Eksploatacji, a ich wysokość ostatecznie została skorygowana. Prezydent wskazał również, że w zakresie zakwalifikowania danych stanowisk do kategorii funkcjonariuszy publicznych, przyjął stanowisko wyrażone w orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych.

Niezadowolony z treści uzyskanej odpowiedzi na wniosek Związek złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Prezydenta w zakresie udzielenia informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że udzielił skarżącemu odpowiedzi zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym sprawy.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał skargę za zasadną.

W pierwszej kolejności Sąd pierwszej instancji przypomniał, że z bezczynnością organu na gruncie przepisów u.d.i.p. mamy do czynienia, gdy w zakreślonym ustawą terminie adresat wniosku nie udostępnia wnioskowanej informacji, ani też nie wydaje decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie wnioskowym na podstawie przepisów u.d.i.p. Przy czym nie jest możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. W przypadku takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w zakresie informacji publicznej ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosków, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej.

W okolicznościach faktycznych sprawy poza sporem pozostawało, że dane dotyczące przyznanych nagród w komórkach organizacyjnych Urzędu Miejskiego ze wskazaniem ilości nagrodzonych pracowników w poszczególnych komórkach, jak też imiennym wskazaniem osób pełniących funkcje publiczne, stanowią informację publiczną, a Prezydent jest podmiotem zobowiązanym do ich udostępnienia. Natomiast osią sporu pozostawała kwestia czy w przypadku pozostałych pracowników (nieujawnionych z imienia i nazwiska) również mamy do czynienia z informacją publiczną co do faktu otrzymania nagrody i jej wysokości, a w przypadku pozytywnej odpowiedzi konieczności rozważenia możliwości ograniczenia udostępnienia informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej nie pełniącej funkcji publicznej ani też nie mającej związku z pełnieniem takiej funkcji. Pobocznie zarysował się spór co do ochrony prywatności w stosunku do osób, które utraciły status pracowniczy w chwili złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a także zakresu uprawnień informacyjnych wnioskodawcy wynikających z jego statusu organizacji związkowej.

W przekonaniu WSA we Wrocławiu zabieg organu polegający na przyjęciu konstrukcji podziału żądanych informacji dotyczących przyznanych pracownikom nagród na informację publiczną i na informację o charakterze niepublicznym w zależności nie od zakresu przedmiotowego tego pytania, tylko od statusu hierarchicznego (stanowiskowego i funkcyjnego) osób, których to pytanie dotyczyło - należy uznać za niedopuszczalny. Nie ulega bowiem wątpliwości, że samo takie kryterium stanowiskowe, czyli czy jest to funkcja kierownicza czy niesamodzielna i podporządkowana osobie funkcyjnej, nie może różnicować charakteru samych danych, o których udostępnienie zwraca się podmiot zainteresowany. Jeżeli mamy bowiem do czynienia z danymi spełniającymi kryteria informacji publicznej to ten status ma charakter obiektywny względem zarówno tego, któremu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej, jak też przedmiotu żądanej informacji publicznej.

Podobnie za wadliwe należało uznać stanowisko Prezydenta co do utraty walorów informacji publicznej żądanych przez stronę danych z chwilą zmiany przez część osób statusu pracowniczego poprzez odejście z pracy w urzędzie miejskim. O tym czy mamy do czynienia z informacją publiczną przesądza bowiem nie data złożenia wniosku o udostępnienie takiej informacji, lecz data powstania zdarzeń będących przedmiotem tej informacji, w tym przypadku przyznania nagród pracowniczych w lutym 2017 r.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że dopiero w drugim etapie rozpoznawania wniosku informacyjnego podmiot zobowiązany może ograniczyć lub odmówić udostępnienia informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Na tym etapie możliwym stało się badanie po pierwsze - czy zachodzą podstawy do ochrony prywatności pracowników urzędu miejskiego, którzy otrzymali nagrody, a w przypadku pozytywnej oceny po drugie - czy nie są to osoby pełniące funkcje publiczne, mające związek z pełnieniem tych funkcji albo też osoby, które zrezygnowały z prawa do ochrony prywatności. W sytuacji uznania, że udostępnienie wnioskowanych informacji nie jest możliwe z powodu zaistnienia którejkolwiek z wyżej wskazanych przesłanek wyłączających dostęp do informacji publicznej, wówczas organ powinien odmówić udostępnienia informacji, co powinno przyjąć procesową formę decyzji administracyjnej.

W niniejszej sprawie podmiot zobowiązany udzielił odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie tylko częściowym, bez wskazania danych osobowych wszystkich pracowników, którzy otrzymali nagrody w lutym 2017 r. Oznacza to zatem, iż organ, udzielając odpowiedzi, nie udzielił informacji w żądanym zakresie, przez co uchybił obowiązkowi terminowego udzielenia pełnej informacji publicznej zawartej we wniosku z dnia 7 lutego 2018 r. Z tych względów Sąd pierwszej instancji stwierdził, że podmiot zobowiązany pozostaje we wskazanym zakresie, tj. w części dotyczącej podania pełnej imiennej listy pracowników, którzy otrzymali nagrody w lutym 2017 r., w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego, bowiem do dnia orzekania w sprawie nie zadziałał we właściwej formie, a mianowicie nie udzielił w pełnym zakresie żądanych informacji (czynność materialno-techniczna) bądź uznając, że informacja nie może być w tej części udzielona – nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia.

Stwierdzona bezczynność organu nie ma jednak postaci kwalifikowanej, tj. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż w istocie wynikała ona z błędnej interpretacji przez Prezydenta przepisów u.d.i.p.

W dniu 28 listopada 2018 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył Prezydent [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

a) błędną wykładnię art. 13 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wskutek nieuprawnionego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, jakoby organ, udzielając informacji objętej wnioskiem skarżącego, który to wniosek legł u podstaw niniejszej sprawy, nie udzielił jej w sposób pełny i zgodny ze wskazaniami ustawy oraz przedmiotowym zakresem tegoż wniosku.

Organ pozostaje na stanowisku, że informacja mająca charakter publiczny, w której obowiązku udzielenia organ pozostaje na gruncie u.d.i.p. - a co podnoszono już w odpowiedzi na skargę - każdorazowo podlega ocenie ad casum co do jej przedmiotowego zakresu i biorąc pod uwagę charakter dysponowanych przez organ danych osobowych oraz przepisy tyczące się ich ochrony, w szczególności mając na uwadze przepisy aktualnie obowiązującej ustawy o ochronie danych osobowych z dnia 10 maja 2018 r. (Dz.U. z 2018 r. poz. 1000) służącą stosowaniu rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych, dalej również "RODO"). Organ, mając na uwadze daleko idące w stosunku do historycznej ustawy o ochronie danych osobowych z dnia 29 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 922 oraz z 2018 r. poz. 138 i 723) obostrzenia tyczące się odpowiedzialności za niewłaściwe przetwarzanie danych osobowych, groźbę skargi do właściwego organu nadzorczego, a także biorąc pod uwagę charakter, zakres i cel przetwarzania danych osobowych, w tym danych osobowych o wrażliwym charakterze, w szczególności danych o charakterze archiwalnym, wynikających z celów przetwarzania o charakterze dokonanym, musi antycypować w swojej działalności wejścia do obiegu prawnego nowych standardów udostępniania informacji publicznej krzyżującej się swoim zakresem z informacjami będącymi w istocie danymi osobowymi. Są to w istocie kwestie będące przedmiotem wielu rozważań doktrynalnych oraz niejednorodnie ujmowanych w orzecznictwie, jednakże kwestią niesporną jest w tej materii powinność każdorazowego rozważenia i miarkowania zakresu udzielanej informacji biorąc pod uwagę interes publiczny, oraz podporządkowany w istocie mu przy udzielaniu informacji na gruncie u.d.i.p. interes prywatny. Za wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r. (sygn. akt K 17/05) "Informacja o działalności osób pełniących funkcje publiczne jest informacją publiczną tylko w tym zakresie, w jakim wiąże się z pełnionymi przez te osoby funkcjami publicznymi, tj. działalnością publiczną. Związek ten musi być wyraźny i rzeczywisty, ale nie musi być bezpośredni. W zakresie przedmiotowym tego prawa mogą więc znaleźć się informacje dotyczące sfery życia osób pełniących funkcje publiczne, które objęte są konstytucyjnymi gwarancjami ochronnymi, np. prawa do ochrony życia prywatnego (...) nie ulega wątpliwości, że ustawa w tym zakresie musi posługiwać się zwrotem ogólnym i opisowym, a ocena istnienia związku powinna być dokonywana zawsze in concreto".

Organ nie zgodził się ze stanowiskiem wyrażonym przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu skarżonego wyroku, jakoby, cytując "(...) organ udzielając odpowiedzi w piśmie z dnia 22 lutego 2018 r. nie udzielił informacji w żądanym zakresie, przez co uchybił obowiązkowi terminowego udzielenia pełnej informacji publicznej zawartej we wniosku z dnia 7 lutego 2018 r." Organ konsekwentnie w toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji podnosił, że osią sporu jest właśnie uprawnienie organu do każdorazowej kazuistycznej oceny zakresu, w którym jest on obowiązany do udzielenia informacji na gruncie art. 13 ust. 1 u.d.i.p., toteż w tej mierze zarzut bezczynności co do udzielenia informacji objętej w pkt 2 wniosku z dnia 7 lutego 2018 r., jest w całej rozciągłości wadliwy, skoro bowiem dokonując zgodnej z judykaturą, wskazaniami doktryny oraz prawideł logiki formalnej wykładni tegoż przepisu, udzielił jej we wskazanym i niezbędnym zakresie, ponadto realizującym cel publiczny leżącym u podstaw regulacji ustawowej. Organ jest zdania, że udzielenie "pełnej imiennej listy pracowników, którzy otrzymali nagrody w lutym 2017 r." wykracza poza zakres informacji o charakterze publicznym udostępnianej na wniosek w oparciu o art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W ocenie organu przyjęcie "etapowej" procedury rozstrzygania wniosku o udzielenie informacji, która dla Sądu pierwszej instancji przybiera charakter wzorcowy, wydaje się w oderwaniu od realiów stanu faktycznego sprawy, biorąc pod uwagę zakres wnioskowanej informacji, która obejmuje informacje zarówno o publicznym, jak i bezspornie prywatnym charakterze. Organ dokonał zatem czynnego działania, kazuistycznej oceny zakresu możliwej do udzielenia informacji publicznej, w zgodzie z obowiązkiem wyartykułowanym w u.d.i.p., ale także chociażby ze standardami ochrony danych osobowych, wskazanymi chociażby w pkt 154 preambuły RODO tyczącym się publicznego dostępu do dokumentów urzędowych zawierające dane osobowe.

b) błędną wykładnię art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. polegającą na błędnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, jakoby organ - jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej - w sposób nieuprawniony zastosował art. 5 ust. 2 u.d.i.p., tj. dokonał ograniczenia zakresu udzielonej informacji objętej wnioskiem ze względu na konieczność ochrony prywatności osób fizycznych (pracowników Urzędu) nie wskazując danych osobowych wszystkich pracowników.

W ocenie organu, personalia pracowników Wydziału Nieruchomości Komunalnych biorąc pod uwagę zakres ich zadań, nie zaś rzekomo użyte kryterium "hierarchiczne" i "stanowiskowe", nie noszą znamion informacji o charakterze publicznym z przyczyn podnoszonych już w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji. Zgodnie z linią interpretacyjną zawartą w cytowanym już w treści przedmiotowej skargi wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r. - sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań urzędowych w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Analiza, czy mamy do czynienia z funkcją o charakterze publicznym, powinna odnosić się zatem do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje nałożone na te instytucje zadanie publiczne - zatem te podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zaznacza, że nie każdy pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Zdaniem Trybunału przez pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną należy rozumieć osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej Trybunał wyklucza stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny, a w ocenie organu stanowiska objęte zakresem wnioskowanej informacji do takich właśnie się zaliczają.

Co zaś tyczy się byłych już pracowników, którzy w momencie złożenia wniosku utracili już status pracowniczy, w ocenie organu ich personalia nie stanowią już informacji publicznej, gdyż zgodnie z literalnym brzmieniem art. 5 u.d.i.p. zdanie drugie, "ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne", nie zaś osób, które pełniły funkcje publiczne w czasie przeszłym. Wskutek utraty statusu pracowniczego oraz dalszego wykonywania funkcji publicznej ograniczenie zakresu udzielonej informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej jest ze wszech miar wskazane. Taka też wykładnia językowa zastosowana przez organ na gruncie analizy stanu faktycznego i prawnego prowadziła do konkluzji, że informacja podlegająca udostępnieniu musi ulec ograniczeniu w zakresie wykraczającym poza kryteria wskazane w u.d.i.p. i pozwalające uznać informację za mającą charakter publiczny.

Skoro zaś informacja ta nie ma charakteru publicznego, to wskazany stan faktyczny nie wymagał wydania decyzji odmownej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., która zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu tyczy się odmowy udzielenia informacji o charakterze w istocie publicznym - ergo, doszło do błędnej wykładni tego przepisu dokonanej przez Sąd pierwszej instancji. Jak bowiem sam Sąd raczył wskazać w uzasadnieniu skarżonego wyroku "W przypadku, gdy wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej, a także wówczas gdy adresat wniosku nie dysponuje żądanymi informacjami, powinien powiadomić o tym wnioskodawcę pisemnie. Z bezczynnością organu na gruncie rozważanej ustawy mamy zatem do czynienia wówczas, gdy w zakreślonym ustawą terminie adresat wniosku nie udostępnia wnioskowanej informacji, ani też nie wydaje decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia (...). Przy czym nie jest możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej".

Niezrozumiałym jest zatem dla organu, dlaczego Sąd pierwszej instancji wydał skarżone rozstrzygnięcie o takiej treści, biorąc pod uwagę, że już w odpowiedzi na skargę organ w podobnym kierunku interpretacyjnym twierdził, iż "W przypadku gdy wskazane dane nie stanowią informacji publicznej lub gdy informacja publiczna została udostępniona, powołana ustawa nie przewiduje formy decyzji administracyjnej. W powołanych sytuacjach wnioskodawca zostaje zawiadomiony o istniejącym stanie rzeczy. Podkreślił to również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II SAB/Kr 109/08. W odniesieniu do przedmiotowej skargi należy wykazać, iż pismo z dnia 22 lutego 2018 r. skierowane do skarżącego, stanowiło udostępnienie informacji publicznej, zgodnie z zachowaniem ustawowym terminów oraz procedurą i nie może być więc podnoszony przez skarżącego zarzut bezczynności organu administracji". Twierdzenia te pozostają w zgodzie z konkluzjami wysnutymi przez Sąd pierwszej instancji, wyżej zacytowanymi. Wskazane działania organu w zupełności wystarczają do bezwzględnego obalenia zarzutu bezczynności. Dokonane czynności i wystosowane do skarżącego pisma w zupełności wypełniają przesłanki pozwalające do uznania obowiązku udzielenia informacji publicznej na podstawie u.d.i.p. za spełniony. Prowadzi to organ do konkluzji, że błędna wykładnia wskazanych przepisów materialnych doprowadziła do wadliwego rozstrzygnięcia, zawierającego wewnętrzne sprzeczności oraz niezgodnego z dominującymi kierunkami interpretacyjnymi dla przedmiotowego zagadnienia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Związek Zawodowy [...] wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. informacja o majątku publicznym jednostek samorządu terytorialnego stanowi informację publiczną. W skład tego majątku wchodzą środki przeznaczone na wynagrodzenia oraz nagrody otrzymane przez pracowników Urzędu Miejskiego [...]. Wynagrodzenia wraz ze wszystkimi składnikami (w tym także nagrody) finansowane są ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Wynagrodzenia pracowników należą do kategorii spraw o znaczeniu publicznym, skoro wiążą się ze sposobem gospodarowania środkami stanowiącymi majątek publiczny, a zatem żądane informacje mieszczą się w szeroko rozumianym pojęciu informacji publicznej.

Podkreślić też należy, że wnioskowana informacja stanowi informację o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych na rzecz osób zatrudnionych w urzędzie miejskim, jest więc informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Mieści się bowiem w pojęciu zasad funkcjonowania podmiotu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.) w odniesieniu do majątku, którym dysponuje (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.). W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie wyrażany jest pogląd, że wydatkowanie środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia pracowników w podmiotach państwowych i samorządowych jest jawne. Zasada jawności publicznej gospodarki finansowej stanowi jedną z gwarancji realizacji konstytucyjnej zasady prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej, a także osób pełniących funkcje publiczne. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zatem stwierdził, że wysokość wynagrodzeń czy nagród ze środków publicznych, stanowi informację publiczną, dotyczy bowiem publicznej sfery działalności urzędu. Pogląd ten jest dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych, przykładowo wyrażono go w wyrokach NSA: z 14 lutego 2020 r., I OSK 578/19, z 10 grudnia 2019 r., I OSK 240/19, z 26 czerwca 2019 r., I OSK 3451/18, z 19 czerwca 2019 r., I OSK 2929/17, z 19 czerwca 2019 r., I OSK 2737/17, z 16 kwietnia 2019 r., I OSK 1705/17, z 14 października 2019 r., I OSK 4205/18, z 5 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 840/17, z 28 listopada 2017 r., I OSK 1432/17, z 28 lipca 2017 r., I OSK 1775/16, z 21 listopada 2018 r., I OSK 2945/16. Warto również podkreślić, że kwestia ta dotyczy zarówno obecnych jak i byłych pracowników. Przyjęcie bowiem stanowiska wyrażonego w skardze kasacyjnej, że kwestia wynagrodzenia byłych pracowników podmiotu publicznego w ogóle nie stanowi przedmiotu informacji publicznej, w istocie oznaczałoby, że poza kontrolą społeczną wynikającą z przepisów u.d.i.p. pozostawałby znaczny zakres przeszłych działań władzy, co w oczywisty sposób pomagałoby ukryć szereg nieprawidłowości, a zatem działałoby wbrew intencji ustawodawcy, który chciał aby u.d.i.p była sprawnym narzędziem wyrabiania sobie przez Polaków opinii o funkcjonowaniu Państwa.

Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej należy wskazać, że bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w prawem określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Celem skargi na bezczynność w przypadku wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest doprowadzenie do podjęcia czynności lub aktu przez podmiot zobowiązany do działania unormowanego u.d.i.p. Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji. Jakkolwiek z treści pisma Prezydenta [...] z dnia 22 lutego 2018 r. skierowanego do wnioskodawcy mogłoby wynikać, że organ rozważał przesłanki odmowy udzielenia informacji posiadającej walor informacji publicznej w odniesieniu do zaistniałej w sprawie sytuacji, to brak podstaw do przyjęcia, iż ta odpowiedź stanowi sposób rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.