Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Miejskiego Policji w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 28 grudnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Op 146/17 w sprawie ze skargi A.N. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w [...] w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 28 grudnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Op 146/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.N. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w [...] w przedmiocie informacji publicznej, zobowiązał Komendanta Miejskiego Policji w [...] do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 17 października 2017 r. w części dotyczącej pkt 1-6, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, stwierdził, że bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w [...] w rozpatrzeniu wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od Komendanta Miejskiego Policji w [...] na rzecz skarżącej A.N. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

A.N. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w [...], dalej jako "KMP", w sprawie: 1) ustalenia istnienia dokumentów wymienionych w notatce urzędowej z dnia 21 listopada 2014 r., dołączonej do akt dochodzenia [...] w sprawie o pomówienie; 2) w razie stwierdzenia istnienia ww. dokumentów - o sporządzenie kserokopii dokumentu ubezpieczyciela stwierdzającego szkodę całkowitą samochodu marki X [...], opinii rzeczoznawcy oraz dowodu złomowania ww. pojazdu.

Ponadto A.N. zaskarżyła bezczynność KMP dotyczącą nieudzielania informacji publicznej w trybie art. 1-3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2001 nr 112 poz. 1198 ze zm.), dalej jako "u.d.i.p.", w sprawie: 1) podania stopnia służbowego imienia i nazwiska funkcjonariusza Wydziału Kontroli z notatki urzędowej, który stwierdził, że czynności służbowe wykonane w dochodzeniu [...] były zgodne z prawem oraz 2-6) podania szeregu informacji dotyczących funkcjonariusza P.C., w tym daty jego wydalenia ze służby i dokonanych przez niego czynności, wymienionych w tych punktach. Na tej podstawie skarżąca zarzuciła KMP naruszenie art. 1, 2 i 3 u.d.i.p. poprzez ignorowanie obowiązku udzielenia informacji publicznej na zasadach przewidzianych w tej ustawie. Stosownie do podniesionych zarzutów skarżąca wniosła o obowiązanie KMP do ustalenia, czy dokumenty wymienione w notatce urzędowej z dnia 21 listopada 2014 r. istnieją w rzeczywistości i zobowiązanie organu do sporządzenia wnioskowanych kserokopii w razie stwierdzenia istnienia ww. dokumentów, a ponadto o zobowiązanie KMP do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej na zasadach przewidzianych w u.d.i.p. i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę KMP wniósł o odrzucenie skargi w całości, ewentualnie o jej oddalenie. Organ stwierdził, że nie pozostaje w jakiejkolwiek bezczynności. Podniósł, że część zarzutów z wniesionej skargi rozpatrzono skargowo w związku z "zażaleniem" z dnia 17 października 2017 r., pismem z dnia 22 listopada 2017 r., nazwanym "zawiadomieniem", którego treść dołączył do przedłożonych akt administracyjnych sprawy. Stwierdził też, że skarga wniesiona przez skarżącą jest pierwszym pismem w sprawie, więc trudno mówić o bezczynności. Wyjaśnił, przy tym, że wcześniej A.N. skierowała w dniu 17 października 2017 r. do Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], dalej jako "KWP", pismo zatytułowane "zażalenie", które zakwalifikowano jako skargę i przesłano do KMP. W dniu 22 listopada 2017 r. sporządzono i wysłano skarżącej zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi.

Organ podniósł ponadto, że pytania skarżącej nie dotyczą kwestii będących informacją publiczną, gdyż zakres przedmiotowy skargi z dnia [...] listopada 2017 r. dotyczy postępowania karnego, w którym A.N. była stroną. Żądane informacje nie są w posiadaniu organu, gdyż akta postępowań przygotowawczych po sporządzeniu aktu oskarżenia trafiają do prokuratury i sądu. Natomiast zakres uprawnień strony postępowania karnego uregulowany jest procedurą karną, a nie administracyjną. Dostęp do akt odbywa się na podstawie art. 156 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego (Dz.U. 1997 nr 89 poz. 555 ze zm.), dalej jako "k.p.k.". Korespondencja w ramach postępowania karnego odbywa się również według reguł z k.p.k., a nie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 1960 nr 30 poz. 168 ze zm.), dalej jako "k.p.a.". Organ zauważył również, że powyższe nie wchodzi w zakres określony w art. 3 ust. 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.".

Na wezwanie Sądu, skarżąca w piśmie z dnia 10 grudnia 2017 r. wyjaśniła, że pytania o zdarzenia związane z komisarzem P.C. skierowała do KWP w piśmie z dnia 17 października 2017 r., niemniej jednak KMP odmówił na nie odpowiedzi, uznając pytania za nierozstrzygniętą skargę. Stwierdziła, że stanowi to o bezczynności obu ww. organów, gdyż żaden z nich nie zamierza udzielić nawet szczątkowej odpowiedzi.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku WSA wskazał, że skarga jest zasadna, gdyż istnieją podstawy prawne do stwierdzenia bezczynności KMP w zakresie rozpoznania wskazanego w skardze żądania na tle u.d.i.p., sformułowanego w pkt 1-6 wniosku z dnia 17 października 2017 r.

Według WSA, w świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p., nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, że KMP jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej. Policja będąca, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2016 r. poz. 1782, ze zm.), dalej jako "ustawa o Policji", umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego, należy do kategorii organów określonych w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Sąd I instancji zaznaczył, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego przez kogo zostały wytworzone.

Następnie podkreślił, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 marca 2006 r., K 17/05 stwierdził, iż sprawowanie funkcji publicznych wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie i wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, winno odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na instytucję zadania publiczne. Co do zasady, informacje dotyczące działań policjanta jako funkcjonariusza publicznego stanowią informację publiczną, o ile są to działania podejmowane w ramach obowiązków służbowych, mieszczących się w ustawowym zakresie działań Policji. W oparciu o art. 66 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, WSA wskazał, że policjant działa jako funkcjonariusz publiczny wykonując obowiązki służbowe w czasie pracy, a w czasie wolnym tylko wówczas jeżeli podejmuje działania na rzecz zapobieżenia zagrożeniu dla życia lub zdrowia ludzkiego, przywrócenia bezpieczeństwa i porządku publicznego lub ujęcia sprawcy czynu zabronionego. Natomiast jeżeli policjant nie będący na służbie podejmuje działania spoza zakresu zadań Policji, które nie są związane z pełnioną funkcją publiczną, to nie czyni tego jako funkcjonariusz publiczny, wobec czego działania te nie stanowią informacji publicznej, nawet wówczas, gdy policjant poza służbą jest podmiotem działań Policji. Występuje wówczas jako osoba prywatna, jako obywatel poddający się interwencji Policji ze względu na określone zdarzenie, w którym uczestniczy, bez związku ze służbą.

WSA wskazał na treść art. 5 ust. 2, art. 13 ust. 1 i 2, art. 14 ust 1 i 2, art. 15 ust. 2, art. 16 u.d.i.p. i zauważył, że stan bezczynności - w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej - oznacza sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów podmiot zobowiązany nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji, gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 5 albo umorzenia postępowania, bądź nie informuje wnioskodawcy o tym, że nie posiada żądanej informacji lub że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów powołanej ustawy.

W niniejszej sprawie KMP do dnia rozpoznania przez Sąd skargi, nie załatwił wniosku skarżącej z dnia 17 października 2017 r. o udzielenie informacji publicznej w zakresie żądań zawartych w pkt 1-6 wniosku, gdyż nie odniósł się do żądania dotyczącego decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby, który to akt stanowi informację publiczną, ani nie ocenił, które z żądanych przez skarżącą informacji mają związek z funkcją publiczną pełnioną przez P.C. oraz czy jest w posiadaniu informacji wnioskowanych przez skarżącą. Organ błędnie zakwalifikował powyższy wniosek i nie rozpatrzył go w kontekście przepisów u.d.i.p., przez podjęcie czynności materialno-technicznej udostępnienia informacji. Nie wydał też w tym przedmiocie decyzji odmownej ani nie wystosował do strony skarżącej żadnego powiadomienia, mogącego uzasadniać udostępnienie informacji w terminach wynikających z art. 13 ust. 2 lub z art. 15 ust. 2 u.d.i.p.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył KMP, zaskarżając go w części: a) zobowiązującej KMP do rozpoznania wniosku skarżącej, A.N., z dnia 17 października 2017 r. w części dotyczącej pkt 3 - 6, tj. objętej pkt 1 wyroku; b) stwierdzającej, że w zakresie określonym w lit. a organ dopuścił się bezczynności, tj. objętej pkt 2 wyroku; c) w konsekwencji ww. lit. a i b zaskarżyć należy pkt 3 i 4 wyroku, które w przypadku uwzględnienia środka zaskarżenia organu powinny być uchylone.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zasadnicze wadliwości motywacyjne zaskarżonego orzeczenia, polegające na ogólnikowym stwierdzeniu, że wniosek skarżącej organ powinien rozpoznać w kontekście przepisów u.d.i.p., nie uzasadniając tego stanowiska w odniesieniu do treści żądań zawartych w pkt 3-6 wniosku skarżącej,

- art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez przedstawienie przez sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego, skutkujące przyjęciem, że organ nie ocenił wniosku skarżącej, nie wydał w tym przedmiocie decyzji odmownej ani nie wystosował do strony skarżącej żadnego powiadomienia, podczas gdy wniosek został rozpoznany, o czym poinformowano skarżącą w zawiadomieniu o sposobie rozpatrzenia skargi z dnia 22 listopada 2017 r.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w części i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Ponadto o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie oświadczył także, iż zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji nie wykazał jednoznacznie, iż żądane informacje zawarte w punktach 3-6 wniosku mają charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 6 u.d.i.p.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.N. wniosła o jej oddalenie podtrzymując argumentację, którą prezentowała przed organami. Wskazała, że jej pismo należy rozpoznać jako wniosek, a nie jako skargę. Przy ponownym rozpoznaniu wniosku jako wniosku należy udostępnić informację publiczną, a tam gdzie mogą wystąpić wątpliwości należy ważyć chronione prawem wartości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kasacyjnie kwestionuje zakwalifikowanie informacji zawartych w punktach 3-6 wniosku jako informacji publicznej. Podkreślenia jednak wymaga, że zarzuty skargi nie podnoszą naruszenia przepisów u.d.i.p. Sformułowane zarzuty kasacyjne nie mogły zatem odnieść zamierzonego skutku.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zarzut naruszenia pierwszego z powołanych przepisów może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oceniając kwestionowany wyrok pod tym kątem stwierdzić należy, że wyrok ten zawiera wszystkie wymagane elementy. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego stwierdził, że w sprawie doszło, w jego ocenie, do bezczynności organu Policji. Sąd I instancji przedstawił własną ocenę prawną sprawy.

Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. przy pomocy którego skarżący kasacyjnie stara się wykazać, że Sąd I instancji przedstawił stan sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego.

Powołany przepis stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi.

W ramach zarzutu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny zaskarżonego aktu oraz innych dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Z przepisu tego wynika więc jedynie nakaz wyprowadzania oceny prawnej z faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy. Przepis ten nie może natomiast służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, do czego zmierza skarżący poprzez sformułowanie i uzasadnienie podniesionego zarzutu.

Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.