Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Maciołek po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1302/22 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 23 lutego 2022 r. nr DLI-VI.7617.3.2022.MT w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za szkody powstałe wskutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 30 listopada 2021 r. nr NSP-III.7570.260.2020.WL; 2. zasądza od Ministra Finansów i Gospodarki na rzecz Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie kwotę 1120 (tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 listopada 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1302/22, oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych Spółka Akcyjna w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 23 lutego 2022 r., nr DLI-VI.7617.3.2022.MT, w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za szkody powstałe wskutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją Wojewody Pomorskiego z dnia 3 kwietnia 2019 r., nr WI-X.747.1.13.2018.AM, ustalono lokalizację strategiczną inwestycji w zakresie sieci przesyłowej pn. "Budowa napowietrznej dwutorowej linii 400 kV [...] - [...] - [...]", w zakresie skutków, o których mowa w art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu o realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2018 r., poz. 404 – dalej "specustawa przesyłowa"), dla działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...] w gminie [...].

Minister Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania PKP S.A. z siedzibą w Warszawie, decyzją z dnia 10 grudnia 2019 r. utrzymał w mocy ww. decyzję.

Pismem z dnia 27 marca 2020 r. Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. (dalej: PSE S.A.) poinformowała Wojewodę Pomorskiego, że prace budowlane związane z budową napowietrznej dwutorowej linii elektroenergetycznej 400 kV [...] - [...] - [...] na działce nr [...] zostały zakończone. Wystąpiono również o ustalenie odszkodowania za szkody powstałe na przedmiotowej nieruchomości w związku z przeprowadzonymi pracami budowlanymi.

Decyzją z dnia 30 listopada 2021 r., Wojewoda Pomorski umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za szkody powstałe wskutek ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...].

Od ww. decyzji odwołanie złożyła spółka Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie.

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z dnia 23 lutego 2022 r., utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 30 listopada 2021 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał przepisy specustawy przesyłowej oraz przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, dalej "u.g.n.").

Minister, przywołując art. 22 ust. 6 specustawy przesyłowej, uznał, że w obecnym stanie prawnym, na mocy przepisów ww. specustawy, odszkodowanie nie przysługuje w sytuacji, gdy ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości zostało ustanowione na gruntach stanowiących tereny kolejowe we własności Skarbu Państwa. Organ podkreślił, że działka nr [...] na dzień wydania decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 3 kwietnia 2019 r. o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowych oraz na dzień wydania decyzji Wojewody Pomorskiego o umorzeniu postępowania, tj. na dzień 30 listopada 2021 r., stanowiła własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie. Natomiast z wypisu z ewidencji gruntów i budynków wynika, że działka nr [...] obręb [...], linia kolejowa nr [...] stanowi tereny kolejowe "Tk" i jest terenem zamkniętym.

Minister wskazał, że art. 22 ust. 6 specustawy przesyłowej został wprowadzony na mocy art. 5 pkt 25 ustawy z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 922) i ustawodawca nie wprowadził w tym zakresie przepisów przejściowych, regulujących przedmiotową kwestię w stosunku do postępowań odszkodowawczych wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie ww. ustawy z dnia 20 kwietnia 2021 r. w stosunku do gruntów objętych obszarem kolejowym, stanowiących własność Skarbu Państwa, na których doszło do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Tym samym organ odwoławczy uznał, że na dzień 30 listopada 2021 r. obowiązywał stan prawny wynikający z ustawy nowelizującej art. 22 specustawy przesyłowej. Wobec tego, zdaniem Ministra, organ I instancji prawidłowo przyjął, że brak przepisów przejściowych odnoszących się do postępowań wszczętych i prowadzonych na podstawie art. 22 ust. 2 specustawy przesyłowej w brzmieniu sprzed 27 maja 2021 r. w stosunku do nieruchomości objętych obszarem kolejowym, stanowiących własność Skarbu Państwa, na których doszło do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, powoduje konieczność umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

Minister wskazał, że przedmiotowy grunt stanowi własność Skarbu Państwa, a charakter i cel prowadzonych na podstawie ustawy inwestycji oraz struktura właścicielska podmiotu, który jest za nie odpowiedzialny, powodują, że niezasadne jest przyznanie odszkodowania Skarbowi Państwa. Podkreślono, że realizująca inwestycję Spółka jest osobą prawną, której 100% akcji należy do Skarbu Państwa, w związku z czym wypłatę przez nią odszkodowania Skarbowi Państwa uznać należy za nieuzasadnioną. Minister zaznaczył, że wprowadzenie obowiązku wypłaty odszkodowania Skarbowi Państwa byłoby przenoszeniem środków między państwową osobą prawną, a jej właścicielem. Z tych względów organ za niezasadne uznał również wypłacanie odszkodowania właściwym zarządcom infrastruktury kolejowej w przypadku gruntów objętych obszarem kolejowym – w tych przypadkach, gdy ograniczenie dotyczy gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa.

Na powyższą decyzję Polskie Koleje Państwowe Spółka Akcyjna z siedzibą w Warszawie złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który skargę tę oddalił powołanym na wstępie wyrokiem.

Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie spór dotyczy zasadności zastosowania przez organy administracji obu instancji art. 22 ust. 6 specustawy przesyłowej.

W pierwszej kolejności Sąd podkreślił, że przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej (Dz. U. poz. 922) – zmieniającej z dniem z dniem 27 maja 2021 r. art. 22 specustawy przemysłowej – zawierają normy intertemporalne. W art. 23 ustawy nowelizującej wskazano szczegółowo, w jakich sytuacjach zastosowanie ma specustawa przesyłowa w dotychczasowym brzmieniu. Sąd wskazał, że nie ma wśród tych przepisów art. 22 ust. 6 specustawy przesyłowej. Ustawodawca nie wprowadził przepisów przejściowych, regulujących przedmiotową kwestię w stosunku do postępowań odszkodowawczych wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie ustawy z dnia 20 kwietnia 2021 r. w stosunku do gruntów objętych obszarem kolejowym, stanowiących własność Skarbu Państwa, na których doszło do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Wobec tego Sąd uznał za prawidłowe stanowisko Ministra, że przepis ten ma zastosowanie także do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życia ustawy nowelizującej, bowiem organ jest zobowiązany do orzekania na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dniu wydawania rozstrzygnięcia.

Sąd poczynił rozważania dotyczące retrospektywnego i retroaktywnego działania prawa i wywiódł, że ograniczenie sposobu użytkowania jest stosunkiem prawnym o charakterze ciągłym, otwartym, a co za tym idzie zastosowanie znajdowały przepisy nowego prawa.

Sąd I instancji stwierdził, że realizująca przedmiotową inwestycję Spółka jest osobą prawną, której 100% akcji należy do Skarbu Państwa, w związku z czym wprowadzenie obowiązku wypłaty odszkodowania Skarbowi Państwa byłoby przenoszeniem środków między państwową osobą prawną, a jej właścicielem.

Zdaniem Sądu z przytoczonych względów za niezasadne uznać należało również wypłacanie odszkodowania właściwym zarządcom dróg, w razie ustanowienia ograniczenia na gruntach stanowiących pas drogowy, zarządcom infrastruktury kolejowej w wypadku gruntów objętych obszarem kolejowym oraz podmiotom wykonującym prawa właścicielskie zgodnie z art. 212 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne – w tych wypadkach, gdy ograniczenie dotyczy gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa.

W ocenie Sądu I instancji, organy administracji trafnie zastosowały art. 22 ust 6 specustawy przesyłowej, a w konsekwencji umorzyły na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. postępowanie w przedmiocie wypłaty odszkodowania jako bezprzedmiotowe.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyły PKP S.A. z siedzibą w Warszawie, reprezentowane przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, poprzez jej uwzględnienie. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz przeprowadzenie rozprawy.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art.77 § 1 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi i nie uchylenie decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 23 lutego 2022 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 30 listopada 2021 r., pomimo naruszenia przepisów postępowania, tj. naruszenia art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a., które nastąpiło w wyniku niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy oraz pominięcia istotnych w niniejszej sprawie dokumentów (podpisanych przez spółkę PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. jako zarządcy infrastruktury kolejowej: sporządzonego w dniu 31 października 2018r. protokołu przekazania, sporządzonego w dniu 6 grudnia 2018 r. protokołu zdawczo - odbiorczego, sporządzonego w dniu 12 kwietnia 2019 r. protokołu przekazania, sporządzonego w dniu 24 kwietnia 2019 r. protokołu zdawczo - odbiorczego; uzgodnienia wydanego w dniu 12 października 2016 r. przez zarządcę infrastruktury kolejowej - spółkę PKP Polskie Linie Kolejowe S.A.). Powyższe skutkowało błędnym ustaleniem, że skarżąca kasacyjnie posiada status zarządcy infrastruktury kolejowej, co z kolei stanowiło podstawę do stwierdzenia, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem winno nastąpić bez odszkodowania i doprowadziło do umorzenia postępowania w przedmiotowej sprawie;

2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi i nie uchylenie decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 23 lutego 2022 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 30 listopada 2021 r., pomimo naruszenia przepisów postępowania tj. naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. i poprzez umorzenie postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za szkody powstałe w skutek ograniczenia sposobu korzystania z oddanej skarżącej kasacyjnie w użytkowanie wieczyste nieruchomości położonej w gminie [...] obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...], pomimo braku istnienia podstaw prawnych do uznania wyżej wymienionego postępowania za bezprzedmiotowe i w konsekwencji braku podstaw prawnych do umorzenia wyżej wymienionego postępowania;

3. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi i nie uchylenie decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 23 lutego 2022 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 30 listopada 2021 r., pomimo naruszenia przepisów postępowania, tj. naruszenia art. 7 oraz art.77 § 1 K.p.a., poprzez brak wyjaśnienia, czy nieruchomość położona w gminie [...] obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] stanowi w chwili wydania rozstrzygnięcia obszar kolejowy. Powyższe uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ status obszaru kolejowego stanowi jedną z przesłanek dopuszczających ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości bez odszkodowania, zaś brak ustaleń w tym przedmiocie nie pozwala na przyjęcie, że doszło do ziszczenia się przesłanki wywłaszczenia z praw bez odszkodowania i umorzenia postępowania w sprawie jego ustalenia.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. art. 22 ust. 1 i ust. 3 specustawy przesyłowej, poprzez oddalenie skargi i nie uchylenie decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 23 lutego 2022 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 30 listopada 2021 r., wynikające z niewłaściwego zastosowania art. 22 ust. 1 i ust. 3 specustawy przesyłowej (nie zastosowania wyżej wskazanych regulacji prawnych) i bezzasadną odmowę wypłaty odszkodowania za szkody wskutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w gminie [...] obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...], poprzez umorzenie postępowania w sprawie odszkodowania, mimo, że w świetle art. 22 ust. 1 i 3 specustawy przesyłowej ograniczenie sposobu korzystania z objętej niniejszym postępowaniem nieruchomości winno nastąpić za odszkodowaniem, w związku z czym skarżąca nabyła prawo do wyżej wymienionego odszkodowania,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 22 ust. 6 specustawy przesyłowej, poprzez oddalenie skargi i nie uchylenie decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 23 lutego 2022 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 30 listopada 2021 r. wynikające z niewłaściwego zastosowania art. 22 ust. 6 specustawy przesyłowej i błędne uznanie, że ograniczenie skarżącej kasacyjnie sposobu korzystania z nieruchomości oddanej skarżącej kasacyjnie w użytkowanie wieczyste winno nastąpić bez odszkodowania, pomimo, iż skarżący kasacyjnie nie jest podmiotem objętym hipotezą art. 22 ust.6 specustawy przesyłowej tj. nie jest zarządcą obszaru kolejowego oraz pomimo, iż przepis art. 22 ust. 6 specustawy przesyłowej nie odnosi się do użytkowania wieczystego. Z ostrożności skarżąca kasacyjnie podniosła, że gdyby Sąd I instancji ocenił, iż decydującą przesłanką zastosowania art. 22 ust. 6 specustawy przesyłowej jest posiadanie przez nieruchomość będącą przedmiotem ograniczenia statusu obszaru kolejowego stanowiącego własność Skarbu Państwa, innymi słowy, gdyby Sąd I instancji ocenił, iż art. 22 ust. 6 specustawy przesyłowej ma zastosowanie z uwagi na rodzaj nieruchomości (obszar kolejowy), niezależnie od tego, czy skarżąca kasacyjnie jest zarządcą tego obszaru kolejowego czy nie, lub bez względu na to, że art. 22 ust. 6 specustawy przesyłowej odnosi się do prawa własności, nie zaś do użytkowania wieczystego, wówczas uzasadniony byłby zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 22 ust. 6 specustawy przesyłowej wynikający z błędnej wykładni art. 22 ust. 6 tej ustawy. Przyjęcie bowiem, że art. 22 ust. 6 specustawy przesyłowej ma zastosowanie do podmiotu nie będącego zarządcą obszaru kolejowego lub, że przepis ten odnosi się do użytkowania wieczystego, oznacza mylne zrozumienie art. 22 ust. 6 specustawy przesyłowej. Prawidłowa wykładnia tego przepisu, przeprowadzona z zachowaniem obowiązujących w polskim porządku prawnym reguł wykładni, w tym przy uwzględnieniu istotnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego nakazuje bowiem przyjąć, że ograniczenie sposobu korzystania bez odszkodowania może dotyczyć jedynie Skarbu Państwa, zarządców infrastruktury kolejowej w przypadku gruntów objętych obszarem kolejowym, właściwych zarządców dróg, w przypadku ustanowienia ograniczenia na gruntach stanowiących pas drogowy oraz podmiotów wykonujących prawa właścicielskie zgodnie z art. 212 ust. 1 ustawy Prawo wodne – w tych przypadkach, gdy ograniczenie dotyczy gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa i nie dotyczy użytkowania wieczystego;

3. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 124 ust. 4 oraz art. 128 ust.4 u.g.n. w zw. z art. 22 ust. 3 specustawy przesyłowej (w brzmieniu obowiązującym do dnia 26 maja 2021 r.), poprzez oddalenie skargi i nie uchylenie decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 23 lutego 2022 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 30 listopada 2021 r., wynikające z niewłaściwego zastosowania art. 124 ust. 4 oraz art. 128 ust.4 u.g.n. w zw. z art. 22 ust. 3 specustawy przesyłowej, tj. nie zastosowania wskazanych regulacji prawa materialnego w sytuacji, gdy zostały spełnione wszystkie wskazane w wyżej wymienionych przepisach prawa materialnego przesłanki ustalenia odszkodowania, w związku z czym brak było podstaw do umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania;

nadto z ostrożności:

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 22 ust. 6 specustawy przesyłowej , poprzez oddalenie skargi i nie uchylenie decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 23 lutego 2022 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 30 listopada 2021 r., wynikające z błędnej wykładni art. 22 ust. 6 specustawy przesyłowej i nieprawidłowym uznaniu, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oddanej skarżącej kasacyjnie w użytkowanie wieczyste winno nastąpić bez odszkodowania na rzecz skarżącej kasacyjnie, pomimo, iż ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oraz powstała z tego tytułu szkoda skarżącej kasacyjnie zaistniały przed wejściem w życie art. 22 ust. 6 specustawy przesyłowej;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 22 ust. 2 specustawy przesyłowej (w brzmieniu obowiązującym do dnia 26 maja 2021 r.), poprzez oddalenie skargi i nie uchylenie decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 23 lutego 2022 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 30 listopada 2021 r., wynikające z niewłaściwego zastosowania art. 22 ust. 2 specustawy przesyłowej (w brzmieniu obowiązującym do dnia 26 maja 2021r.), tj. nie zastosowania wskazanej regulacji prawnej i w następstwie odmowę wypłaty odszkodowania za szkody powstałe wskutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w gminie [...] obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...], poprzez umorzenie postępowania w sprawie odszkodowania, mimo, że w świetle art. 22 ust. 2 specustawy przesyłowej (w brzmieniu obowiązującym do dnia 26 maja 2021r.) ograniczenie sposobu korzystania z objętej niniejszym postępowaniem nieruchomości winno nastąpić za odszkodowaniem w związku z czym skarżąca kasacyjnie nabyła prawo do wyżej wymienionego odszkodowania;

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 124 ust. 4 oraz art. 128 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 22 ust. 2 specustawy przesyłowej (w brzmieniu obowiązującym do dnia 26 maja 2021 r.), poprzez oddalenie skargi i nie uchylenie decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 23 lutego 2022 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 30 listopada 2021 r., wynikające z niewłaściwego zastosowania art. 124 ust. 4 oraz art. 128 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 22 ust. 2 specustawy przesyłowej, tj. nie zastosowania wskazanych regulacji prawa materialnego w sytuacji, gdy zostały spełnione wszystkie wskazane w wyżej wymienionych przepisach prawa materialnego przesłanki ustalenia odszkodowania, w związku z czym brak było podstaw do umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania;

7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 124 i art. 124b u.g.n., poprzez ich błędną wykładnie i uznanie, że dotyczą instytucji prawnej o charakterze ciągłym, tożsamej z instytucją służebności przesyłu uregulowanej w art. 3051 K.c., w sytuacji gdy przepisy art. 124 i art. 124b u.g.n. dotyczą zdarzeń, które nie mają charakteru ciągłego w znaczeniu cywilnoprawnym, w związku z czym brak jest podstaw do odmowy ustalenia odszkodowania i umorzenia postępowania w przedmiotowej sprawie;

8. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez oddalenie skargi i nie uchylenie decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 23 lutego 2022 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 30 listopada 2021 r. wynikające z niewłaściwego zastosowania art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i nie przyznanie skarżącej słusznego odszkodowania za wywłaszczone prawa;

9. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez oddalenie skargi i nie uchylenie decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 23 lutego 2022 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 29 listopada 2021 r., wynikające z niewłaściwego zastosowania art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i naruszenia wynikającej z wyżej wskazanej normy konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych i nie działania prawa wstecz, co skutkowało odmową przyznania skarżącej kasacyjnie odszkodowania oraz umorzeniem postępowania w przedmiotowej sprawie;

10. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 23 ustawy z dnia 20 kwietnia 2021r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej (dalej "ustawa zmieniająca specustawę") w zw. z art. 22 ust. 6 specustawy przesyłowej oraz w zw. z § 30 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez oddalenie skargi i nie uchylenie decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 23 lutego 2022 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 30 listopada 2021 r., wynikające z niewłaściwego zastosowania wyżej wymienionych przepisów prawa materialnego w sytuacji, gdy przepis art. 23 ustawy zmieniającej specustawę nie zawiera przepisów przejściowych w odniesieniu do instytucji ustalenia odszkodowania za szkody powstałe wskutek ograniczonego sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej obszar kolejowy będący własnością Skarbu Państwa (art. 22 ust. 6 specustawy przesyłowej) oraz nie reguluje kwestii umorzenia postępowania w myśl § 30 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", w związku z czym brak jest podstaw aby uznać, że w niniejszej sprawie winien mieć zastosowanie przepis art. 22 ust. 6 specustawy przesyłowej wprowadzony ustawą zmieniającą specustawę, zaś wszczęte i niezakończone dotychczas postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za szkody wskutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości objętej obszarem kolejowym stanowiącym własność Skarbu Państwa winny zostać umorzone;

11. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 8, art. 4 ust. 2 oraz art. 4 ust. 1a ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym w zw. z art. 22 ust. 6 specustawy przesyłowej, poprzez oddalenie skargi i nie uchylenie decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 23 lutego 2022 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 30 listopada 2021 r. (błędnie wskazanej, jako decyzja z 29 listopada 2021 r.), wynikające z niewłaściwego zastosowania wyżej wymienionych przepisów prawa materialnego i uznanie, że przesłanką wyłączającą uprawnienie do odszkodowania jest posiadanie przez nieruchomość co do której ograniczono sposób korzystania statusu terenu kolejowego, nie zaś obszaru kolejowego;

12. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 1, ust.2 i ust. 4 ustawy z dnia 8 września 2000r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe, poprzez oddalenie skargi i nie uchylenie decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 23 lutego 2022 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 30 listopada 2021 r., wynikające z niewłaściwego zastosowania wyżej wymienionych przepisów prawa materialnego i błędne przyjęcie, że skarżąca kasacyjnie spółka PKP S.A. jest zarządcą infrastruktury kolejowej.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jej oddalenie, podzielając stanowisko Sądu I instancji. Wniesiono ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, uczestnik postępowania PSE S.A. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej podniesiono szereg zarzutów opartych na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.a.a. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy ma w niej zastosowanie art. 22 ust. 6 specustawy przesyłowej, a w konsekwencji, czy zasadnie umorzono postępowanie administracyjne.

Należy wskazać, że w specustawie przesyłowej w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie zmian wprowadzonych ustawą z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej (dalej: "ustawa nowelizująca"), ustawodawca przewidział wypłatę odszkodowania :

1. za szkody w związku z wejściem na teren cudzej nieruchomości w celu przeprowadzenia prac niezbędnych do sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko dla strategicznej inwestycji (art. 17 specustawy przesyłowej),

2. w związku z przejściem na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości w liniach rozgraniczających teren objęty decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, w tym w związku z wygaśnięciem na tychże nieruchomościach prawa użytkowania wieczystego i innych praw rzeczowych (art. 19 i art. 21 specustawy przesyłowej),

3. w związku z wygaśnięciem umów, o których mowa w art. 20 ust. 3 specustawy przesyłowej,

4. w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji (art. 22 specustawy przesyłowej).

Zgodnie natomiast z art. 23 ust. 2 ustawy nowelizującej, do wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną postępowań w sprawie ustalenia wysokości odszkodowań, o których mowa w art. 19 ust. 3-5 oraz art. 20 ust. 3 specustawy przesyłowej, stosuje się przepisy tej ostatniej ustawy w brzmieniu dotychczasowym. Przepis ten, podobnie jak i pozostałe przepisy przejściowe, nie wymienia postępowań w sprawie o ustalenie odszkodowania prowadzonych na podstawie dotychczasowego art. 22 ust. 2 specustawy przesyłowej. Do rozważenia pozostaje zatem kwestia, jakie będą skutki objęcia zakresem zastosowania przepisu przejściowego, to jest art. 23 ust. 2 ustawy nowelizującej, wyłącznie postępowań, o których mowa w art. 20 ust. 3 specustawy przesyłowej dla postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie nowelizacji na podstawie art. 22 ust. 2 specustawy przesyłowej.

W wyniku nowelizacji art. 22 ust. 6 specustawy przesyłowej otrzymał brzmienie, zgodnie z którym, "w przypadku gruntów pokrytych wodami, gruntów stanowiących pas drogowy drogi publicznej i gruntów objętych obszarem kolejowym, stanowiących własność Skarbu Państwa, ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, następuje bez odszkodowania".

Należy zauważyć, że w uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej wyjaśniono, że "na podstawie art. 22 ust. 6 odszkodowanie nie jest przyznawane za ograniczenie sposobu korzystania w przypadku gruntów pokrytych wodami, gruntów stanowiących pas drogowy drogi publicznej i gruntów objętych obszarem kolejowym, których właścicielem jest Skarb Państwa. Mając na uwadze to, iż wyżej wymienione grunty stanowią własność Skarbu Państwa, a także charakter i cel prowadzonych na podstawie ustawy inwestycji oraz strukturę właścicielską podmiotu, który jest za nie odpowiedzialny, za niezasadne uznano przyznanie odszkodowania Skarbowi Państwa. Podkreślić należy, że realizująca inwestycje Spółka jest osobą prawną, której 100% akcji należy do Skarbu Państwa, w związku z czym wypłatę przez nią odszkodowania Skarbowi Państwa uznać należy za nieuzasadnioną. Wprowadzenie obowiązku wypłaty odszkodowania Skarbowi Państwa byłoby przenoszeniem środków między państwową osobą prawną, a jej właścicielem. Z wyżej wymienionych względów za niezasadne uznać należy również wypłacanie odszkodowania (...) zarządcom infrastruktury kolejowej w przypadku gruntów objętych obszarem kolejowym (...) w tych przypadkach, gdy ograniczenie dotyczy gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa." (Druk sejmowy nr 916).

Wobec powyższego należy uznać, że intencją ustawodawcy przy wprowadzeniu do specustawy przesyłowej art. 22 ust. 6 było wykluczenie odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, ale tylko i wyłącznie w odniesieniu do ściśle określonej kategorii gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, co motywowano charakterem i celem przeprowadzanej inwestycji oraz strukturą właścicielską inwestora zobowiązanego do wypłaty odszkodowania.

W niniejszej sprawie mamy jednak do czynienia z sytuacją, w której właścicielem nieruchomości (stanowiącej teren kolejowy zamknięty, przez którą przebiega linia kolejowa) jest wprawdzie Skarb Państwa, ale ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz skarżącej PKP S.A.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 233 K.c. w granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać.

Z kolei na mocy ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2024 r. poz. 561 – dalej: "ustawa o komercjalizacji"), doszło do utworzenia przez PKP S.A. spółki do prowadzenia działalności w zakresie zarządzania liniami kolejowymi, działającej pod firmą "PKP Polskie Linie Kolejowe Spółka Akcyjna". Spółka ta zarządza liniami kolejowymi oraz pozostałą infrastrukturą kolejową, określoną w przepisach ustawy o transporcie kolejowym, z wyłączeniem budynków i budowli przeznaczonych do obsługi przewozu osób i rzeczy wraz z zajętymi pod nie gruntami (art. 15 ust. 1 i ust. 4a ww. ustawy o komercjalizacji). W przypadku obszarów kolejowych może zatem dojść do sytuacji, w której inny podmiot będzie użytkownikiem wieczystym danej działki a inny – jej zarządcą w rozumieniu ustawy o transporcie kolejowym.

W takiej sytuacji rozważyć należy, czy art. 22 ust. 6 specustawy przesyłowej wyłącza możliwość przyznania odszkodowania użytkownikowi wieczystemu, przy jednoczesnej możliwości zawarcia pomiędzy inwestorem a zarządcą obszaru kolejowego porozumienia, określającego warunki wykonywania przysługującego inwestorowi prawa, o którym mowa w art. 22 ust. 1 specustawy przesyłowej z jednoczesnym określeniem wysokości wynagrodzenia przysługującego za wykonywanie przez inwestora praw wynikających z art. 22 ust. 1 analizowanej ustawy (art. 22a ust. 1 specustawy przesyłowej). Przyjęcie takiego rozumienia art. 22 ust. 6 specustawy przesyłowej oznaczałoby, że użytkownik wieczysty nie jest stroną porozumienia dotyczącego działki gruntu, która została mu oddana w użytkowanie wieczyste. Nie jest również stroną ewentualnego postępowania, o którym mowa w art. 22a ust. 3 i 4 specustawy przesyłowej. Wskazać należy, że zgodnie z art. 22a ust. 1 specustawy przesyłowej – dodanym ustawą nowelizującą – ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, o którym mowa w art. 22 ust. 1, w stosunku do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, między innymi objętych obszarem kolejowym, uprawnia inwestora do wystąpienia do właściwego zarządcy infrastruktury kolejowej lub innego właściwego podmiotu zarządzającego obszarem kolejowym, o zawarcie porozumienia określającego warunki wykonywania przysługującego inwestorowi prawa, o którym mowa w art. 22 ust. 1. Zgodnie zaś z art. 22 ust. 2 specustawy przesyłowej, porozumienie to określa wysokość opłat za wykonywanie przysługującego inwestorowi prawa. Natomiast z art. 22a ust. 3 i ust. 4 tej ustawy wynika, że w przypadku niezawarcia przedmiotowego porozumienia, inwestor jest uprawniony do złożenia wniosku do wojewody o wydanie decyzji określającej warunki wykonywania przysługującego inwestorowi prawa, w której to decyzji wojewoda określa również wysokość opłat za wykonywanie tego prawa.

Należy w tym miejscu wskazać na art. 24 specustawy przesyłowej, który zarówno przed, jak i po nowelizacji, stanowił: "W sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przy czym ilekroć w przepisach tej ustawy jest mowa o decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, rozumie się przez to także decyzję o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej. Przepisu art. 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie stosuje się." Natomiast z art. 128 ust. 1 u.g.n. wynika, że wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przewidziane w art. 22 specustawy przesyłowej odpowiada w istocie instytucji wskazanej w art. 124 u.g.n., uznawanej za rodzaj wywłaszczenia. Zatem z art. 22 ust. 1 i ust. 3, w związku z art. 24 specustawy przesyłowej oraz art. 128 ust. 1 u.g.n. wyprowadzić należy wniosek, że odszkodowanie za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przysługuje również użytkownikowi wieczystemu.

Stanowisko to potwierdza treść uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej w zakresie dotyczącym nowelizacji art. 22. Wskazano w nim, że "ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, w odniesieniu do nieruchomości innych niż wskazane w art. 22 ust. 6, następuje za odszkodowaniem, które finansowane jest przez inwestora. Przez wskazanie, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następuje za odszkodowaniem oraz odesłanie do art. 124 ust. 4-7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zapewniona została ochrona właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości." Podkreślono także, że "porozumienie, o którym mowa w art. 22a ust. 1, albo decyzja, o której mowa w art. 22a ust. 3, zastępuje w praktyce (...) porozumienia zawierane z właściwymi zarządcami infrastruktury kolejowej lub innymi właściwymi podmiotami zarządzającymi obszarem kolejowym."

Wobec tego należy stwierdzić, że przyjęcie, iż art. 22 ust. 6 specustawy przesyłowej wyłącza możliwość przyznania odszkodowania także użytkownikowi wieczystemu, przy jednoczesnym nałożeniu na inwestora obowiązku ponoszenia na rzecz zarządcy infrastruktury kolejowej opłat, o których mowa w 22a tej ustawy, oznaczałoby, że podmiot zarządzający obszarem kolejowym byłby w zdecydowanie korzystniejszej sytuacji niż użytkownik wieczysty.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela stanowisko zawarte w wyrokach tut. Sądu z dnia 30 października 2025 r., sygn. akt I OSK 2363/22, oraz z dnia 13 lutego 2026 r., sygn. akt I OSK 409/23. W wyrokach tych stwierdzono, że nie jest możliwe przyjęcie wykładni art. 22 ust. 6 specustawy przesyłowej, zgodnie z którą przepis ten mógłby być rozumiany jako ustawa, o której mowa w art. 233 K.c., ograniczająca zakres uprawnień użytkownika wieczystego. Oznaczałoby to bowiem, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym bez udziału użytkownika wieczystego dochodzi do ustanowienia prawa rzeczowego na oddanej mu w użytkowanie wieczyste nieruchomości i to bez odszkodowania. Taka wykładnia pozostawałaby zaś w sprzeczności z istotą prawa użytkowania wieczystego, jak i jego ochroną wynikającą z art. 233 K.c. a także z zasadą ochrony prawa własności wynikającą z art. 21 ust. 2 Konstytucji.

Przyjęcie wykładni, w świetle której przepis art. 22 ust. 6 specustawy przesyłowej znajduje również zastosowanie do obszarów kolejowych zarządzanych przez ich zarządcę w rozumieniu ustawy o transporcie kolejowym, którym z mocy art. 15 ust. 4a ustawy o transporcie kolejowym jest podmiot odrębny od użytkownika wieczystego, czyli skarżącej, oznaczałoby, że użytkownik wieczysty pozbawiony zostaje możliwości decydowania o pozostającej w jego użytkowaniu wieczystym nieruchomości, rozumianej jako działka gruntu stanowiąca obszar kolejowy. Co więcej, w świetle uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej, takie rozumienie analizowanego przepisu oznaczałoby, że bez zgody użytkownika wieczystego na gruncie oddanym mu w użytkowanie wieczyste ustanowione zostaje ograniczone prawo rzeczowe jakim jest użytkowanie na rzecz podmiotu trzeciego (art. 252 k.c.).

Wobec powyższego należy stwierdzić, że art. 22 ust. 6 specustawy przesyłowej nie znajduje zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy, gdyż przepis ten nie dotyczy sytuacji, w której nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa została oddana w użytkowanie wieczyste. Dotyczy to także przypadków, gdy nieruchomość ta obejmuje działki gruntu stanowiące obszar kolejowy zarządzany przed podmiot inny aniżeli użytkownik wieczysty. Zgodnie jednak z zasadą, według której organy administracji rozstrzygają sprawy na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dacie orzekania – w niniejszej sprawie w postępowaniu o ustalenie odszkodowania należy zastosować art. 22 ust. 1 i ust. 3 w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z 2021 r., a nie art. 22 ust. 2 w brzmieniu obowiązującym do dnia 26 maja 2021 r.

Oznacza to, że w niniejszej sprawie organy administracji obu instancji, na skutek błędnej wykładni art. 22 ust. 6 specustawy przesyłowej, zaaprobowanej przez Sąd I instancji nieprawidłowo uznały, że postępowanie administracyjne w sprawie stało się bezprzedmiotowe, co skutkowało bezpodstawnym umorzeniem postępowania administracyjnego, a następnie niezasadnym oddaleniem skargi przez Sąd I instancji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji – na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. o kosztach poniesionych przed Sądem I instancji oraz na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. o kosztach postępowania kasacyjnego.