I OSK 81/08 - Wyrok

Data orzeczenia	2009-01-28	
Data wpływu	2008-01-22	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Irena Kamińska /sprawozdawca/
Marek Stojanowski /przewodniczący/
Marzenna Linska - Wawrzon	
Symbol z opisem	6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych	
Hasła tematyczne	Dodatki mieszkaniowe	
Sygn. powiązane	III SA/Kr 378/06	
Skarżony organ	Komendant Policji	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 7 poz 58; art. 88, art. 89, art. 90; Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.- tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia del. WSA Marzenna Linska- Wawrzon Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 września 2007 r. sygn. akt III SA/Kr 378/06 w sprawie ze skargi J. Ś. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego 1/ uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2/ odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18 września 2007 r. na skutek skargi J. Ś. na decyzję Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia [...] lutego 2006 r. w przedmiocie opróżnienia lokalu uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ja poprzedzającą oraz stwierdził, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane.

W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy.

Pismem z dnia 2 listopada 2005r. J. Ś. zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w Krakowie o przeniesienie na niego praw głównego najemcy mieszkania w K. przy ul. [...] w związku ze śmiercią jego babci G. K. będącej dotychczas głównym najemcą. W odpowiedzi na to pismo został powiadomiony, iż nie jest osobą uprawnioną w resorcie spraw wewnętrznych i administracji i że w zaistniałej sytuacji zostanie wszczęte postępowanie w sprawie opróżnienia tego lokalu.

Zawiadomieniem z dnia 10 listopada 2005r. powiadomiono J. Ś. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w K. zajmowanego przez J. Ś., a w dniu 8 grudnia 2005r. Komendant Miejski Policji w Krakowie Decyzją o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wezwał J. Ś. do opróżnienia z osób i rzeczy przedmiotowego lokalu. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że przedmiotowy lokal stanowi własność Gminy Kraków i pozostaje w dyspozycji Komendanta Miejskiego Policji w Krakowie. Jak wskazał, na podstawie przydziału z dnia 12 czerwca 1961r. M. K. uzyskał przedmiotowy lokal, do zamieszkiwania którego zostali uprawnieni również jego żona i dwie córki. W dniu 15 kwietnia 1970r. zmarł M. K., a lokal ten został przydzielony żonie G. K., przy czym do zamieszkiwania z najemcą nie został nikt uprawniony. W szczególności J. Ś. nie był, zdaniem organu, uprawniony do pobierania policyjnej renty rodzinnej. Jako podstawę prawną wskazano art. 95 ust. 3 pkt 3 i ust. 4 oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. z 2002r., Nr 7 poz. 58 z późn. zm.).

Od decyzji tej odwołał się J. Ś., który uznał ją za niesłuszną i podniósł, że od 1996r. jest zameldowany jako opiekun babci G. K., a § 8 Umowy Najmu stwierdza, że w sprawach nieuregulowanych umową mają zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego. Podniósł także, że Policja nie jest właścicielem ani tego budynku, ani tego mieszkania, a próba wyeksmitowania go "na bruk" bez dostarczenia lokalu zastępczego jest niezgodna z ustawą o ochronie praw lokatorów.

Decyzją nr [...] z dnia lutego 2006r. Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie po rozpatrzeniu odwołania postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Jako argumenty przytoczył stanowisko zawarte w decyzji organu I instancji i przyznał, że za zgodą Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie na wniosek G. K. J. Ś. został zameldowany w przedmiotowym lokalu na pobyt czasowy. Podniósł też, że następnie bez zgody dysponenta lokalu J. Ś. został w nim zameldowany w dniu 13 lutego 1998r. na pobyt stały. Organ przytoczył treść art. 90 ust. 1 ustawy o Policji określający lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów i zwrócił uwagę, że lokal zajmowany przez J. Ś. należy do kategorii mieszkań, o których mowa w tym przepisie. Organ odwoławczy podniósł, że "lokal został przekazany do dyspozycji Komendanta Miejskiego Policji w Krakowie protokołem przekazania teczek mieszkań funkcyjnych emerytów i rencistów policyjnych do KMP Kraków, zatwierdzonym przez Szefa Logistyki Komendy Wojewódzkiej Policji w Krakowie w dniu [...] lipca 2000r., pod poz. [...]." Podkreślono także, że krąg osób uprawnionych do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji jest wyczerpująco wymieniony w art. 89 ustawy o Policji oraz w art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004r., Nr 8, poz. 67 z późn. zm.). Odwołujący się do takich osób nie należy. Z treści tych przepisów wynika, że J. Ś. jest "inną osobą zajmująca lokal bez tytułu prawnego", o której mowa w art. 92 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, a to obliguje organy Policji do wydania decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego. Organ II instancji nie podzielił zarzutu odwołującego się w przedmiocie stosowania ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005r., Nr 31, poz. 266), albowiem z treści art. 3 ust. 2 tej ustawy wynika, że "przepisy tej ustawy stosuje się do lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów (...), jeżeli przepisy odrębne dotyczące tych lokali nie stanowią inaczej", a ustawa o Policji jest ustawą zawierającą szczególne przepisy dotyczące tych lokali. Wskazano także, że obecnie omawianą materię regulują szczegółowo przepisy Rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2005r. i w § 1 ust. 1 oraz w § 14 ust. 1 posługują się terminem dyspozycyjności, który według ustalonego orzecznictwa oznacza uprawnienie dysponenta do wydawania przydziałów tego mieszkania jako lokalu służbowego. Organ zaznaczył, że pomimo tego, iż organy Policji nie są właścicielami tego mieszkania, to jednak mają prawo do dysponowania nim jako mieszkaniem służbowym. Nadto w kwestii zameldowania odwołującego zwrócono uwagę, że zameldowanie ma charakter czysto rejestracyjny i z faktem zameldowania nie wiążą się uprawnienia do lokalu.

Z decyzją tą nie zgodził się J. Ś., który w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucił naruszenie przez organy administracyjne szeregu przepisów i podkreślił, że dysponentem, wynajmującym i zarządcą spornego lokalu był Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych w Krakowie, z czego wynika, że lokal ten nie pozostawał w dyspozycji organów ówczesnej Milicji Obywatelskiej. W tej sytuacji bez znaczenia jest przekazanie go w 2000r. do dyspozycji Komendanta Miejskiego Policji w Krakowie. Jako dowód na poparcie swych twierdzeń przedstawił kopię umowy najmu tego lokalu zawartą w dniu 1 lipca 1961r. między przedstawicielem Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych w Krakowie jako wynajmującym a M. K. jako najemcą.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie wniósł o jej oddalenie i podtrzymał twierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji, a w szczególności podkreślił, że Gmina Kraków uznaje przysługujące Policji prawo do dysponowania lokalami w budynkach komunalnych, na dowód czego przedstawiono kopie pisma Wiceprezydenta Miasta Krakowa z dnia 27 lutego 2001r.

Na wniosek skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie Postanowieniem z dnia 1 czerwca 2006r. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 13 lutego 2007r. Sąd zobowiązał pełnomocnika organu II instancji do wykazania tytułu prawnego do dysponowania przedmiotowym lokalem przy ul. [...]. Pełnomocnik tego organu przedłożył kopię pisma z dnia 15 lutego 2007r. skierowanego do Wydziału Mieszkalnictwa Urzędu Miasta Krakowa w tej sprawie i otrzymane od Prezydenta Miasta Krakowa Zaświadczenie z dnia 13 kwietnia 2007r. wskazujące, że: "Na karcie ewidencyjnej lokalu mieszkalnego nr [...] w domu przy ulicy [...] w K. będącej w posiadaniu Wydziału Mieszkalnictwa Urzędu Miasta Krakowa założonej przez ówczesnego administratora budynku znajduje się zapis, że przedmiotowy lokal zajęła w dniu 3 czerwca 1961r. Pani G. K. i w dniu 7 listopada 1997r. Komenda Wojewódzka Policji wydała na rzecz Wymienionej przydział nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podkreślił, że stosownie do treści art. 7 i 77 § 1 k.p.a. organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak też obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zdaniem Sądu jest niewątpliwym, że przytoczone wyżej przepisy art. 88 ust. 1, art. 89 i art. 90 ust. 1 ustawy o Policji wskazują jednoznacznie na to, iż przedmiotem przydziału lokalu mieszkalnego policjantowi i ściśle określonemu kręgowi rodziny policjanta przez jednostki podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych mogą być wyłącznie lokale będące w dyspozycji ministra do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. Wynika z tego, że kwestia pozostawania lokalu w dyspozycji jest kwestią pierwszoplanową dla ustalenia, czy organy Policji mają uprawnienia do orzekania w przedmiocie opróżnienia lokalu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył także, że przytoczone przez organ administracyjny orzecznictwo, a zwłaszcza wyrok Sądu Najwyższego z dnia 29.06.2002r. sygn. akt I CKN 683/00 (opubl. Biul. SN 2003/2/10) mówi o możliwości wydawania przez organy podległe Ministerstwu Spraw Wewnętrznych decyzji o przydziale lokalu lub jego opróżnieniu, ale tylko w stosunku do lokali, które są w dyspozycji tego Ministerstwa, a więc w stosunku, do którego Ministerstwo ma tytuł prawny, to znaczy tytuł, z którego wynika, że może nim dysponować. Takiego tytułu w stosunku do przedmiotowego lokalu organy nie przedstawiły. Organy administracyjne obu instancji nie ustaliły ani w toku postępowania administracyjnego ani przed sądem, w jaki sposób Komenda Wojewódzka Policji (czy Komenda Miejska Policji) weszła we władztwo prawne przedmiotowego lokalu. Żadne dokumenty zalegające w aktach nie wyjaśniają tytułu do dysponowania tym lokalem. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności sprawy i materiał dowodowy trzeba w tym zakresie uzupełnić.

Skargę kasacyjną od powołanego wyroku złożył organ. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: art.90 ust.l ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r o Policji poprzez uznanie , iż ustalenie w jaki sposób Policja weszła we władztwo prawne lokalu mieszkalnego ma znaczenie dla prawa dysponowania tym lokalem , podczas gdy przysługujące Policji prawo dysponowania lokalem mieszkalnym ma charakter faktyczny i niezależny od przysługującego innemu podmiotowi prawa własności do tego lokalu.

Zasadnicze znaczenie, zdaniem pełnomocnika organu, przy ocenie istnienia prawa dysponowania lokalem mieszkalnym przez Policję ma przepis art.90 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r o Policji, który wskazuje kategorie lokali mieszkalnych pozostających w dyspozycji resortu spraw wewnętrznych. Są to lokale:

• uzyskane w wyniku jego działalności inwestycyjnej,

• uzyskane od terenowych organów rządowej administracji ogólnej,

• stanowiące własność gminy ,

• stanowiące własność zakładów pracy,

• zwolnione przez osoby , które decyzje o przydziale uzyskały z jednostek podległych MSW.

Z tak sformułowanego przepisu wynika, że w dyspozycji Policji mogą pozostawać lokale niezależnie od tego, kto jest ich właścicielem - nawet, gdy właścicielem jest osoba fizyczna. Świadczy o tym zapis ust. 2 art.90, który dopuszcza możliwość zamieszkania przez właściciela w m.in. domu jednorodzinnym i lokalu stanowiącym odrębną nieruchomość w przypadku opróżnienia tego domu lub lokalu przez osobę, która uzyskała przydział z organów mieszkaniowych resortu spraw wewnętrznych (w tym Policji).Ponadto w tej samej sytuacji właścicielowi przysługuje prawo do oddania lokalu w najem lub w bezpłatne używanie (ust.3). Konstrukcja prawna z art.90 ustawy o Policji pozwala, więc na wysunięcie wniosku, że prawo do dysponowania lokalem mieszkalnym przez organy Policji jest przesłanką faktyczną i ma charakter niezależny od prawa własności danego lokalu mieszkalnego. Ocena, czy prawo do dysponowania lokalem istnieje nie pozostaje w związku z uprawnieniami właścicielskimi do tego lokalu. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że funkcjonariusz MO M. K. (dziadek J. S.) uzyskał przydział lokalu mieszkalnego w dniu 12 czerwca 196lr od organów MO. Po jego śmierci mieszkanie zostało przydzielone przez KWP w Krakowie (następcę prawnego KWMO w Krakowie) G. K. (wdowie po M.K).Z chwilą jej śmierci w dniu 21 października 2005r lokal przy ul. [...] w K. należało potraktować jako zwolniony przez osobę, która decyzję o przydziale uzyskała z jednostek podległych MSW - a taką jest Komenda Wojewódzka Policji w Krakowie. Tym samym lokal pozostał w dyspozycji Policji. Śmierć osoby , która uzyskała przydział lokalu z Policji powoduje , że lokal ten w dalszym ciągu pozostaje w dyspozycji Policji. W tym świetle znajdujące się w aktach sprawy zaświadczenie Urzędu Miasta Krakowa z dnia 13 kwietnia 2007r potwierdza istnienie po stronie Policji prawa do dysponowania po stronie Policji lokalem mieszkalnym przy ul. [...] w K. J. Ś. nie należał do kręgu osób uprawnionych do uzyskania lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji Policji (art.89).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy prawne.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę tylko enumeratywnie wymienione przesłanki nieważności postępowania wymienione w § 2 tego przepisu, które w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie występują. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną kierowaną do Naczelnego Sądu Administracyjnego można, zgodnie z art. 174 P.p.s.a., oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego polegającej na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarzut naruszenia art. 90 ust. 1 ustawy o Policji, podniesiony w skardze kasacyjnej, jest zasadny. Na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się, stosownie do treści tego przepisu, lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, uzyskane w wyniku ich działalności inwestycyjnej albo od terenowych organów rządowej administracji ogólnej, stanowiące własność gminy lub zakładów pracy, a także zwolnione przez osoby, które decyzje o przydziale uzyskały z jednostek podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Pod hasłem lokale mieszkalne przeznaczone do dyspozycji ministra spraw wewnętrznych lub podległych mu organów należy rozumieć lokal co, do którego decyzja o jego przydziale lub o jego opróżnieniu należy do kompetencji jednostek podległych temu organowi.

W rozpoznawanej sprawie, lokal mieszkalny przy ul. [...] w K. stanowi własność Gminy Kraków, a pozostaje w dyspozycji Komendanta Miejskiego Policji w Krakowie. Kwestie lokali przeznaczonych do dyspozycji organów Policji regulują szczególne przepisy odnoszące się do spraw szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych przeznaczonych dla policjantów. Oznacza to więc, że do spraw związanych z tego rodzaju lokalami mieszkalnymi nie stosuje się przepisów Kodeksu cywilnego oraz ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). Sprawy między innymi przydziału i opróżniania tych lokali mieszkalnych regulują przepisy szczególne czyli przede wszystkim przepisy ustawy o Policji i rozporządzeń wydanych na jej podstawie i w celu jej wykonania.

Wskazać także należy, że zgodnie z ustawą o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Stosownie zaś do treści art. 89 ustawy o Policji członkami rodziny policjanta, których uwzględnia się przy podziale lokalu mieszkalnego, są pozostający z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym: małżonek, dzieci, rodzice policjanta i jego małżonka będący na jego wyłącznym utrzymaniu lub, jeżeli ze względu na wiek albo inwalidztwo, albo na inne okoliczności są oni niezdolni do wykonywania zatrudnienia.

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że dziadek skarżącego M. K. jako policjant uzyskał przydział do wskazanego powyżej lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji. Po jego śmierci przedmiotowy lokal został przydzielony jego żonie G. K. – babci skarżącego. Ustawa o Policji w art. 89 wyraźnie wskazuje krąg podmiotów uprawnionych do przydziału lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji ministra do spraw wewnętrznych lub organów mu podległych. Z treści tego przepisu wynika bowiem, że członków rodziny w nim wymienionych uwzględnia się nie tylko przy określeniu wielkości lokalu, ale także przy jego przydziale. Skarżący jest wnuczkiem M. i G. K., a to oznacza, że nie jest osobą, która zgodnie z art. 89 ust. 1 ustawy o Policji, jest wymieniona w kręgu podmiotów uprawnionych do przydziału lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji ministra do spraw wewnętrznych lub organów mu podległych.

Reasumując, właściwe organy Policji w tym przypadku Komendant Miejski Policji w Krakowie nie muszą zgodnie z art. 90 ustawy o Policji wykazywać swego prawa własności do danego lokalu mieszkalnego. Jak słusznie podniósł w skardze kasacyjnej pełnomocnik organu, prawo do dysponowania lokalem mieszkalnym – na gruncie przepisów powołanej ustawy - jest przesłanką faktyczną i ma charakter niezależny od prawa własności danego lokalu. Śmierć osoby, która uzyskała przydział do lokalu będącego w dyspozycji organów Policji oznacza, więc że lokal ten w dalszym ciągu pozostaje w dyspozycji właściwych organów Policji. Wbrew temu,

na co wskazuje Sad I instancji, organy administracji nie miały obowiązku wykazać w jaki sposób Komenda Miejska Policji weszła we władanie spornego lokalu. Przepis art. 90 ustawy o Policji uznał bowiem, że na lokale mieszkalne dla policjanta przeznacza się także lokale zwolnione przez osoby, które decyzje o przydziale uzyskały z jednostek podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych.

Lokalem takim jest niewątpliwie lokal zajmowany przez skarżącego. Trzeba przy tym wskazać, że J. Ś. nie należy do kręgu osób uprawnionych do uzyskania lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji Policji.

W tej sytuacji decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie nie naruszała prawa. Ponieważ brak było naruszeń przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny skargę na tą decyzję uznał za bezzasadną.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 oraz art. 193 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji orzeczenia.