Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (sprawozdawca) sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.Ł od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 października 2025 r. sygn. akt II SA/Bk 1417/25 w sprawie ze skargi D.Ł na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 20 czerwca 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania uposażenia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od D.Ł. na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 14 października 2025 r., II SA/Bk 1417/25, po rozpoznaniu skargi D.Ł. (dalej: "skarżący") na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z 20 czerwca 2025 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania uposażenia, oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Komendant Miejski Policji w [...] (dalej: "Komendant MP", "organ pierwszej instancji") rozkazem personalnym z 13 stycznia 2023 r., nr [...], zwolnił skarżącego ze służby w Policji z 31 stycznia 2023 r.

8 kwietnia 2025 r. skarżący wezwał Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (dalej: "Komendant WP", "organ drugiej instancji") do wyrównania uposażenia za miesiąc styczeń 2023 r. oraz wypłacenia różnic wynikających z naliczania odprawy emerytalnej, ekwiwalentu za niewykorzystany urlop oraz 1/12 nagrody rocznej. Skarżący wskazał że powyższe wyrównanie wynika z faktu, iż do wypłaty uposażenia za wskazany okres posłużono się kwotami bazowymi z ustawy budżetowej z 2022 r., zamiast należnych kwot za rok 2023. Wezwanie dotyczyło wyrównania uposażenia za styczeń 2023 r. oraz świadczeń jednorazowych: odprawy, ekwiwalentu za niewykorzystany urlop oraz nagrody rocznej.

10 kwietnia 2025 r. Komendant WP, działając na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: "k.p.a.") przekazał pismo według właściwości do Komendanta MP, który 17 kwietnia 2025 r. zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego.

Decyzją z 12 maja 2025 r., nr [...], organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 575, dalej: "k.p.a.") oraz art. 99, art. 100, art. 101, art. 110, art. 114, art. 115, art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2024 r., poz. 145, dalej: "ustawa o Policji"), w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz. U. z 2022 r. poz. 2666, dalej: "ustawa okołobudżetowa"), art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2022 z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz. U. z 2022 r. poz. 270, dalej: "ustawa budżetowa na 2022 r."), a także § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 lutego 2023 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2023 r. poz. 385, dalej: "rozporządzenie zmieniające z 2023 r."), odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania uposażenia za styczeń 2023 r. w wysokości 475 zł brutto oraz wypłacenia różnic wynikających z naliczania odprawy emerytalnej, ekwiwalentu za niewykorzystany urlop oraz 1/12 nagrody rocznej, należnych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z 31 stycznia 2023 r.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Komendant WP decyzją z 20 czerwca 2025 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Komendant WP wskazał, że w 2023 r. wysokość uposażeń policjantów kształtowana była przez kwotę bazową dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy, określoną w ustawie budżetowej. Jednocześnie, na mocy art. 41 ust. 1 ustawy okołobudżetowej, przez kwotę bazową, o której mowa w art. 99 ust. 3 ustawy o Policji, należało rozumieć kwotę bazową ustaloną zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej (...), tj. kwotę 1.740,64 zł. Przy czym, na mocy rozporządzenia zmieniającego z 2023 r., które weszło w życie 1 marca 2023 r., zmianie uległy stawki uposażenia zasadniczego wyrażone w postaci mnożników kwoty bazowej, określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów (...). Rozporządzenie to wprowadziło podwyżkę uposażeń zasadniczych policjantów, jednakże skutki prawne tej podwyżki powstały dopiero od dnia wejścia w życie tego aktu prawnego, tj. od 1 marca 2023 r. Natomiast w myśl art. 41 ust. 1 ustawy okołobudżetowej do 1 marca 2023 r. kwota bazowa ustalana była zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt. 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2022, to jest w wysokości kwoty bazowej obowiązującej na rok 2022 - 1614,69 zł.

Biorąc powyższe pod uwagę, Komendant WP wskazał, że skoro skarżący został zwolniony ze służby przed 1 marca 2023 r., to podstawą obliczenia odprawy było uposażenie w wysokości ustalonej według stawek obowiązujących przed tą datą. Późniejszy wzrost uposażeń nie miał wpływu na wysokość odprawy należnej skarżącemu, gdyż w dniu zwolnienia ze służby nowe stawki jeszcze nie obowiązywały. Brak jest przepisu prawa, który nakazywałby waloryzację lub ponowne przeliczenie odprawy w związku z późniejszym wzrostem uposażeń. Także w kwestii wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlopu organ drugiej instancji uznał, że decydujące jest uposażenie należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, czyli w wysokości obowiązującej w ostatnim dniu służby, a skoro przypadał on przed 1 marca 2023 r., ekwiwalent został prawidłowo obliczony według obowiązujących stawek.

Organ drugiej instancji zgodził się ze stanowiskiem Komendanta MP, że nagroda roczna przysługuje policjantowi za służbę pełnioną w danym roku kalendarzowym, a zasady jej przyznawania i obliczania regulują przepisy wykonawcze. Jej wysokość zależy od uposażenia otrzymanego w okresie służby w 2023 r., według stawek obowiązujących przed 1 marca 2023 r. Wobec powyższego, Komendant WP uznał, że nie ma podstaw prawnych do przeliczenia nagrody rocznej z uwzględnieniem podwyżki uposażeń wprowadzonej od 1 marca 2023 r.

Komendant WP podkreślił, że przepis art. 41 ust. 1 ustawy okołobudżetowej został sformułowany w sposób jednoznaczny i nie pozostawia organowi żadnego luzu decyzyjnego co do jego stosowania - nie wprowadza wyjątków, klauzul generalnych ani przesłanek ocennych. Organ administracji publicznej nie może zatem przyznać funkcjonariuszowi wyższego świadczenia, niż to przewidziane przez obowiązujące przepisy, nawet jeśli taka interpretacja byłaby bardziej korzystna dla skarżącego.

Odnosząc się do argumentacji dotyczącej nierównego traktowania funkcjonariuszy, którzy odeszli ze służby przed 1 marca 2023 r. w porównaniu do tych, którzy służbę pełnili w tym dniu lub później, Komendant WP wskazał, że brak jest przepisu, który nakładałby na organ obowiązek wyrównania przedmiotowego świadczenia należnego byłemu funkcjonariuszowi w odniesieniu do podwyższonej kwoty bazowej lub mnożnika, jeżeli funkcjonariusz nie pełnił już służby w czasie, gdy nowe regulacje płacowe weszły w życie. Przeciwnie, obowiązkiem organu administracji działającego na podstawie prawa (art. 6 k.p.a.) jest odmowa przyznania świadczenia lub jego wyrównania, jeśli nie znajduje to oparcia w ustawie lub innym obowiązującym akcie prawnym. Organy Policji nie są uprawnione do wprowadzania mechanizmów kompensacyjnych w drodze decyzji administracyjnych w oparciu o pozaprawne względy słusznościowe lub równościowe, a takie działanie byłoby sprzeczne z zasadą legalizmu. Organ drugiej instancji powołał się także na orzeczenie

Trybunału Konstytucyjnego z 8 maja 2000 r., SK 22/99, w którym TK uznał, że określony sposób obliczania świadczeń, uwzględniający kwoty obowiązujące na dzień zwolnienia ze służby, nie narusza konstytucyjnych zasad równości i sprawiedliwości społecznej.

Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnosząc o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Przywołanym na wstępie wyrokiem z 14 października 2025 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), oddalił skargę.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji podkreślił, że z art. 41 ust. 1 i 2 ustawy okołobudżetowej jednoznacznie wynika, że nowa kwota bazowa w wysokości 1 740,64 zł dla funkcjonariuszy Policji, obowiązywała do obliczenia uposażeń w okresie od 1 marca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. natomiast w okresie od 1 stycznia 2023 do 28 lutego 2023 r. do obliczenia uposażeń obowiązywała kwota bazowa w wysokości 1 614,69 zł ustalona w ustawie budżetowej na 2022 r.

W konsekwencji, zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy Policji prawidłowo zastosowały wyżej powołane przepisy i zasadnie odmówiły skarżącemu wyrównania uposażenia za styczeń 2023 r. oraz wypłacenia różnic wynikających z naliczania odprawy emerytalnej, ekwiwalentu za niewykorzystany urlop oraz 1/12 nagrody rocznej, należnych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z 31 stycznia 2023 r. Słusznie wskazały organy, że nagroda roczna przysługuje policjantowi za służbę pełnioną w danym roku kalendarzowym. Zasady jej przyznawania i obliczania regulują przepisy wykonawcze, a jej wysokość zależy od uposażenia otrzymanego w okresie służby w 2023 r. według stawek obowiązujących przed 1 marca 2023 roku. Nie istniała podstawa do przeliczenia nagrody rocznej z uwzględnieniem podwyżki uposażeń wprowadzonej od 1 marca 2023 r.

Ponadto, w ocenie Sądu Wojewódzkiego art. 41 ust. 1 i 2 ustawy okołobudżetowej nie ma charakteru dyskryminującego oraz spełnia wymagania konstytucyjne. Ustawodawca, ma prawo wykorzystywania dostępnych mu instrumentów finansowych, aby zachęcić funkcjonariuszy do pozostania w służbie, jeżeli takie są aktualne potrzeby państwa. Wprowadzenie podwyżki uposażeń dla wszystkich funkcjonariuszy pozostających w służbie 1 marca 2023 r. nie narusza zasady równości.

Od powyższego wyroku skarżący wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wobec pominięcia przez Sąd pierwszej instancji, że zaskarżone decyzje organów obu instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, a to wobec załatwienia przez organ administracji publicznej sprawy cywilnej podlegającej kognicji sądu powszechnego;

a także, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj.:

2. art. 100 i 101 ustawy o Policji w zw. z art. 41 ust. 1 i 2 ustawy okołobudżetowej, wobec błędnego uznania, że powołany art. 41 ust. 1 i 2 nie ma charakteru dyskryminującego, bowiem wprowadzenie podwyżki uposażeń dla wszystkich funkcjonariuszy pozostających 1 marca 2023 r. w służbie nie narusza zasady równości pomimo, że regulacja art. 41 ust. 1-3 ustawy okołobudżetowej faktycznie wyodrębniła dwie kategorie funkcjonariuszy i żołnierzy, którzy mimo posiadania tego samego statusu zostali potraktowani przez ustawodawcę w odmienny sposób, albowiem ci, którzy pełnili służbę w 2023 r. jedynie przez okres styczeń - luty i odeszli na zaopatrzenie emerytalne nie zostali objęci podwyżką w zakresie kwoty bazowej na 2023 r., zaś pozostali w służbie funkcjonariusze i żołnierze nie dość, że od 1 marca 2023 r. otrzymali podwyżkę w zakresie uposażenia zasadniczego i dodatku z tytułu wysługi lat w związku z podwyższeniem kwoty bazowej na 2023 r., to dodatkowo otrzymali rekompensatę za brak waloryzacji za styczeń i luty 2023 r. w postaci zwiększenia uposażenia w wysokości 1/5 kwoty różnicy miesięcznie przez następne miesiące tj. od marca do grudnia 2023 r.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz stwierdzenie nieważności zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji lub ewentualnie o ich uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Ponadto oświadczył, że zrzeka się prawa do rozpoznania sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona argumentacja mająca na celu wykazanie zasadności przedstawionych zarzutów kasacyjnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant WP wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku, co do zasady, determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Naruszenie przepisów postępowania może nastąpić przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a więc może mieć taką samą postać jak naruszenie prawa materialnego.

Rozpoznanie najdalej idącego zarzutu dotyczącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., kwestionującego w swojej istocie dopuszczalność drogi administracyjnej w rozpoznawanej sprawie, należy poprzedzić przypomnieniem, że zgodnie z art. 173 p.p.s.a., skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym od wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych i to do nich należy kierować zarzuty skargi kasacyjnej, a nie do decyzji, od których służy skarga zwykła do tych sądów. Art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Bezpośrednim adresatem zawartej w tym przepisie normy jest zatem organ administracji publicznej, a nie kontrolujący jego działalność sąd administracyjny. Sąd administracyjny nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a jedynie dokonuje oceny prawidłowości ich zastosowania przez organ. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd pierwszej instancji przepisom ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stąd prawidłowo sformułowany zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego powinien przywoływać odpowiednie przepisy procedury sądowoadministracyjnej w powiązaniu z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, czego rozpoznawana skarga kasacyjna nie zawiera.

Podkreślenia wymaga, że art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ustanawia dwie odrębne przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji: wydanie jej bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jak indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Rażące naruszenie prawa oznacza natomiast wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym (por. wyrok NSA z 21 sierpnia 2001 r., II SA 1726/00).

Należy zwrócić także uwagę na to, że art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przewidując skutek nieważności dla decyzji dotkniętej rażącym naruszeniem prawa, ma charakter blankietowy. Przepis ten nie wywołuje samodzielnie skutku nieważności, a dla jego osiągnięcia konieczne jest wskazanie przez kasatora, jaki konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego został naruszony przez organ wydający decyzję w sposób rażący. W sformułowanym w petitum zarzucie, jak też w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepis taki nie został przywołany.

Niezależnie od tego odnotowania wymaga, że konstruując omawiany zarzut skarżący wykazał się brakiem konsekwencji. Na wstępie zarzuca, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje jednak, że ich wydanie nastąpiło bez podstawy prawnej. Jednocześnie w celu poparcia tej tezy w sposób obszerny cytuje treść dwóch orzeczeń – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz Sądu Okręgowego w Warszawie. Nie przekłada jednak zawartych w nich sformułowań na stan faktyczny niniejszej sprawy.

Celem uzasadnienia skargi kasacyjnej powinno być wyjaśnienie sądowi odwoławczemu, na czym polegało naruszenie prawa w zaskarżonym orzeczeniu i przekonanie go, że powinno ono skutkować uchyleniem wyroku. Oznacza to, że między zarzutami podniesionymi w podstawach kasacyjnych, a ich uzasadnieniem musi istnieć ścisły związek funkcjonalny i logiczny (por. wyrok NSA z 9 maja 2024 r., II FSK 2134/23). Stwierdzone w skardze kasacyjnej nieścisłości w sposób znaczący utrudniają ustalenie rzeczywistych intencji autora skargi kasacyjnej, co umożliwia jedynie ogólne odniesienie się do przywołanej problematyki.

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że sprawy dotyczące odmowy wypłaty byłym funkcjonariuszom Policji wyrównania uposażenia oraz pozostałych świadczeń pieniężnych w związku wejściem w życie przepisów ustawy okołobudżetowej, nie były jednolicie rozstrzygane przez wojewódzkie sądy administracyjne, jak również przez sądy powszechne. Natomiast podkreślenia wymaga, że rozbieżność w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych wynikała przede wszystkim z różnic w stanach faktycznych poszczególnych spraw, a nie z różnego postrzegania właściwej drogi dochodzenia tego rodzaju roszczeń. Wszystkie te sprawy wszczynane były na podstawie różnie formułowanych wniosków byłych funkcjonariuszy Policji. Niektóre wnioski zostały sformułowane jako wnioski o wyrównanie wynagrodzenia i wypłaty należnych środków pieniężnych. Natomiast w innych sprawach funkcjonariusze składali przedsądowe wezwania do zapłaty, jednoznacznie wskazując w toku postępowania przed organem, że ich intencją było dochodzenia roszczeń przed sądem cywilnym. W tych sprawach decyzje organów były uchylane bądź też była stwierdzana ich nieważność, jako skutek braku jednoznacznego wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego oraz ze wskazaniem na konieczność wyjaśnienia intencji strony w tym zakresie.

W tej sprawie, z wniosku skarżącego z 8 kwietnia 2025 r. złożonego do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku wynika, że skarżący wezwał organ do zapłaty wyrównania uposażenia za styczeń 2023 r. Jednocześnie skarżący zastrzegł, że brak odpowiedzi lub odpowiedź negatywna mogą zmusić skarżącego do sądowej ochrony jego praw. Z pisma tego nie wynika wprost, że skarżący zmierzał do dochodzenia roszczeń przed sądem cywilnym, natomiast wynika, że jego zamiarem było przede wszystkim uzyskanie wyrównania wynagrodzenia (uposażenia). Zwrócić należy także uwagę, że po poinformowaniu o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz możliwości czynnego w nim udziału, a w szczególności zgłaszania uwag i wniosków, skarżący nie zakwestionował administracyjnego charakteru sprawy. Również w odwołaniu od wydanej w tej sprawie decyzji oraz w skardze na decyzję wydaną na skutek tego odwołania, skarżący nie kwestionował drogi administracyjnej załatwienia jego wniosku. Konsekwentnie wnosił o ponowne rozpoznanie sprawy w trybie postępowania administracyjnego. Tego rodzaju zarzut pojawił się dopiero w skardze kasacyjnej, przy czym zaznaczenia wymaga, że skarżący nie wskazuje na brak wniosku o wszczęcie postępowania, lecz na brak dopuszczalności drogi administracyjnej w tego rodzaju sprawach. Stanowisko to nie jest prawidłowe.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tej sprawie, właściwą drogą dochodzenia roszczeń z wniosku o wyrównania wynagrodzenia i wypłaty należnych środków pieniężnych jest droga postępowania administracyjnego, z wyłączeniem kwestii odsetek, co zgodnie z utrwalonym stanowiskiem następuje na drodze cywilnej.

Teza ta znajduje potwierdzenie w poglądach doktryny i judykatury, a punktem wyjścia dla oceny charakteru zgłoszonego żądania jest stosunek administracyjny łączący funkcjonariusza z organem administracji publicznej. W doktrynie prawa administracyjnego wyjaśniono, że charakter prawny stosunku służbowego, w jakim pozostają między innymi funkcjonariusze Policji, prowadzi do wniosku, że nie jest to stosunek pracy, lecz wyłącznie stosunek administracyjny, powiązany dodatkowo z pełną dyspozycyjnością funkcjonariusza. W konsekwencji zarówno akt mianowania do służby, akt przekształcający stosunek służbowy oraz zwalniający ze służby, należą do kategorii decyzji administracyjnej, ze wszystkimi konsekwencjami procesowymi w tym zakresie (por. T. Zieliński, Stosunek prawa pracy do prawa administracyjnego, Warszawa 1977, s. 180 i nast. oraz T. Kuczyński, Stosunki służbowe służb zmilitaryzowanych (mundurowych), [w:], R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System prawa administracyjnego. Tom 11. Stosunek Służbowy, Warszawa 2011, s. 18). W następstwie uznania tego rodzaju stosunku nie za stosunek cywilnoprawny (stosunek pracy), lecz za stosunek o charakterze administracyjnoprawnym (nazywany także niepracowniczym stosunkiem zatrudnienia lub niepracowniczym stosunkiem służbowym), należy przyjąć, że sprawy o roszczenia wynikające z takiego stosunku nie są sprawami cywilnymi, lecz sprawami administracyjnymi rozpoznawanymi w drodze postępowania administracyjnego z ewentualną skargą do sądu administracyjnego. Dla kategorii niepracowniczego zatrudnienia typu administracyjnoprawnego charakterystyczna jest rezygnacja z generalnych odesłań do prawa pracy i prawa cywilnego w sprawach nieuregulowanych w poszczególnych pragmatykach. Stosowanie do niepracowniczego stosunku służbowego przepisów powszechnego prawa pracy ma wyraźnie określony zakres przedmiotowy sprowadzający się do ustawowego wskazania, które instytucje mogą być zastosowane do tego stosunku. Jest to równoznaczne z uznaniem, że instytucja odesłania co do zasady zasadniczo nie podlega wykładni rozszerzającej. Ze względu na domniemanie zupełności regulacji objętych daną pragmatyką brak jest podstaw do konstruowania odesłania do prawa pracy i prawa cywilnego w innych sprawach niż objęte wyraźnym odesłaniem. Sprawy te powinny podlegać wykładni w ramach pojęć prawa administracyjnego (por. T. Kuczyński, tamże, s. 19-21). Tego rodzaju pogląd prezentowany jest także w doktrynie prawa pracy, gdzie wskazuje się, że stosunek służbowy kreuje zatrudnienie administracyjnoprawne, więc jest stosunkiem o charakterze administracyjnoprawnym. Szczególny status prawny funkcjonariuszy jest uregulowany ustawami zaliczanymi do źródeł prawa administracyjnego. Ustawa regulująca status funkcjonariusza (np. ustawa o Policji), żeby posiadała przymiot pragmatyki służbowej w zakresie regulacji sytuacji prawnej funkcjonariuszy określonej służby mundurowej, nie może zawierać ogólnych odesłań do kodeksu pracy i pozakodeksowego prawa pracy (por. J. Dobkowski, Charakter prawny stosunku służbowego, [w:] K.W. Baran (red.) System prawa pracy. Tom XII. Zatrudnienie administracyjnoprawne, s. 32-36). Oczywiście mogą występować odesłania szczegółowe, ale ogólna regulacja jest regulacją o charakterze administracyjnoprawnym. W konsekwencji przepisy prawa nie przewidują co do zasady możliwości wyboru prawnej formy działania przez podmiot administrujący. Określony typ sprawy jest zatem załatwiany w przewidzianej prawem formie, co do zasady w formie decyzji administracyjnej, lecz także w formie aktu lub czynności, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. M. Wincenciak, Metodologia wykładni norm dotyczących zatrudnienia, [w:] K.W. Baran (red.) System prawa pracy. Tom XII. Zatrudnienie administracyjnoprawne, s. 98-99 oraz 103).

Powyższe poglądy potwierdza także stanowisko zaprezentowane w wyroku Sądu Najwyższego z 5 września 1991 r., I PRN 39/91, które w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie charakteryzuje stosunek służbowy łączący funkcjonariusza z Państwem jako jego pracodawcą. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd Najwyższy podkreślił, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o Policji, stosunek służbowy policjanta powstaje w drodze mianowania, które nie jest "mianowaniem" w rozumieniu Kodeksu pracy. Między stosunkami prawnymi powstałymi na skutek mianowania na podstawie każdego z powyższych aktów prawnych powstają zasadnicze różnice w ich treści. Istotne cechy tych stosunków prawnych są inaczej uregulowane w obu odrębnych aktach prawnych, tj. w ustawie o Policji i Kodeksie pracy. Dotyczy to w szczególności występujących w stosunku służbowym policjanta elementów o charakterze władczego kształtowania sytuacji funkcjonariusza, które nie występują w stosunku pracy. Policjanci podlegają zarządzeniom i rozkazom służbowym przełożonych, mogącym kształtować i zmieniać bez ich zgody treść istotnych elementów stosunku służbowego (stanowisko, uposażenie, miejsce i czas pracy, zakres podporządkowania, dyspozycyjności), które w stosunku pracy mogą być modyfikowane tylko z uwzględnieniem woli stron i zasady równości obu podmiotów stosunku pracy. Nie wchodzi to w rachubę w stosunku służbowym funkcjonariuszy Policji. Stosunki te oparte są na hierarchicznym podporządkowaniu funkcjonariusza przełożonym służbowym i elementami administracyjnej podległości oraz regulowane są (stosownie do obowiązujących przepisów) metodami w formie czynności prawnych, z zakresu prawa pracy. Wskazują na to uprawnienia władzy służbowej do wyznaczenia funkcjonariuszowi stanowiska służbowego lub z urzędu przeniesienia go na inne stanowisko służbowe, nie wyłączając innej miejscowości. W konsekwencji dochodzenie przez funkcjonariusza Policji roszczeń ze stosunku służbowego przed sądem pracy jest niedopuszczalne.

Analiza przepisów pragmatyki służbowej funkcjonariuszy Policji, dokonana w kontekście i przy uwzględnieniu powyższych poglądów, jednoznacznie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego potwierdza, że właściwą drogą dochodzenia ich praw jest co do zasady droga postępowania administracyjnego. Należy zauważyć, że w ustawie o Policji w treści przepisów, które odnoszą się do stosunku służbowego i różnego rodzaju uprawnień funkcjonariuszy ustawodawca używa określenia "decyzja" (np. art. 32 ust. 2, art. 39b ust. 1-3 i art. 39c ust. 1-4, art. 45 ust. 3, art. 55 ust. 1-2, art. 120b ust. 3, art. 120c ust. 3). Z kolei w art. 94a ust. 10 ustawy o Policji sprawy sporne ze stosunku najmu w sposób wyraźny, a tym samym na zasadzie wyjątku poddaje pod rozstrzygnięcie sądom powszechnym. Artykuł 81 ust. 1 ustawy o Policji zawiera z kolei delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów, z uwzględnieniem właściwości i specyfiki służby w jednostkach organizacyjnych Policji, trybu nawiązywania, zmiany i rozwiązywania stosunku służbowego policjanta, zadań kierowników komórek organizacyjnych właściwych w sprawach osobowych, treści rozkazów personalnych o mianowaniu policjanta na dane stanowisko służbowe lub o zwolnieniu policjanta ze służby, trybu wydawania świadectwa służby i opinii o służbie policjanta, ich wzorów, terminów żądania sprostowania świadectwa i opinii oraz terminu dokonania takiego sprostowania. Na podstawie tej delegacji zostało wydane rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz.U. z 2023 r. poz. 2269). W rozporządzeniu tym zawarto definicje "spraw osobowych" policjantów i wskazano, że takimi sprawami są "sprawy związane z nawiązaniem, zmianą i rozwiązaniem stosunku służbowego oraz wynikającymi z jego treści prawami i obowiązkami policjantów" (§ 1 pkt 4 rozporządzenia). Wśród przykładowo ("w szczególności") wymienionych "spraw osobowych" wskazano m. in. na mianowanie, wyznaczenie lub powołanie na stanowisko służbowe, zwolnienie i odwołanie z tego stanowiska oraz należne na nim uposażenie (§ 3 ust. 1 pkt 2). Jednocześnie prawodawca zastrzegł, że sprawy osobowe załatwia się na piśmie w formie rozkazu personalnego, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej (§ 3 ust. 3 ), a formy rozkazu personalnego nie stosuje się do udzielania urlopów i zwolnienia od zajęć służbowych (§ 3 ust. 4). Powyższe jednoznacznie dowodzi, że kwestia uposażenia funkcjonariusza i innych świadczeń pieniężnych z nim związanych to sprawa osobowa załatwiana w drodze decyzji administracyjnej. Przyjmuje się natomiast, że jej pozytywne załatwienie następuje przez podjęcie czynności materialno-technicznej wypłaty, a jedynie odmowa wymaga wydania decyzji (por. poglądy prawne przytoczone i wyrażone na tle art. 115a ustawy o Policji dot. równoważnika pieniężnego za niewykorzystany urlop - wyrok TK z 30 października 2018 r., K 7/15, opubl. w OTK-A 2018/65, wyroki NSA z 15 listopada 2011 r., I OSK 575/11, z 15 kwietnia 2014 r., I OSK 542/13, z 12 kwietnia 2022 r., III OSK 4337/21). Na powyższe nie ma wpływu fakt zwolnienia ze służby. Okoliczność, że wraz ze zwolnieniem ze służby ustaje stosunek służbowy funkcjonariusza nie oznacza, że w zakresie roszczeń wynikających z tego stosunku dochodzi do powstania stosunku cywilnego lub stosunku pracy w rozumieniu Kodeksu pracy. Źródłem świadczeń dochodzonych przez byłego policjanta jest bowiem nadal stosunek o charakterze administracyjnym wynikający z pełnionej (choć już zakończonej) służby w Policji i z tą służbą ściśle związany. Sprawa uposażenia i jego wysokości wiąże się ściśle z nawiązaniem stosunku służbowego (sprawą osobową policjanta). Wyraźnym potwierdzeniem tej tezy jest również treść art. 107 ustawy o Policji, dotyczącego przedawnienia roszczenia i znajdującego się w Rozdziale 9 ("Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów"). Wynika z niego między innymi, że "organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami". Nie ulega wątpliwości, że przepis te stosuje się zarówno do uposażenia policjanta (którego wyrównania w tej sprawie domaga się skarżący), jak i innych świadczeń pieniężnych, takich jak świadczenia związane ze zwolnieniem ze służby (art. 108 ust. 1 pkt 6 ustawy o Policji). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustawodawca celowo posłużył się w tym przypadku pojęciem "organ właściwy do rozpatrywania roszczeń", a nie "sąd właściwy", ponieważ sprawy osobowe, w tym związane uposażeniem i świadczeniami pieniężnymi wynikającymi z nawiązania i rozwiązania stosunku służbowego policjanta, załatwiane są w ramach stosunku o charakterze administracyjnoprawnym, a więc przez właściwy organ Policji. Brak jest w ustawie o Policji wyraźnego odesłania do drogi cywilnej w tym zakresie, tak jak ma to miejsce w powołanym już art. 94a ust. 10 ustawy o Policji.

Powyższe poglądy przemawiające na korzyść drogi administracyjnej w sprawie pozostają też w spójności z dwoma uchwałami Sądu Najwyższego. Według uchwały z 5 grudnia 1991 r., I PZP 60/91 (OSNCP 1992 z. 7-8 poz. 123) droga sądowa dochodzenia roszczeń pieniężnych związanych ze zwolnieniem ze służby w Policji jest niedopuszczalna. Podobnie w uchwale Sądu Najwyższego z 26 maja 1995 r. I PZP 13/95 (OSNP 1995/23/286) stwierdzono, że droga sądowa do dochodzenia przez funkcjonariusza Policji przed sądem powszechnym uposażenia i innych świadczeń pieniężnych przewidzianych w rozdziale 9 ustawy o Policji jest niedopuszczalna. Przywoływana niekiedy w innych tego rodzaju sprawach, uchwała Sądu Najwyższego z 6 lipca 2011 r., II PZP 1/11 (OSNP 2012/1-2/2) dla uzasadnienia drogi postępowania cywilnego dla tych spraw, nie może być oceniana z pominięciem kluczowego w tej uchwale słowa "zwrot", zgodnie z tą uchwałą bowiem: "w sprawie o zwrot równoważnika pieniężnego za umundurowanie, wypłaconego byłemu funkcjonariuszowi Policji dopuszczalna jest droga sądowa przed sądem powszechnym - wydziałem cywilnym tego sądu". Uchwała ta dotyczy sprawy z powództwa Komendy Wojewódzkiej Policji przeciwko byłemu policjantowi o zwrot równoważnika pieniężnego za umundurowanie wypłaconego funkcjonariuszowi bez podstawy prawnej, a nie jego wypłatę. Powództwo to opiera się na przepisach o bezpodstawnym wzbogaceniu, stąd też wynika właściwość drogi przed sądem powszechnym (cywilnym). Jest to jednak zupełnie inna sytuacja i stosunek prawny, niż w niniejszej sprawie, która dotyczy wypłaty uposażenia i świadczeń z nim związanych, a nie ich zwrotu. Dodatkowo wyjaśnić należy, że równoważnik pieniężny za umundurowanie nie jest też ani uposażeniem, ani świadczeniem z nim związanym, zależnym od wysokości uposażenia, nie jest uregulowany w rozdziale 9 ustawy o Policji “Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów". Jest to świadczenie o charakterze kompensacyjnym – zwrot kosztów poszczególnych elementów umundurowania, w które funkcjonariusz musiał zaopatrzyć się sam w związku z ich niewydaniem mu w naturze. Podobnie też uchwała Sądu Najwyższego z 26 stycznia 2006 r., III PZP 1/05 (OSNP 2006/15-16/227) wpisuje się w ugruntowaną linię orzeczniczą rozdzielającą (w sposób niekonkurencyjny) właściwość drogi administracyjnej (w tym przed sądem administracyjnym) oraz przed sądem powszechnym. W uchwale tej mowa jest bowiem o odsetkach za opóźnienie w wypłacie uposażenia (nie zaś o uposażeniu). Roszczenie odsetkowe oparte na cywilnoprawnej konstrukcji opóźnienia w spełnieniu świadczenia pieniężnego i należy do drogi przed sądem powszechnym. Żądania odsetkowe nie należą do drogi administracyjnej (por. wyrok NSA z 3 lutego 2015 r., I OSK 1467/13).

Już tylko dodatkowo można wskazać, ze w ostatnich latach sądy administracyjne rozpoznały kilka tysięcy spraw byłych funkcjonariuszy Policji z uwagi na stwierdzoną przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjność art. 115a ustawy o Policji dotyczącego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy (por. przywołany już wcześniej wyrok TK z 30 października 2018 r., K 7/15 – Dz. U. z 2018 r., poz. 2102 i przykładowo wyroki NSA: z 15 maja 2026 r., III OSK 1811/23, z 2 czerwca 2026 r., III OSK 484/26 i wskazane w nich orzecznictwo). W sprawach tych Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wypowiadał się na temat dopuszczalności drogi administracyjnej dla tego typu roszczeń, których źródłem był stosunek służbowy. Przyjęcie odmiennej linii orzeczniczej na tle art. 41 ustawy okołobudżetowej byłoby zaprzeczeniem wyrażonych w nich poglądów.

W konsekwencji zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo orzekł, że Komendant WP nie naruszył art. 100 i 101 ustawy o Policji w związku z art. 41 ust. 1 i 2 ustawy okołobudżetowej, a także w związku z art. 2 oraz art. 32 Konstytucji RP, przy czym przepisy Konstytucji RP zostały powołane dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Zarzuty te sprowadzają się w istocie do stwierdzenia, że dokonując kontroli legalności zaskarżonej w tej sprawie decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności pominąć stosowanie art. 41 ust. 3 ustawy okołobudżetowej, stosując bezpośrednio przepisy Konstytucji dotyczące zasady równości, bowiem, w ocenie skarżącego, norma z art. 41 ust. 3 ustawy okołobudżetowej stanowi naruszenie tej zasady, dyskryminując policjantów, którzy odeszli ze służby po 1 stycznia, ale przed 31 marca 2023 r.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że sądy administracyjne są uprawnione do bezpośredniego stosowania Konstytucji na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, jednak kompetencja ta nie może być utożsamiana z abstrakcyjną kontrolą konstytucyjności ustaw zastrzeżoną dla Trybunału Konstytucyjnego na podstawie art. 188 Konstytucji RP. Sąd administracyjny, rozpoznając konkretną sprawę, może dokonywać oceny zgodności stosowanego przepisu z normami konstytucyjnymi i w wyjątkowych sytuacjach odmówić jego zastosowania, jeżeli niezgodność z Konstytucją jest oczywista i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Jednocześnie podkreślano, że odmowa zastosowania przepisu ustawy w indywidualnej sprawie nie prowadzi do utraty jego mocy obowiązującej, a więc nie stanowi wykonywania kompetencji przysługujących wyłącznie Trybunałowi Konstytucyjnemu. Należy pamiętać, że podstawowym instrumentem usuwania wątpliwości co do konstytucyjności ustawy pozostaje pytanie prawne kierowane do Trybunału Konstytucyjnego, natomiast odmowa zastosowania przepisu może mieć miejsce jedynie w szczególnych przypadkach, uzasadnionych bezpośrednim obowiązkiem stosowania Konstytucji przez sąd (por. wyroki NSA z 24 października 2000 r., V SA 613/00, z 11 października 2023 r., II OSK 1126/22).

Z tego rodzaju oczywistą niezgodnością z Konstytucją niebudzącą jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wynika to przede wszystkim z jednolicie przyjętego rozumienia konstytucyjnej zasady równości. W wyroku z 14 kwietnia 2026 r., II GSK 449/23 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z przepisu art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wynika nakaz równego (jednakowego) traktowania przez władze publiczne wszystkich adresatów norm prawnych, charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą. Takie ujęcie zasady równości, dopuszcza zatem odmienne traktowanie podmiotów, które takiej cechy nie mają. Ustalenie, czy zasada równości została w konkretnym przypadku rzeczywiście naruszona wymaga ustalenia kręgu adresatów, do których odnosi się budząca wątpliwości norma prawna oraz wskazania tych elementów, które są prawnie relewantne (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 17 marca 2015 r., K 31/13, OTK-A 2015/3/31, z 29 czerwca 2001 r., K 23/00, OTK 2001/5/124, z 14 lipca 2004 r., SK 8/03 OTK-A 2004/7/65 i z 5 września 2005 r., P 18/04 OTK-A 2005/8/88). Równe traktowanie oznacza traktowanie według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących i faworyzujących. Konstytucyjna zasada równości nakazuje nakładać jednakowe obowiązki względnie przyznawać jednakowe prawa podmiotom odznaczającym się tą samą cechą istotną, a jednocześnie dopuszcza, lecz nie wymaga, by nakładać różne obowiązki, względnie przyznawać różne prawa podmiotom które taką cechę posiadają oraz podmiotom, które jej nie posiadają. Dopiero jeżeli prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości. Różnicowanie podmiotów prawa charakteryzujących się wspólną cechą istotną jest dopuszczalne (nie narusza zasady równości), ale warunkiem niezbędnym jest jasno sformułowane kryterium, na podstawie którego owo zróżnicowanie jest dokonywane. Dokonywanie zróżnicowania według dowolnie ustalonego kryterium nie jest dopuszczalne. Kryterium to musi pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma oraz ma służyć realizacji tego celu i treści. Wprowadzone zróżnicowanie musi mieć zatem charakter racjonalnie uzasadniony, a kryterium zróżnicowania pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostają naruszone w wyniku nierównego traktowania podmiotów podobnych. Musi ponadto pozostawać w związku z zasadami, wartościami i normami konstytucyjnymi uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych. Wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 23 listopada 2010 r., K 5/10, z 19 kwietnia 2011 r., P 41 /09, OTK-A 2011/3/25, z 18 czerwca 2013 r., K 37/12, OTK-A 2013/5/60, z 5 listopada 2013 r., K 40/12, OTK-A 2013/8/120 i z 17 czerwca 2014 r., P 6/12, OTK-A 2014/6/62).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej sprawie nie mamy do czynienia ze różnicowaniem sytuacji prawnej podmiotów posiadających tę samą cechę relewantną. Istnieje bowiem istotna różnica pomiędzy policjantem pozostającym w służbie, a policjantem, który odszedł ze służby. Co więcej, nawet przyjęcie, że w kwestionowanym okresie od stycznia do marca 2023 r. skarżący przynajmniej częściowo (do czasu odejścia ze służby) pozostawał w tej samej sytuacji prawnej, co policjanci, którzy pozostali w służbie, nie pozwala na stwierdzenie oczywistego naruszenia zasady równości. Różnicowanie podmiotów posiadających tę samą cechę jest bowiem dopuszczalne pod warunkiem przyjętego, dającego się jednoznacznie odtworzyć kryterium, którym w tym przypadku jest pozostanie w służbie. Nie ulega wątpliwości, że podwyższenie wynagrodzenia (uposażenia) może stanowić formę motywacji do pozostania w służbie i dotyczyć wyłącznie policjantów pozostających w służbie, a nie policjantów tę służbę opuszczających. Taki też był cel przyjętego rozwiązania ustawowego, co jednoznacznie wynika z uzasadnienia projektu ustawy okołobudżetowej (por. druk sejmowy IX.2654).

Oceniając regulację art. 41 ustawy okołobudżetowej z punktu widzenia powołanych w skardze kasacyjnej standardów konstytucyjnych należy w pierwszej kolejności zauważyć, że ustawa z 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2024 r. poz. 1356) nie gwarantuje w sposób bezwarunkowy pracownikom sfery budżetowej stałego corocznego wzrostu ich wynagrodzeń w określonej wysokości. Przewiduje jedynie waloryzację wynagrodzeń średniorocznym wskaźnikiem wzrostu wynagrodzeń ustalanych corocznie, tj. okresowo, na podstawie prognoz budżetowych i corocznie ustalonego wskaźnika. To zaś oznacza duży zakres swobody regulacyjnej w tej materii, co zresztą jest zrozumiałe biorąc pod uwagę jej budżetowy charakter. W tych uwarunkowaniach nie można mówić o pracowniczym prawie podmiotowym do automatycznej waloryzacji wynagrodzenia i co za tym idzie - o nabyciu takiego prawa przez pracowników państwowej sfery budżetowej. Nie istnieje tu nawet prawna ekspektatywa, a tym bardziej - ekspektatywa maksymalnie ukształtowana. Przepisy przewidujące waloryzację wynagrodzeń, aczkolwiek nieobojętne dla sytuacji majątkowej pracowników, nie tworzą bezpośrednio indywidualnych praw podmiotowych i są - przede wszystkim - dyrektywami dla organów państwa, dotyczącymi gospodarowania funduszem płac sfery budżetowej (por. uzasadnienie wyroku TK z 17 października 2003 r., K 32/02, OTK-A 2003/9/93). Skoro zatem ustawodawca nie ma normatywnego obowiązku zwiększania kwoty bazowej na kolejny rok budżetowy (tzw. zamrożenie płac), to tym bardziej może ją zwiększyć z zastrzeżeniem, że podwyższona kwota bazowa nie będzie obowiązywać od początku roku budżetowego tylko od późniejszego miesiąca (np. od marca, jak ma to miejsce w okolicznościach sprawy). Podkreślić należy, że żaden przepis Konstytucji nie wprowadza obowiązku waloryzowania świadczeń od 1 stycznia danego roku, a jednocześnie zakazu ich waloryzowania od innej daty w tym samym roku. Zwraca uwagę, że zmiana przepisów płacowych od 1 marca 2023 r. nie wynikała li tylko z podwyższenia kwoty bazowej, ale także z wprowadzenia od tej daty nowych mnożników kwoty bazowej, co nastąpiło na mocy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 lutego 2023 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2023 r. poz. 385). Zgodnie z załącznikiem do wskazanego rozporządzenia w tabeli przedstawiono grupy zaszeregowania poszczególnych stanowisk służbowych policjantów oraz odpowiadających im stawek uposażenia zasadniczego wyrażonych w postaci mnożników kwoty bazowej. Mnożnik kwoty bazowej wzrósł we wszystkich grupach zaszeregowania. Podwyższeniu zarobków funkcjonariuszy w okresie od 1 marca do 31 grudnia 2023 r. służył także mechanizm określony w powołanym art. 41 ust. 3 ustawy okołobudżetowej na 2023 r. Mechanizm ten nie stanowił bowiem prostego wyrównania uposażeń za styczeń i luty 2023 r., a zatem nie należy go postrzegać w kategoriach waloryzacji, czy też rekompensaty za brak waloryzacji płac w miesiącach styczeń – luty 2023 r. dla funkcjonariuszy pozostających w służbie po 1 marca 2023 r. Przyjęte w art. 41 ust. 3 ustawy rozwiązanie, aczkolwiek dość specyficzne, stanowić miało element zachęty ze strony ustawodawcy do jak najdłuższego pozostania w służbie przynajmniej do końca 2023 r. Wskazuje na to chociażby jego płatność rozłożona w czasie w systemie comiesięcznym, powodującym, że do "wyrównania" uposażenia dochodziło dopiero w następstwie pełnienia służby w okresie kolejnych miesięcy 2023 roku.

Powyższe oznacza, że brak jest podstaw do stwierdzenia oczywistego naruszenia zasady równości w odniesieniu do regulacji zawartej w art. 41 ust. 1-3 ustawy okołobudżetowej.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 204 pkt 1 p.p.s.a.

Sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.