II SAB/Kr 200/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-11-29	
Data wpływu	2024-10-16	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Joanna Tuszyńska /przewodniczący/
Monika Niedźwiedź /sprawozdawca/
Sebastian Pietrzyk	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Prezydent Miasta	
Treść wyniku	zobowiązano do wydania aktu lub dokonania czynności	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198; art 1 ust 1 i art 13 ust 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie WSA Sebastian Pietrzyk WSA Monika Niedźwiedź (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi I. K. na bezczynność Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiocie dostępu do informacji publicznej I. stwierdza, że Prezydent Miasta Krakowa dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku I. K. z dnia 3 września 2024 r. o udzielenie informacji publicznej, II. stwierdza, że bezczynność Prezydenta Miasta Krakowa nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zobowiązuje Prezydenta Miasta Krakowa do wydania aktu lub dokonania czynności na skutek wniosku I. K. z dnia 3 września 2024 r. o udzielenie informacji publicznej – w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, IV. zasądza od Prezydenta Miasta Krakowa na rzecz skarżącego I. K. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
I. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Krakowa w zakresie nieudostępnienia informacji publicznej.

Organowi zarzucono naruszenie:

1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (Dz.U. z 1977 r. nr 38 poz. 167) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji,

2) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji, podlegającej udostępnieniu na wniosek,

5) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek, a podmiot jest zobowiązany w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku do udostępnienia informacji lub poinformowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu potrzebnego na rozpatrzenie wniosku poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji w zakreślonym ustawowo terminie.

Wobec powyższego wniesiono o stwierdzenie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku bez zbędnej zwłoki, najpóźniej w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że w dniu 3 września 2024 r. złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez podanie imienia i nazwiska osoby, która na rachunek Urzędu Miasta Krakowa w lutym 2021 r. dokonała wpłaty 10 mln złotych z przeznaczeniem na budowę Centrum Muzyki na Cichym Kąciku oraz parkingu wielopoziomowego w sąsiedztwie Błoń.

W odpowiedzi na powyższe pytanie organ poinformował, że darowizna ta została przekazana przez osobę fizyczną, która nie pełni żadnych funkcji publicznych, nie ma związku z pełnieniem tych funkcji, nie zrzekła się przysługującego jej prawa do prywatności, a wręcz przeciwnie, zastrzegła sobie nieujawnianie jej danych osobowych do publicznej wiadomości. Zdaniem organu dane osoby fizycznej, tj. imię i nazwisko nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Z powyższym stanowiskiem skarżący się nie zgodził i wskazał adekwatne orzecznictwo w tym zakresie. Argumentował, że transparentny musi być nie tylko sposób wydatkowania środków publicznych, ale także źródła ich pozyskania. Jeżeli ktoś przekazuje darowiznę na rzecz miasta, to musi liczyć się z tym, że będzie podlegać społecznej kontroli i że jego dane nie będą podlegać ochronie.

O rażącym naruszeniu prawa świadczy zdaniem skarżącego fakt, że odpowiedzi udzielił pracownik z wieloletnim doświadczeniem oraz bardzo dobrze znający utrwalone orzecznictwo, a odpowiedź pozbawiona była racjonalnego uzasadnienia.

Organ wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi. Organ argumentował, że w sytuacji, gdy darczyńca zastrzegł niepodawanie danych do publicznej wiadomości do zakończenia inwestycji, to jego dane osobowe należą do sfery prywatnej i nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Dane te podlegają natomiast ochronie na podstawie ustawy o ochronie danych osobowych i nie podlegają upublicznieniu bez zgody darczyńcy.

Ponadto wskazano, że umowa darowizny jest uregulowana przepisami Kodeksu cywilnego, który w art. 893 stanowi, że darczyńca może włożyć na obdarowanego obowiązek oznaczonego działania lub zaniechania, nie czyniąc nikogo wierzycielem (polecenie). Zdaniem organu czasowe zastrzeżenie przez darczyńcę danych osobowych jest takim właśnie poleceniem.

Organ zwrócił ponadto uwagę, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z żadnym przysporzeniem majątkowym po stronie darczyńcy, czy też z korzystaniem ze środków publicznych, a wręcz przeciwnie, darczyńca wyzbył się części swojego majątku na rzecz gminy.

Dopuszczona do udziału w postępowaniu organizacja społeczna – Stowarzyszenie [...] w W. wniosła o uwzględnienie skargi. Jej zdaniem nie ma podstaw do wyłączenia spod jawności źródeł pochodzenia środków finansowania przedsięwzięć publicznych. Prawo do informacji nie podlega w opinii stowarzyszenia ograniczeniom, tym bardziej, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z wysoką darowizną, będącą przedmiotem zainteresowania opinii publicznej. Tego typu darowizna może budzić uzasadnione wątpliwości obywateli, a nawet podejrzenie korupcji. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, gdzie organ pozyskuje środki finansowe od nieznanego podmiotu na niejawnych zasadach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych stanowią, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części na zasadzie art. 151 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej zwanej u.d.i.p.), informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Prawo obywateli do uzyskania od określonych podmiotów informacji publicznej przewidziano w art. 4 u.d.i.p. Przepis ten przewiduje, że do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Ustawodawca w art. 6 u.d.i.p. zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną, przy czym wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 u.d.i.p).

Zgodnie z art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy, Sąd doszedł do wniosku, że postawiony organowi zarzut bezczynności jest zasadny.

Przedmiotem sporu jest kwalifikacja żądanych przez skarżącego danych personalnych osoby fizycznej, która dokonała darowizny na rzecz Gminy Miejskiej Kraków, a mianowicie to, czy stanowią one informację publiczną w rozumieniu ustawy, czy też nie.

Jak wynika z przytoczonych powyżej przepisów oraz ugruntowanego orzecznictwa, pojęcie informacji publicznej należy rozumieć szeroko. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego. "Wobec braku ograniczeń w tym przepisie co do zakresu pojęcia majątek przyjąć należy, że pojęcie to należy odnosić nie tylko do nieruchomości, ale i zasobów pieniężnych, mienia ruchomego oraz innych składników majątku w szerokim rozumieniu. Oznacza to, że informacją publiczną o majątku jednostek samorządu terytorialnego będzie w konsekwencji treść każdej umowy cywilnoprawnej dotyczącej tego majątku, w tym mającej wpływ na stan tego majątku, czy sytuację prawną składników tego majątku" (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 2424/21).

Ugruntowane jest orzecznictwo, z którego wynika, że ujawnieniu podlegają dane stron zawieranych umów cywilnoprawnych, na podstawie których osoby je zawierające otrzymają wynagrodzenie ze środków publicznych lub będą realizować zadania publiczne. Stanowisko takie uzasadnione jest funkcją kontrolną dostępu do informacji publicznej, ponieważ poprzez kontrolę, z jakimi osobami podpisywane są umowy, można stwierdzić, czy środki publiczne są wydawane w sposób racjonalny i gospodarny oraz czy umowa nie stanowi swego rodzaju narzędzia "korupcji politycznej", czy też przejawu nepotyzmu, co w oczywisty sposób niszczy zasady działania demokracji lokalnej, której odzwierciedleniem jest funkcjonowanie samorządu terytorialnego (por. wyrok SN z dnia 8 listopada 2012 r. o sygn. akt I CSK 190/12, OSNC 2013, nr 5, poz. 67; wyroki NSA: z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 213/14, z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 531/14, z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1530/14, z dnia 5 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2685/17).

W przedmiotowej sprawie sytuacja jest o tyle odmienna, że przedmiotem wniosku nie są dane osoby, która skorzystała z majątku publicznego, lecz która go zasiliła. Wciąż transakcja ta jednak miała związek z majątkiem publicznym i stanowiła realizację umowy cywilnoprawnej, której częścią są bez wątpienia dane personalne kontrahentów. Cyt. art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. mówi szeroko o "majątku jednostek samorządu terytorialnego", a nie przykładowo o obciążeniach tego majątku. Nie ma zatem podstaw, aby zawężać rozumienie tego przepisu, tylko dlatego, że w orzecznictwie traktowano głównie o korzystaniu z majątku publicznego. Kwestią oczywistą jest, że monitorowaniu podlegają bowiem głównie wydatki publiczne. Nie ma jednak podstaw, aby odmówić obywatelom wglądu również w przychody jednostek samorządowych.

Organ sprzeciwiał się ujawnieniu danych darczyńcy, powołując się na takie zastrzeżenie z jego strony. Gdyby jednak uznać, że osoba zawierająca umowę z jednostką samorządową ma prawo skutecznie zastrzec swoje dane, ustawowe prawo do informacji publicznej stałoby się iluzoryczne. Należy w tym miejscu wskazać na pogląd Sądu Najwyższego przedstawiony w wyroku 8 listopada 2012 r. w sprawie I CSK 190/12, zgodnie z którym ujawnienie przez jednostkę samorządu terytorialnego imienia i nazwiska osoby, która zawarła z nią umowę cywilnoprawną, nie narusza prawa do prywatności tej osoby. Osoba taka musi się bowiem liczyć z podaniem do wiadomości publicznej swej tożsamości.

W świetle zgromadzonego materiału dowodowego sprawy i powoływanej argumentacji w opinii Sądu trudno obecnie dostrzec przesłanki, aby w rozpoznawanej sprawie nie można było ujawnić danych personalnych osoby, objętych wnioskiem.

Jednocześnie zwrócić należy uwagę, że prawo do informacji publicznej nie jest absolutne. Zgodnie chociażby z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Tym niemniej odmowa udostępnienia danych z uwagi na prywatność osób z powołaniem na art. 5 ust. 2 u.d.i.p., powinna znaleźć wyraz w decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy, a która w przedmiotowej sprawie nie została wydana.

Wobec powyższego zasadny okazał się postawiony organowi zarzut bezczynności, jednakże zdaniem Sądu bezczynność ta nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie musi być zatem znaczne i wskazywać na złą wolę organu lub powodować dolegliwe dla strony skutki. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności czy oczywistego lekceważenia przepisów (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt II GSK 1619/18).

W ocenie Sądu taka kwalifikowana jako rażące naruszenie prawa sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Jak wynika z argumentacji organu, powodem odmowy nie było lekceważenie praw obywatela do uzyskania informacji publicznej, czy też próba zablokowania danych. Organ dokonał niewłaściwej interpretacji przepisów, a także kierował się zaleceniami osoby, która przekazała darowiznę, a które to zalecenie – zapewne z racji niecodziennej wysokości darowizny – organ starał się wypełnić.

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, jednakże bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a P.p.s.a. w pkt I i II wyroku.

Istotą skargi na bezczynność jest to, aby w przypadku uwzględnienia skargi sąd zobowiązał organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a.). Z tego powodu Sąd zobowiązał organ do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, o czym orzekł w pkt III wyroku. W konsekwencji organ ma obowiązek udzielić skarżącemu wnioskowanej informacji, a gdyby doszedł do wniosku, że w przedmiotowej sprawie prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej – winien wydać decyzję w tym przedmiocie na podstawie art. 16 ust. 1.

O kosztach orzeczono w pkt IV wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.