Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R.B. na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie wyrażenia zgody na pokrycie kosztów transportu do miejsca leczenia w kraju postanawia 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić skarżącej R. B. kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi.

R. B. (zwana dalej: "skarżącą") - działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia Opolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ, zarzucając temu organowi nierozpatrzenie wniosku skarżącej o pokrycie kosztów transportu jej męża ze szpitala w A. do szpitala we B., a także - niewydanie oraz niedoręczenie decyzji w tym przedmiocie. Wniosła jednocześnie o zobowiązanie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia do wydania i doręczenia jej przedmiotowej decyzji, wymierzenie organowi grzywny, a także zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę, pełnomocnik Prezesa NFZ wniósł o oddalenie skargi oraz o zasądzenie na rzecz organu od skarżącej, kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Uzasadniając stanowisko w sprawie, pełnomocnik organu podniósł, że sprawa dotyczy wniosku skarżącej z dnia 14 grudnia 2020 r. o wyrażenie zgody na pokrycie kosztów transportu transgranicznego pacjenta L. B. Wskazał, że rodzina pacjenta była wielokrotnie informowana w korespondencji mailowej o sposobie i trybie rozpatrywania tego wniosku. Następnie, w dniu 11 grudnia 2020 r. organ został poinformowany przez wnioskodawczynię, że pacjent został bezpiecznie przetransportowany do Polski, a postanowieniem z dnia 21 grudnia 2020 r., nr [...], Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wyrażenia zgody na pokrycie kosztów transportu. Opisane postanowienie zostało skutecznie doręczone skarżącej w dniu 28 grudnia 2020 r., co obrazuje zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki (karta nr 2 akt administracyjnych sprawy). Powyższe oznacza, że w sprawie organ wydał rozstrzygnięcie oraz skutecznie doręczył je stronie. Podkreślił przy tym, że odpis postanowienia został doręczony na adres skarżącej, bo jedynie taki widniał we wniosku. Natomiast wniosek, jak i pełnomocnictwa nie zawierały żadnych danych umożliwiających ustalenie adresu pełnomocnika. Z podanych względów, zdaniem pełnomocnika, w sprawie nie można mówić o jakiejkolwiek bezczynności organu.

Na skutek zarządzenia z dnia 17 czerwca 2021 r., wezwano pełnomocnika skarżącej do uzupełnienia braków formalnych skargi, przez: wskazanie numeru PESEL skarżącej, a także złożenie do sprawy oryginału pełnomocnictwa procesowego lub jego wierzytelnego odpisu, obejmującego upoważnienie do działania w imieniu strony skarżącej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu lub przed sądami administracyjnymi (do skargi załączona została nieuwierzytelniona kserokopia pełnomocnictwa) oraz wykazania, że przed wniesieniem skargi na bezczynność wystosował ponaglenie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Jednocześnie wezwano do uiszczenia wpisu od skargi w wysokości 100 zł. Wezwania powyższe zawierały pouczenie, że niezastosowanie się do ich treści w terminie 7 dni od dnia doręczenia, spowoduje odrzucenie skargi.

Powyższe wezwania zostały doręczone skutecznie w dniu 22 czerwca 2021 r. (por.: k-16 akt sądowych). Wyznaczony termin do dokonania żądanych czynności upłynął w dniu 29 czerwca 2021 r.

W odpowiedzi na wezwania, pełnomocnik przy piśmie z dnia 29 czerwca 2021 r. wskazał PESEL skarżącej, a także dołączył do akt uwierzytelnione pełnomocnictwo. Z akt sądowych wynika także, że w dniu 29 czerwca 2021 r. uiszczono wpis od skargi w wysokości 100 zł (por. karta nr 19 akt).

Pełnomocnik skarżącej nie odniósł się do wezwania dotyczącego złożenia ponaglenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skargę należało odrzucić.

Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi w postępowaniu przed sądem administracyjnym poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia.

Stosownie do art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.) - zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a.", skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

W aktualnym stanie prawnym, zgodnie z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735) - zwanej dalej: "k.p.a.", stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). W myśl art. 37 § 3 k.p.a., ponaglenie wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia.

W przypadku zatem skargi na bezczynność organu, takim środkiem zaskarżenia jest ponaglenie, o którym mowa w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Z treści cytowanego art. 53 § 2b p.p.s.a. wynika także, że uprzednie ponaglenie stanowi niezbędny warunek skutecznego wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Dodatkowo, z art. 57 § 1 p.p.s.a. wynika, że skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać elementy wskazane w tym przepisie charakterystyczne dla skargi. Jednym z wymogów formalnych jakie ustawa stawia pierwszemu w sprawie pismu procesowemu, jest konieczność wskazania w nim numeru PESEL osoby wnoszącej pismo. Obowiązek w tym zakresie wprowadza art. 46 § 2 pkt 1 p.p.s.a., w którym wymieniono elementy pierwszego pisma wnoszonego do sądu (w tym skargi), wśród których znalazł się numer PESEL strony skarżącej będącej osobą fizyczną (art. 46 § 2 pkt 1 lit. b p.p.s.a.).

Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący skorzystał z opisanego wyżej trybu i złożył stosowne ponaglenie, o którym mowa w art. 37 k.p.a. Skarga zawierała również brak formalny, tj. nie wskazano numeru PESEL skarżącej. W związku z tym Sąd wezwał pełnomocnika skarżącej do uzupełnienia braków formalnych skargi przez wskazanie czy przed jej wniesieniem składał stosowne ponaglenie, a także przez podanie numeru PESEL skarżącej. Wezwał również do uiszczenia wpisu od skargi. Na wezwanie Sądu do uzupełnienia braków formalnych i fiskalnych skargi, pełnomocnik wskazał jedynie PESEL skarżącej, nadesłał pełnomocnictwo i uiścił wpis od skargi, nie odnosząc się w żaden sposób do żądania wykazania, że przed złożeniem skargi wniesiono ponaglenie.

Zaistniały zatem przesłanki do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 i 6 p.p.s.a.

Zasygnalizować także należy kwestię związaną z dopuszczalnością niniejszej skargi, której przedmiotem jest bezczynność w wydaniu aktu. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a tego przepisu. Natomiast pojęcie bezczynności zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. I tak, bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Z treści przywołanej definicji normatywnej należy wywieść, że organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a.

W niniejszej sprawie skarżąca wniosła skargę na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia już po rozpoznaniu przez ten organ przedmiotowego wniosku o zwrot kosztów transportu. Postanowieniem z dnia 21 grudnia 2020 r., znak: [...] (doręczonym skarżącej w dniu 28 grudnia 2020 r.), organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie co do której wniesiono skargę na bezczynność. Z kolei skarga na bezczynność organu w tym przedmiocie, została wniesiona w dniu 19 maja 2021 r. Z powyższego jednoznacznie zatem wynika, że w dniu wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności, gdyż zapadło rozstrzygnięcie w sprawie, a sporna pozostaje prawidłowość jego doręczenia .

Wobec przytoczonego stanu faktycznego sprawy warto wskazać na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w uchwale z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 (dostępna na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sformułowano w niej tezę, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W uzasadnieniu uchwały wyraźnie wskazano, że za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego. Odmienne rozumowanie oznaczałoby, że środek ten zamiast w swoim celu zmierzać do likwidacji stanu bezczynności, powiązany byłby zasadniczo z celem wykraczającym poza zakres postępowania administracyjnego, a więc z dążeniem do uzyskania prejudykatu.

Podkreślenia przy tym wymaga, że jakkolwiek uchwała dotyczy spraw zakończonych decyzją administracyjną, to jednak zawarte w jej uzasadnieniu rozważania mogą mieć również znaczenie dla postępowań kończących się innymi rozstrzygnięciami administracyjnymi. Zdaniem Sądu, dotyczy to także postanowień (jak w niniejszym przypadku) oraz czynności materialno-technicznych, których obowiązek wykonania przez organ wynika z przepisów prawa, a złożona do sądu administracyjnego skarga dotyczy bezczynności w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanej wyżej uchwale podkreślił, że pogląd "(...) sprowadzający się do dopuszczalności rozstrzygania spraw ze skarg na bezczynność w razie załatwienia sprawy administracyjnej przed wniesieniem skargi jest, w ocenie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieprawidłowy z tego podstawowego powodu, że zakończenie postępowania, którego sposób prowadzenia jest skarżony, skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej, tj. stanu bezczynności".

Odnosząc się natomiast do wniosku stron o zasądzenie kosztów postępowania sądowego wskazać należy na art. 200 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji. Z powyższego wynika zatem, że w postępowaniu przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi, stanowiącymi sądy pierwszej instancji, ustanowiono zasadę, że zwrot kosztów postępowania może nastąpić jedynie na rzecz skarżącego i tylko w sytuacji, gdy skarga została uwzględniona. W świetle powyższego nie jest możliwe zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym i kosztów zastępstwa procesowego pełnomocników stron, gdy skarga została odrzucona.

Mając na względzie przywołane wyżej okoliczności sprawy, Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. O powyższym Sąd orzekł w punkcie pierwszym sentencji postanowienia.

Natomiast orzeczenie co do zwrotu skarżącej uiszczonego w sprawie wpisu od skargi, zawarte w punkcie drugim sentencji, uzasadnia art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym stronie zwraca się cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.