Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), Protokolant referent-stażysta Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi R. S. na akt Komendanta Śląskiego Oddziału Straży Granicznej w R. z dnia 12 maja 2022 r. w przedmiocie zwrotu kosztów dojazdów z miejscowości zamieszkania do miejscowości pełnienia służby za miesiąc kwiecień 2022 r. uchyla zaskarżony akt.

Zaskarżonym aktem z 29 czerwca 2022 r., Komendant Śląski Oddziału Straży Granicznej w R. (dalej jako organ), odmówił R. S. (dalej jako strona, skarżący) zwrotu kosztów dojazdu z miejscowości zamieszkania do miejscowości pełnienia służby za kwiecień 2022 r., w żądanej przez stronę wysokości 193 zł.

Organ podał, że w złożonym wniosku o zwrot kosztów dojazdu strona jako miejsce zamieszkania wskazała Z., ul. [...], [...] M.. Najkrótsza droga pomiędzy granicą miejscowości, w której strona mieszka, a granicą S., w którym pełni służbę wynosi 28,5 km.

Rozpoznając wniosek strony, organ powołał w pierwszym rzędzie art. 97 ust. 1 ustawy z 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz.U. z 2021 r., poz. 1486 ze zm. – dalej również jako usg), zgodnie z którym funkcjonariuszowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusami. Natomiast miejscowość pobliska zgodnie z art. 92 ust. 3 usg, to miejscowość, od której granic administracyjnych najkrótsza odległość drogą publiczną do granic administracyjnych miejscowości pełnienia służby nie przekracza 30 km.

Dalej organ wskazał, że Z. do 25 czerwca 2021 r. był dzielnicą M., a od tej daty, na podstawie stosownej uchwały rady gminy, jest jej jednostką pomocniczą – sołectwem. Organ pozyskał informację z gminy M., z której wynika, że Z. nie jest odrębną miejscowością, a dla osób w nim mieszkających miejscem zamieszkania jest gmina M.

Zdaniem organu najkrótsza droga pomiędzy granicami M. a S. wynosi 26 km, a nie jak podaje strona 28,5 km. Cena biletu miesięcznego wynosi zaś 184 zł, a nie jak tego chce skarżący – 193 zł.

Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący wniósł skargę do tutejszego Sądu zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 7, art.77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez uchylanie się od wszechstronnego wyjaśnienia rzeczywistej podstawy faktycznej i prawnej wydanego aktu,

- art. 8, art. 9 k.p.a. poprzez prowadzenie postepowania w sposób nie budzący zaufania do organów państwa,

- art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez uchylanie się od wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ w toku całego postepowania, a które w konsekwencji prowadziło do braku wymaganego uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanego aktu,

- art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w zakresie okoliczności podnoszonych przez stronę,

- art. 80 k.p.a. poprzez uchylanie się od wszechstronnego i wnikliwego zbadania materiału dowodowego w sprawie, w szczególności w zakresie uznania, iż Z. ma status miejscowości.

Skarżący w uzasadnieniu skargi wskazał między innymi, że rozkazem personalnym Komendanta Straży Granicznej nr [...] z dnia 20 sierpnia 2021 r został przeniesiony z dniem 1 września 2021 r. do pełnienia służby w placówce Straży Granicznej w S. Na początku października 2021 r. złożył wniosek do organu o zwrot kosztów dojazdu z miejscowości, w której zamieszkuje, tj. Z. do miejscowości S.. Wskazał, że najkrótsza odległość drogą publiczną od granicy miejscowości zamieszkania Z. do granicy administracyjnej miejscowości pełnienia służby – S. wynosi 28,5 km. Nadto skarżący wskazał, że organowi znany jest fakt, że zamieszkuje nieprzerwanie od 2009 r w miejscowości Z.

Na poparcie zasadności swego stanowiska przywołał ustawę z 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz.U. Nr 166, poz. 1612 ze zm. – dalej jako ustawa o urzędowych nazwach miejscowości), podnosząc, że Z. jest miejscowością wchodzącą w skład miasta M. Wskazał na definicję miejscowości zawartą w tej ustawie. W sporządzonym na podstawie delegacji ustawowej wykazie urzędowych miejscowości i ich części została wyodrębniona nazwa miejscowości Z. jako część miasta M. Co więcej, Z. posiada odrębny od M. kod miejscowości, tzw. teryt.

Wskazał nadto, że w rozporządzeniu w sprawie utworzenia i znoszenia gmin utworzono gminę M., obejmującą miejscowości B.,.B, M., Z. i Z. M. zaś nadano status miasta.

Skarżący podniósł, że jeżeli organ miał wątpliwości co do statusu Z., winien je rozstrzygnąć na korzyść strony.

W odpowiedzi na skargę Komendant Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego aktu.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, iż skarżący mieszka w miejscowości M., którego Z. jest częścią. Potwierdza to uchwała nr [...] Rady Miejskiej M. z 25 czerwca 2021 r. w sprawie zniesienia jednostki pomocniczej dzielnicy Z.-Z. oraz nadania jej statutu (Dz. Urz. Województwa Śląskiego poz.[...]) oraz informacja Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w M. z 27 października 2021 r., w której wskazał jako miejsce zamieszkania skarżącego M.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to kontrola zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także zgodności z przepisami prawa materialnego.

Stosownie natomiast do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm. – dalej jako p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 4). Oznacza to, że sąd w ramach kontroli danego aktu lub czynności zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie lub przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

W tym miejscu należy zauważyć, że skarżący złożył kilka skarg na wydane przez Komendanta Śląskiego Oddziału Straży Granicznej w R. akty dotyczące zwrotu kosztów dojazdu. I tak 15 września 2022 r. tut. Sąd orzekał w przedmiocie zwrotu kosztów dojazdu, o które wnioskował skarżący, za miesiące luty i marzec 2022 r. (vide: sygn. akt III SA/Gl 524/22 i III SA/Gl 525/22). Natomiast 17 października 2022 r. orzekał w przedmiocie zwrotu kosztów dojazdu za październik i listopad 2021 r. (vide: sygn. III SA/Gl 520/22 i III SA/Gl 521/22). Zawarte w tych wyrokach stanowisko Sąd w składzie tu orzekającym podziela i uznaje za własne. Tym bardziej, że spór w niniejszej sprawie koncentruje się, podobnie jak w pozostałych sprawach, na wykładni pojęcia "miejscowość pobliska". Organ miejscowość utożsamia z gminą. Skarżący zaś odwołuje się do definicji miejscowości wynikającej z ustawy o urzędowych nazwach miejscowości.

Tymczasem według art. 92 ust. 3 usg miejscowość pobliska to miejscowość, od której granic administracyjnych najkrótsza odległość drogą publiczną do granic administracyjnych miejscowości pełnienia służby nie przekracza 30 km.

Do tej definicji odsyła art. 97 ust. 1 usg, który stanowi, że funkcjonariuszowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusami.

Podobnie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 19 września 2005 r. w sprawie warunków, trybu oraz terminów zwrotu funkcjonariuszowi Straży Granicznej kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby (Dz. U. z 2005 r., nr 197, poz. 1641 – dalej rozporządzenie w sprawie zwrotu kosztów dojazdu) stanowi, że funkcjonariuszowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejscowości pełnienia służby w wysokości ceny:

1) miesięcznego biletu imiennego na przejazd w klasie drugiej pociągu osobowego lub miesięcznego biletu imiennego na przejazd autobusem, o ile z miejscowości pobliskiej nie ma połączenia kolejowego, albo

2) biletów jednorazowych na przejazd środkiem publicznego transportu zbiorowego, stosownie do liczby dni pełnienia służby, do wysokości nie wyższej niż cena biletów, o których mowa w pkt 1.

Natomiast według § 1 ust. 2 w/w rozporządzenia, jeżeli funkcjonariusz dojeżdża do miejscowości, w której pełni służbę, prywatnym pojazdem mechanicznym, zwrotu kosztów dokonuje się w wysokości ceny kolejowego biletu jednorazowego na przejazd w klasie drugiej pociągu osobowego, przewidzianej dla odległości drogowej między miejscowością, w której funkcjonariusz zamieszkuje, a miejscowością, w której pełni służbę, stosownie do liczby dni pełnienia służby, do wysokości nie wyższej niż cena biletów, o których mowa w ust. 1 pkt 1.

Wysokość zwrotu kosztów dojazdu w przypadku funkcjonariusza, o którym mowa w ust. 2, ustala się na podstawie obowiązujących w danym województwie cen za przejazdy koleją (§ 1 ust. 3 rozporządzenia w sprawie zwrotu kosztów dojazdu).

Zwrotowi nie podlegają koszty dojazdu w granicach miejscowości, w której funkcjonariusz zamieszkuje, oraz miejscowości, w której pełni służbę (§ 1 ust. 5 rozporządzenia w sprawie zwrotu kosztów dojazdu).

Należy w tym miejscu zauważyć, że art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.) stanowi, że gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. Jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto. Jednostki pomocnicze są więc wyłącznie wewnętrznymi jednostkami organizacyjnymi gminy. Ustawodawca, stanowiąc o organizacji wewnętrznej gminy (strukturze organów), umożliwia jej tworzenie jednostek pomocniczych zarówno na obszarach wiejskich (sołectwo), jak i obszarach zurbanizowanych (dzielnice, osiedla). Nic nie stoi na przeszkodzie, aby jednostki pomocnicze przybierały inne nazwy niż sołectwa, dzielnice i osiedla. Jednostki pomocnicze nie są oczywiście jednostkami samorządu terytorialnego takimi jak gmina, powiat czy województwo. Nie stanowią wspólnot samorządowych w rozumieniu normy art. 1 ust. 1 ustaw o samorządzie gminnym, powiatowym i samorządzie województwa. Nie tworzą odrębnych od gminy korporacji (zrzeszeń) mieszkańców. Nie mają odrębnej osobowości prawnej. Nie mogą zatem być odrębnym podmiotem praw majątkowych. Są wtopionymi w strukturę gminy jednostkami podziału terytorialnego. Zadania i kompetencje jakie wykonują pochodzą od gminy. Społeczności zamieszkałe na ich obszarze pozbawione są podmiotowości prywatnoprawnej. Nie oznacza to jednak, że nie można mówić o ograniczonej podmiotowości publicznoprawnej jednostek pomocniczych. Zakres tej podmiotowości określa gmina, stanowiąc o zakresie zadań i kompetencjach zdekoncentrowanych na rzecz jednostek pomocniczych, które, jeśli zostaną powołane, mają własną, ustawowo określoną organizację. Jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy.

W ustawie o Straży Granicznej oraz w rozporządzeniu w sprawie zwrotu kosztów nie posłużono się pojęciem gminy, lecz pojęciem miejscowości. Nie jest zatem prawidłowe utożsamienie miejscowości, w której mieszka strona z gminą, jak czyni to organ.

Śledząc historię Z., w którym mieszka skarżący, zauważyć należy, że w § 4 pkt 8 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z 30 listopada 1972 r. w sprawie utworzenia, zniesienia i zmiany granic niektórych miast (Dz. U. z 1972 r., nr 50, poz. 327), w wojewódzkie katowickim w powiecie [...] włącza się do miasta M. obszary sołectw B., B., Z. i Z.

Następnie Z. stał się częścią miasta T., gdyż w rozporządzeniu Rady Ministrów z 1 grudnia 1994 r. w sprawie utworzenia i znoszenia gmin, ustalenia ich granic, nazw i siedzib władz w niektórych województwach oraz nadania niektórym gminom statusu miasta (Dz.U. z 1994 r, nr 132, poz. 671) w § 5 pkt 1 lit. d wskazano, że w województwie katowickim tworzy się gminę M. z siedzibą władz w M.; w skład gminy M. wchodzą miejscowości: B., B., M., Z. i Z stanowiące część obszaru gminy o statusie miasta T. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w ustawie o samorządzie terytorialnym, która została opublikowana 19 marca 1990 r. na osiem miesięcy przed publikacją ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej.

Analiza powyższych rozporządzeń prowadzi do wniosku, że w każdym z nich Z. był oznaczany jako miejscowość. Regulując kwestię zwrotu kosztów dojazdu w ustawie o Straży Granicznej ustawodawca również posłużył się pojęciem miejscowości, a nie gminy czy miasta mimo, że w dacie wejścia w życie ustawy, obowiązywała już ustawa o samorządzie terytorialnym wskazująca gminę jako wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium, posiadającą osobowość prawną, wykonującą zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, której samodzielność podlega ochronie sądowej. Zakładając racjonalność ustawodawcy był to zabieg świadomy. Co więcej do chwili obecnej przepisy te nie uległy modyfikacji (vide: art. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym).

W art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1443) zdefiniowano miejscowość jako jednostkę osadniczą lub inny obszar zabudowany odróżniające się od innych miejscowości odrębną nazwą, a przy jednakowej nazwie - odmiennym określeniem ich rodzaju. Podobnie w obwieszczeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2019 r. w sprawie wykazu urzędowych nazw miejscowości i ich części (Dz.U. z 2019 r., poz. 2360), wykazano miejscowość Z. jako część miasta M..

Rację ma organ, że przepisy ustawy o urzędowych nazwach miejscowości weszły w życie znacznie później, niż ustawa o Straży Granicznej. Zdaniem Sądu świadczy to jednak o tym, że ustawodawca konsekwentnie traktuje Z. jako miejscowość, skoro uznaje go za obszar odróżniający się od innych miejscowości. Zresztą Z. tak był traktowany już w 1972 r., co wynika z omówionych wyżej rozporządzeń dotyczących tworzenia gmin. Konsekwentnie też nadal ustawodawca odróżnia gminę od miejscowości.

Nie ma zatem przesłanek do tego, by pojęcie miejscowość na gruncie ustawy o Straży Granicznej utożsamiać z gminą, a odległość pomiędzy miejscowością zamieszkania a miejscowością służby mierzyć od granic gminy, w której obrębie ta miejscowość się znajduje.

Nie jest zatem prawidłowe stanowisko organu odmawiające Z. przymiotu miejscowości w rozumieniu art. 97 ust. 1 w zw. z art. 92 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej w zw. z § 1 rozporządzenia w sprawie zwrotu kosztów dojazdu, co oznacza, że złożoną skargę należało uwzględnić. Organ dopuścił się bowiem błędnej wykładni wymienionych wyżej przepisów prawa materialnego. Konsekwencją powyższego jest uchylenie zaskarżonego aktu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 146 § 1 ustawy p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając wniosek strony organ weźmie pod uwagę przedstawioną wyżej wykładnię przepisów regulujących zwrot kosztów dojazdu funkcjonariusza Straży Granicznej.

W tym stanie sprawy Sąd orzekł jak w sentencji. Natomiast o kosztach postępowania nie orzekał, gdyż skarżący nie był reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, a z kosztów sądowych był zwolniony na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. d ustawy p.p.s.a.