IV SAB/Po 180/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-10-16	
Data wpływu	2019-07-03	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Donata Starosta /przewodniczący/
Izabela Bąk-Marciniak /sprawozdawca/
Katarzyna Witkowicz-Grochowska	
Symbol z opisem	6153 Warunki zabudowy  terenu
658	
Hasła tematyczne	Przewlekłość postępowania	
Sygn. powiązane	II OSK 189/20	
Skarżony organ	Burmistrz Miasta	
Treść wyniku	Zobowiązano do podjęcia czynności	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 1302; art. 149 § 1 i 1a; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Izabela Bak-Marciniak (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 października 2019 r. sprawy ze skargi S. W. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy [...] do załatwienia wniosku skarżącego S. W. w przedmiocie warunków zabudowy w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. w pozostałym zakresie skargę oddala; 5. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy [...] na rzecz skarżącego S. W. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
S. W. (wnioskodawca) w dniu [...] marca 2019 r. wystąpił do Burmistrza Miasta i Gminy [...] z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 5 budynków mieszkalnych, wolnostojących wraz z podziemnym zbiornikiem na gaz (olej), szczelnymi zbiornikami na nieczystości do 10mł lub przydomową oczyszczalnią ścieków na terenie działki nr ewid. geod. [...], położonej w miejscowości [...] przy ul. [...].

Burmistrz Miasta i Gminy [...] pismem z dnia [...] kwietnia.2019 r. na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 dalej "k.p.a.") w nawiązaniu do wymogów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 dalej "u.p.z.p.") inwestor został wezwany do uzupełnienia złożonego wniosku.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. S. W. udzielił odpowiedzi na powyższe pismo organu I instancji.

Kolejnym pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] poinformował wnioskodawcę, że wniosek wprawdzie został uzupełniony, jednak po przeanalizowaniu uzupełnionych dokumentów stwierdzono, że nie został on uzupełniony w całości zgodnie z wezwaniem, co nie pozwoliło ustosunkować się organowi do treści wniosku w odniesieniu do wymagań przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego wobec nie dostarczenia dokumentów zgodnie z wezwaniem z dnia [...].04.2019 r. wniosek pozostawiono bez rozpatrzenia.

W dniu [...] maja 2019 r. S. W. wniósł do SKO w [...] ponaglenie w związku z pozostawieniem wniosku z dnia [...].03.2019 r. bez rozpoznania.

Dnia [...] maja 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem nr [...] uznało wniesione ponaglenie za uzasadnione, nie stwierdziło, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa, zobowiązało organ do rozpatrzenia sprawy do [...].06.2019 r. oraz zarządziło wyjaśnienie przyczyn i ustalenia winnych niezałatwienia sprawy w terminie określonym w K.p.a. oraz podjęcia środków zapobiegawczych naruszenia terminów załatwienia sprawy w przyszłości.

Pismem z dnia [...] maja 2019 r. S. W. wniósł skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...]. Skarżący wniósł o:

1. wydanie stosownego orzeczenia przez organ w terminie 14 dni od dnia doręczenia wyroku,

2. stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3. wymierzenie organowi grzywny w wysokości [...] zł,

4. przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości [...] zł,

5. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Pismem z dnia [...].10.2019 r. (data wpływu do Sądu [...].10.2019 r.) organ poinformował, że w przedmiotowej sprawie nie została wydana decyzja, a wnioskodawca w dniu [...].09.2019 r. zmienił wniosek co do inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w wydaniu decyzji administracyjnej lub postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, czy też postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty.

Sąd wydał wyrok na podstawie akt sprawy na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym (art. 133 § 1 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a). Oznacza to, że Sąd był uprawniony do oceny działań organu w toku postępowania administracyjnego do dnia wniesienia skargi, ale z uwzględnieniem stanu sprawy na dzień orzekania.

W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Ponadto, w przypadku uwzględnienia skargi, Sąd zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Górna granica wysokości grzywny, o której mowa w art. 154 § 6 p.p.s.a. została określona do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

Zgodnie z zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego wprowadzają następujące terminy załatwienia sprawy: "bez zbędnej zwłoki" (art. 35 § 1 k.p.a.), "niezwłocznie" (§ 2 tego artykułu), gdy sprawa może być rozpatrzona w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ, "w ciągu miesiąca", jeżeli załatwienie sprawy wymaga postępowania wyjaśniającego (§ 3 zd. pierwsze tego artykułu), "nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania" (§ 3 zd. drugie ww. artykułu), gdy sprawa jest szczególnie skomplikowana, zaś w postępowaniu odwoławczym – "w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania" (§ 3 zd. ostatnie). Do terminów określonych powyżej nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.).

W przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podać przyczyny zwłoki, wskazać nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczyć o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Stosownie do treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. o stanie bezczynności można mówić, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Powyższe pozwala przyjąć, że sądowa ocena stanu bezczynności ogranicza się do ustalenia, że sprawy nie załatwiono w terminie ustawowym (wynikającym z art. 35 k.p.a. lub przepisów szczególnych) albo wyznaczonym przez organ (zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.). Bieg któregokolwiek z ww. terminów chroni organ przed zarzutem bezczynności. Oznacza to, że przedmiotem skargi na bezczynność jest wyłącznie ocena zachowania organu w postępowaniu administracyjnym przez pryzmat terminowości i ma na celu wymuszenie na organie podjęcia wymaganej prawem czynności lub aktu. Bez znaczenia jest natomiast przyczyna niezałatwienia sprawy, w tym twierdzenia organu o usprawiedliwionej czy nieusprawiedliwionej bierności. Swej bezczynności organ nie może tłumaczyć trudnościami kadrowymi, brakiem etatów czy też środków wynikającymi z dużej liczby spraw czy też środków pieniężnych.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy sąd w pierwszej kolejności wskazuje, że Burmistrz Miasta i Gminy [...] pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwał inwestora do uzupełnienia złożonego wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Poprzez:

1) Przedłożenie opinii w zakresie możliwości zaopatrzenia planowanej inwestycji w media

2) Podanie rodzaju i charakteru planowanej inwestycji

3) Udokumentowanie dostępu do drogi publicznej

4) Określenie na dostarczonej mapie zasadniczej granic terenu objętego wnioskiem

Wnioskodawca uzupełnił braki, jednakże organ uznał, iż nie wszystkie.

Zgodnie z orzecznictwem stosowanie przez organ administracyjny art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych pisma wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników. Żądanie przez organ prowadzący sprawę dodatkowej, czy dodatkowych informacji należy do postępowania dowodowego i winno być oparte o reguły normujące to postępowanie. Kwestia ta nie może natomiast być rozstrzygana w oparciu o przepis art. 64 k.p.a. w związku z art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Poza tym art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie przewiduje obowiązku dołączenia do wniosku dokumentów wskazujących na istnienie lub projektowanie uzbrojenia terenu, zatem brak jest podstaw do wzywania wnioskodawcy o przedłożenie takiej dokumentacji w trybie art. 64 § 2 k.p.a.

Zatem, w dniu orzekania przez Sąd, organ nie wydał rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne i pozostawał bezczynny. Okoliczność ta uzasadnia zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego w przedmiocie warunków zabudowy i wydania stosownej decyzji, co też uczynił sąd w niniejszej sprawie (pkt 1 wyroku).

Z uwagi na dopuszczenie się przez organ stanu bezczynności Sąd winien orzec czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie to nie miało charakteru rażącego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2013r., I OSK 797/13).

Sąd uznał, że w niniejszej sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Stwierdzona bezczynność była skutkiem błędnej interpretacji przez organ treści art. 64 § 2 k.p.a. i jego zastosowania w niniejszej sprawie, a nie celowego działania tego organu.

Sąd miał na względzie, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. W orzecznictwie podkreśla się, że bezczynność organu będzie miała charakter rażący, gdy odpowiednio brak działania lub poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia (por. wyroki NSA z dnia 16 września 2015 r., I OSK 722/15 LEX nr 1985970 i z dnia 24 lipca 2015 r., II OSK 3237/14 LEX nr 1803268).

Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie te musi być nie tylko niezaprzeczalne, ale i znaczne. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że organ naruszył art. 35 § 3 k.p.a. albowiem przekroczył dwumiesięczny termin na załatwienie sprawy. W ocenie Sądu powyższe okoliczności, mimo, że naganne i godzące w zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.), to nie sposób jednak zakwalifikować ich jako świadczące o rażącym naruszeniu prawa przez organ. Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie drugim i trzecim wyroku.

W punkcie czwartym wyroku, w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie, tj. co do wniosku o przyznanie skarżącej sumy pieniężnej oraz wymierzenie organowi grzywny. Zaakcentować w tym miejscu należy, że grzywna jest formą ukarania organu za niezałatwienie sprawy w terminie, a także środkiem o charakterze prewencyjnym. Natomiast suma pieniężna przyznana stronie skarżącej to forma rekompensaty za doznaną szkodę w związku z bezczynnością organu. Co do wymierzenie organowi grzywny w wysokości [...] zł i przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości [...] zł, to wnioski te nie zostały przez skarżącego w ogóle uzasadnione. Skarżący nie wykazał również skutecznie, że z faktu oczekiwania na wydanie decyzji przez ten okres poniósł jakąkolwiek szkodę.

Oceniając całokształt działań organu oraz mając na względzie to jaką funkcję mają spełnić instytucje przewidziane w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd doszedł do przekonania, że stopień zawinienia organu w nieterminowym załatwieniu sprawy nie daje podstaw do zastosowania ww. przepisu.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie czwartym wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty postępowania składa się: wpis od skargi, określony na podstawie § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), oraz koszty zastępstwa procesowego, określone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U.2015.1800).